英國洪災(zāi)頻發(fā)及應(yīng)對措施

近年來英國洪水災(zāi)害頻繁發(fā)生，這對于英國防洪抗災(zāi)體系而言，是一個較大的考驗。描述了英國洪水災(zāi)害情況，包括發(fā)生時的背景條件、造成的后果和應(yīng)對措施；重點介紹了英國防洪管理過程中存在的問題以及當?shù)卣扇〉膽?yīng)對措施，這些措施包括增加防洪抗災(zāi)預(yù)算資金，對防洪設(shè)施實施除險加固等。

洪災(zāi);處理措施;英國

1 洪 災(zāi)

英國未來洪澇災(zāi)害發(fā)生的頻率將難以用語言形容。洪澇災(zāi)害通常被描述為“不會發(fā)生第二次”或者“200a一遇事件”，但是氣候變化加劇了對英國防洪系統(tǒng)應(yīng)對能力的威脅。在經(jīng)歷了歷史上最大洪澇災(zāi)害之后，密切監(jiān)視以防止洪水災(zāi)害事件再次發(fā)生的工作，被提到了削減預(yù)算和維修計劃的前面。

隨著在洪水泛濫地區(qū)的不斷開發(fā)建設(shè)，英國防洪抗災(zāi)體系正面臨著越來越大的壓力。評估報告顯示，每年都有超過4 000座建筑物建設(shè)在洪水泛濫的危險區(qū)域。與此同時，在防洪抗災(zāi)體系方面的投資額度太低，也將增加洪水的危害性。

按照英國氣候變化組委會的說法，將暫停大約500項防洪抗災(zāi)工程與沿海防護工程，并且最快到2019年才有可能恢復(fù)資金投入。此外，盡管最近防洪設(shè)施管理得到了有效提升，但在2014～2015年度,依然有3/4的防洪抗災(zāi)系統(tǒng)會得不到應(yīng)有的維護。

這些事實是引起極大關(guān)注的原因所在。即氣候變化組委會認為，由氣候變化所導(dǎo)致的洪水災(zāi)害，已成為英國最大的威脅。

英國氣候變化組委會分析認為，歷史上的溫室氣體排放和氣候變暖將增加英國洪水頻發(fā)的可能性。大氣模擬系統(tǒng)顯示，在2013年12月到2014年2月期間，發(fā)生在英格蘭和威爾士地區(qū)的洪澇災(zāi)害事件，在很大程度上是因為大氣層中溫室氣體含量的增加。

近年來，發(fā)生在英國冬季的洪水泛濫事件經(jīng)常成為新聞頭條，并且還發(fā)布了許多洪水分析報告。在2013～2014年度的冬季，英國南部的降水量是史無前例的，超過了以往250a間記載的歷年降水量。

在2013年12月5日，60a來最大的潮汐波浪襲擊了英國的東北部、東部及西北部沿海地區(qū)。2014年1月份，英國部分地區(qū)降水量達到了歷史平均水平的3倍，預(yù)估7 000座建筑物被洪水淹沒。此外，為了保護倫敦的20萬座建筑物，整個冬季,泰晤士河上的閘門被關(guān)閉了50次，關(guān)閉的次數(shù)遠遠高于以往，達到了歷年平均水平的12倍。

據(jù)英國氣候變化組委會的分析，目前英國南部地區(qū)冬季潮濕的概率增加了25%。這些極有可能是由于20世紀地球海平面上升了16cm，才導(dǎo)致2013年12月發(fā)生了潮汐波浪和洪澇災(zāi)害。

英國氣候變化組委會認為，在未來的20a內(nèi)，因發(fā)生洪水災(zāi)害而造成超過100億英鎊損失的概率大約將為10%。這些洪水災(zāi)害損失將是2013/2014年度冬季發(fā)生海浪和暴雨災(zāi)害損失的10倍，是2007年洪水災(zāi)害損失的3～4倍。

最近，英國氣候變化組委會主席克雷布斯出版了一本關(guān)于應(yīng)對氣候變化危害分析的報告書。他認為，盡管暴雨災(zāi)害帶來了嚴重的破壞，但若不是以往在防洪抗災(zāi)以及防洪預(yù)警和應(yīng)急系統(tǒng)方面的資金投入，這種危害會更為嚴重。在防洪抗災(zāi)方面的投資所收到的成效是十分顯著的，但這還不足以沾沾自喜。

接下來,他分析并強調(diào)指出，仍然有很多工作需要大家來完成，以防御不斷增加的惡劣天氣災(zāi)害。這種惡劣天氣極有可能與氣候的變化密切相關(guān)。

2 措 施

英國議會環(huán)境、食品與農(nóng)村事務(wù)部部長認為，仍然有很多工作需要做，政府必須采取措施,避免因冬季洪澇災(zāi)害而造成的重復(fù)性破壞。

