邵 懌

（中國社會科學(xué)院，北京 100720）

論危險物品危害的聯(lián)動治理

邵 懌

（中國社會科學(xué)院，北京 100720）

2015年8月，天津濱海新區(qū)和山東淄博相繼發(fā)生危險物品爆炸事故，但此并非個案。隨著現(xiàn)代化、工業(yè)化進(jìn)程的展開，危險物品成為每一個城市的安全隱患，隨時都有危及人民群眾生命健康的危險。從法律的角度有必要在制度、規(guī)范的層面來進(jìn)行思考與架構(gòu)，從程序監(jiān)督的角度來治理與問責(zé)，五方聯(lián)動、各司其職，這其中，需要落實的主要是：政府監(jiān)管與主導(dǎo)作用、企業(yè)實施與保障作用、員工的權(quán)益與自律作用、社會的監(jiān)督與參與作用、中介的支持與服務(wù)作用。只有充分保障危險物品在規(guī)范的準(zhǔn)則與程序約束之下合理儲存、流轉(zhuǎn)，只有保障五方主體在有序協(xié)作的前提之下展開、實施，才能將危險物品安全地為生產(chǎn)所用，才能使人民群眾享有免于危險物品帶來的恐懼的權(quán)利，才能夠?qū)⑷嗣袢罕娮顬榛救藱?quán)落實到位。

危險物品; 三同時原則; 安全生產(chǎn); 環(huán)境評價；濱海新區(qū)

關(guān)于危險物品的定義，有的學(xué)者認(rèn)為，危險物品是指具有殺傷、爆炸、易燃、腐蝕、毒害、放射射線等性質(zhì)，在生產(chǎn)、銷售、儲存、運(yùn)輸、使用過程中，能引起破壞性事故、事件，造成人身傷亡，使國家和群眾財產(chǎn)損毀的物品。①張先福、張家忠：《危險物品管理》，中國群眾出版社2011年版，第29頁。也有學(xué)者認(rèn)為，危險物品是具有殺傷、爆炸、毒害或放射性等性能，在管理失當(dāng)?shù)那闆r下，易引起重大傷亡和物質(zhì)嚴(yán)重?fù)p毀，并導(dǎo)致公眾心理恐懼，危害公共安全和公共秩序的物品。②熊一新：《治安管理學(xué)》，中國人民公安大學(xué)出版社2002年版，第566頁。目前，我國對于危險物品進(jìn)行管制的專門性法律法規(guī)主要有6部，包括《港口危險貨物管理規(guī)定》、《危險化學(xué)品安全管理條例》、《中華人民共和國船舶載運(yùn)危險貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》、《船舶載運(yùn)危險貨物申報與集裝箱裝箱誠信管理辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水路公路危險化學(xué)品運(yùn)輸管理的通知》，以及在2015年六部委聯(lián)合發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)危險物品信息發(fā)布管理規(guī)定》，這6部法規(guī)的定義能夠從多個方面細(xì)分、規(guī)范與危險物品相關(guān)的領(lǐng)域，在司法實踐中能夠方便對行為進(jìn)行歸類進(jìn)而提高司法效率，在相關(guān)企業(yè)的生產(chǎn)實踐中也能夠幫助指導(dǎo)工作，對企業(yè)行為有一定的預(yù)判斷，進(jìn)而減少損害的發(fā)生，毫無疑問，這是我國法制的進(jìn)步。但是，如果從立法規(guī)范的角度來看，以上6部法律都以指導(dǎo)性條款為主，對于違法行為的認(rèn)定與追責(zé)，尤其是法律后果的規(guī)定較為缺乏，經(jīng)常性地向上一級部門法，如《刑法》、《海商法》等逃逸，故而雖然可以很好地對法律行為進(jìn)行定性，但是由于法律可訴性的缺乏，在具體到定罪量刑的時候，又往往捉襟見肘。實踐中，除了上述6部專門性法律法規(guī)以外，涉及危險物品相關(guān)內(nèi)容的，還有幾十部之多，這其中最為常用的包括了《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》、《中華人民共和國港口法》、《中華人民共和國海商法》等在內(nèi)的7部，此7部法律由于立法的規(guī)范性、可訴性較強(qiáng)，加之法律位階又較高，故而共同構(gòu)成了司法實踐領(lǐng)域主要的規(guī)范依據(jù)。