該部長表示，她會強烈呼吁政府增加資金投入，至少應(yīng)提供基本的維修資金，以便通過開展適宜的河道疏浚和維護工作來減少洪澇災(zāi)害的發(fā)生。定期清淤和保持河流清澈是最基本的洪災(zāi)預(yù)防措施，即便是在財政預(yù)算吃緊的時候，也應(yīng)擠出這部分資金。政府應(yīng)當認識到定期維修工作的重要性，應(yīng)將維修工作與新建防御工程視為同等重要。

在2014年6月，英國議會環(huán)境、食品與農(nóng)村事務(wù)部發(fā)布了冬季洪災(zāi)調(diào)研報告，重點闡述了維修保養(yǎng)洪澇防御工程的重要性。報告?zhèn)鬟f的信息很明確，就是應(yīng)盡可能地優(yōu)先規(guī)避洪澇災(zāi)害事件的發(fā)生，而不是優(yōu)先削減財政開支。

調(diào)研報告稱，無論從經(jīng)濟還是社會角度，防洪投資都呈現(xiàn)下降的趨勢。政府最近開展的冬季防洪減災(zāi)工作值得稱贊，但是也不能忽視一些需要長期堅持的工作，比如通過定期維修防洪設(shè)施及開展河道整治工程，可以提高防洪系統(tǒng)的應(yīng)對能力。

通常,用于維修防洪設(shè)施的預(yù)算資金是很少的，并且在財政預(yù)算吃緊的情況下，維修費用還常被第一時間消減。

洪災(zāi)造成的損失通常比較大且無法預(yù)估，組委會研究結(jié)果表明，冬季洪災(zāi)對防洪設(shè)施造成的損失大約有 1.35 億英鎊;英國環(huán)境署指出，大概有1 000處洪水泛濫區(qū)的防洪設(shè)施站點需要檢修。

事實上，隨著惡劣天氣的頻繁發(fā)生以及修建的防洪管理設(shè)施越來越多，設(shè)備維修費用也就越來越大。

正如報告中所指出的，像定期檢修防洪設(shè)施這樣的舉措，投資少且效果好，只是需要重復(fù)進行。當新的國家財政資金計劃通過審批時，英國環(huán)境署應(yīng)當繼續(xù)爭取防洪設(shè)施維修費用及河道維護費用，因為這是非常重要的。目前關(guān)心的是，在財政預(yù)算范圍內(nèi)，防洪設(shè)施維修費用至少得有一個最低限度。

報告還告誡政府不能削減防洪和沿海風(fēng)險管理的前線服務(wù)。到2014年10月，環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部部門預(yù)算的減少，直接導(dǎo)致750名環(huán)境署職員被裁掉。據(jù)相關(guān)報道，冬季洪水的發(fā)生，在很大程度上抑制了工作人員的流失，遠遠低于2014年早些時候預(yù)測的1 700人。

按照英國氣候變化組委會小組委員會的說法，在英國環(huán)境署重要的防洪管理崗位上，已經(jīng)離職和計劃離職職員所造成的累積影響還不明晰。但是，調(diào)查顯示，2014年3月，洪水風(fēng)險管理崗位的職員確實比2010年9月減少了800多人。向當局政府提出洪水風(fēng)險管理建議的職員,以及在洪水泛濫地區(qū)打算投資的開發(fā)者也減少了40%。

3 投 資

土木工程協(xié)會(ICE)副會長及洪水專家大衛(wèi)教授指出：對投資額度的擔心，也是公眾所關(guān)注的事情。如果要應(yīng)對氣候變化帶來的影響，就應(yīng)增加相應(yīng)的財政預(yù)算體系及維修投入。政府應(yīng)該制定一個用于防洪設(shè)施維修方面的長期計劃，以擺脫6a資金計劃循環(huán)圈。

在2014年6月發(fā)布的公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)報告中，ICE降低了防洪管理部門的等級，從2010年的C級降低到C-級。在世界經(jīng)濟論壇排名中，英國基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量已經(jīng)從世界排名的第24名降低到了第28名。

洪水管理、能源以及交通運輸已經(jīng)成為ICE特別關(guān)心的領(lǐng)域，并且需要決策者給予更多的關(guān)注。有關(guān)報告指出，防洪設(shè)施維修已經(jīng)成為洪水管理部門比較關(guān)心的問題，在2014～2015年度，投入到河道整治的資金將會減少至3 900萬英鎊，這其中包括堤防加固、泵站維修以及防洪堤岸上草皮、灌木和喬木的養(yǎng)護，還有一些其他防洪建筑物的檢修。

在2015～2021年間，用于防洪設(shè)施維護的費用,將會比英國環(huán)境署預(yù)測的額度少14億英鎊。

ICE進一步指出，投資于防洪減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施方面的經(jīng)濟收益,要比投資于其他許多基礎(chǔ)設(shè)施的好。在一些重要的防洪領(lǐng)域，投資與收益的比值常常達到1∶8。對于防洪應(yīng)當從長計議，并且需要一套長期的財政預(yù)算方案予以支持。

ICE提出了以下建議。

(1) 英國環(huán)境署以及當?shù)睾樗芾頇C構(gòu)應(yīng)該統(tǒng)籌全面考慮洪水管理體系，包括土地利用規(guī)劃、上游流域規(guī)劃、防洪設(shè)施以及不斷增加的基礎(chǔ)設(shè)施和建筑物的防洪應(yīng)對能力。

(2) 英國環(huán)境署應(yīng)當會同其他基礎(chǔ)設(shè)施投資者一起，制定用于維修和經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施防洪系統(tǒng)應(yīng)對能力的標準。這其中包括在極端天氣事件條件下所達成的服務(wù)標準。

(3) 政府部門應(yīng)當通過提交一項用于防洪管理方面的資金預(yù)算與維修長期計劃，制定用于提升防洪系統(tǒng)應(yīng)對能力的長期計劃，這樣才能擺脫6a資金計劃循環(huán)圈。

ICE指出，目前不應(yīng)低估基礎(chǔ)設(shè)施維護的重要性。如果防洪系統(tǒng)缺少相應(yīng)的應(yīng)對能力，將會引起多米諾骨牌效應(yīng)，系統(tǒng)中一部分功能的喪失將會影響其他部分功能的發(fā)揮。應(yīng)將系統(tǒng)的應(yīng)對能力引入到?jīng)Q定優(yōu)先建設(shè)基建工程的標準中。既要建設(shè)面向未來的基礎(chǔ)設(shè)施，也要維護好現(xiàn)有設(shè)施。

來自ICE的有關(guān)人員補充指出，氣候變化將會給基礎(chǔ)設(shè)施帶來很大的壓力。2013～2014年度的冬季洪水，暴露出了現(xiàn)有許多基礎(chǔ)設(shè)施都缺乏相應(yīng)的應(yīng)對能力。

4 冬季氣象報告

從2013年10月27日開始，一連串的冬季暴雨席卷英國。懷特島尼德拉斯古炮臺上的風(fēng)速大約達到了159km/h。在圣誕節(jié)前的數(shù)天內(nèi)，更大的強暴雨造成了英國南部地區(qū)的洪澇災(zāi)害，這些地區(qū)包括多塞特郡、漢普郡、薩里郡和肯特郡。

泰晤士河水閘為此關(guān)閉了50次，這遠遠高于以往任何冬季關(guān)閉的次數(shù)。為了防止泰晤士河河口每年關(guān)閉50次而提出的2 100條規(guī)劃措施，應(yīng)該被當作促使倫敦實施長期防洪措施的動力。

在接下來的第2個冬季，薩默塞特郡和莫爾斯廣大地區(qū)都被洪水淹沒了很長時間。結(jié)果，在接下來的1月份，薩默塞特郡議會和塞奇莫爾地方議會宣布了一件非常重要的事情，即召集5 000名軍人來提供緊急防洪抗災(zāi)服務(wù)。在2014年2月，洪水順著塞文河，蔓延到了伍斯特，并順著泰晤士河蔓延到溫莎、斯坦斯和切特西。泰晤士河洪水量達到了森伯里和沃爾頓的洪水水位記錄。

5 土木工程協(xié)會

ICE成立于1818年，是世界上最古老、最受尊敬的專業(yè)工程研究機構(gòu)之一，它與工業(yè)協(xié)會一起確保了工業(yè)與民用建筑工程行業(yè)成為英國國民經(jīng)濟的主要支柱。ICE透露，國家議會及工業(yè)界將這2個協(xié)會視為英國公共基礎(chǔ)設(shè)施方面的權(quán)威。

公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)報告是ICE關(guān)于英國基建動態(tài)的旗艦報道。從2000年開始出版，旨在關(guān)注一些提高英國基礎(chǔ)設(shè)施及相應(yīng)服務(wù)質(zhì)量的動態(tài)。報告內(nèi)容主要涵蓋自身成員及該部門利益相關(guān)方專家的意見。

ICE會組織當?shù)氐?、外聘的以及國家層面的專家對各部門進行等級評定。等級評定標準涉及4個領(lǐng)域、8個方面的問題，包括領(lǐng)導(dǎo)能力、應(yīng)對措施能力、經(jīng)濟社會狀況以及其他一些條件能力。反饋分析結(jié)果將會同其他證據(jù)一并提交給ICE，再由ICE來組織等級評定。如果維持目前這種情形的話，等級的加減號、上下標即可反映發(fā)展變化的趨勢。等級c則表示基礎(chǔ)設(shè)施需要得到經(jīng)常性的維護，并且需要得到更多的關(guān)注。在下一個5a計劃中，應(yīng)該增加投資來滿足相應(yīng)的需求。

(侯曉輝 邢寶龍 蔡建清 編譯)

2015-02-03

1006-0081(2015)05-0019-03

P333.2

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