雖然從規(guī)范內(nèi)容上來看，還存在著部分可訴性不高的宣言性法律，但就整體而言，迫于環(huán)境危機(jī)的日益嚴(yán)重以及治理的緊迫性，在短短的3 0年時間里相關(guān)法制已屬健全，“有法可依”的局面也已然形成，但運(yùn)行效果并不令人滿意。①陳延輝：《環(huán)境政策型立法研究》，中國政法大學(xué)出版社2012年版，第1～4頁。良法的執(zhí)行是多方面共同作用的結(jié)果，正如“天津強(qiáng)震”之后的廢墟依舊刺痛著廣大群眾的神經(jīng)，有了先進(jìn)的制度體系并不意味著一定會形成優(yōu)秀的社會現(xiàn)狀。我國危險品的管理涉及5個主體，分別是政府、企業(yè)、員工、社會以及中介機(jī)構(gòu)，只有在這5個主體充分發(fā)揮自身作用的前提下，同時形成有序、良性的互動關(guān)系，我們才能真正地將法律的期望落實，保證危險物品以安全的方式為人民群眾服務(wù)。

一、政府監(jiān)管與指導(dǎo)作用

政府發(fā)揮的主要作用可以概括為引領(lǐng)與規(guī)范作用，具體的實施主要是通過立法、執(zhí)法以及監(jiān)管這三個手段，立法以引領(lǐng)，執(zhí)法與監(jiān)督以規(guī)范。立法手段要求有三個方面提高，首先是繼續(xù)完善、全面化相關(guān)領(lǐng)域的立法，在部分專業(yè)性較高的領(lǐng)域要優(yōu)先立法，盡量以特別法為主，不向高位階的部門法逃逸。其次，保證立法質(zhì)量，這需要我們從三個方面入手，第一是保證立法的科學(xué)性與實效性，盡量針對市場中新興的問題進(jìn)行科學(xué)的指導(dǎo)，對長久以來市場已經(jīng)能夠自我適應(yīng)、管理的事項，不加以過度干預(yù)；第二保證立法與整體法制體系相融洽，避免不同位階的法律沖突，尤其是和部門法律原則的沖突；第三，加大鼓勵保障當(dāng)事人合法權(quán)益得到及時救濟(jì)的法律、法規(guī)，如有學(xué)者建議在時機(jī)成熟的前提下由最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定《環(huán)境救濟(jì)法》。②周玉華、孫艷：《我國環(huán)境行政救濟(jì)制度之改革》，《中國環(huán)境法治》2008年版，第191～196頁。

政府的監(jiān)管作用應(yīng)全方位立體式的展開，從危險物品的生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售、儲存、銷毀等各個方面進(jìn)行監(jiān)督，從危險物品的生成到其完全分解，在這一全過程中，政府都必須保證能夠?qū)崟r監(jiān)控，不放過任何的環(huán)節(jié)，畢竟部分危險物品，如天津濱海新區(qū)爆炸現(xiàn)場儲存的氰化鈉，其毒性極其巨大，哪怕是幾毫克的泄露，其危害后果都是巨大的，所以，對此類危險物品的監(jiān)督必須極致絲毫，堅決不能有任何疏忽大意。政府在監(jiān)督的過程中需要做到兩個內(nèi)部主體結(jié)合，即政府的綜合監(jiān)管部門監(jiān)管與特定部門監(jiān)管的結(jié)合，依據(jù)我國《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定，政府綜合監(jiān)管部門主要是履行各市、縣、區(qū)的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門，其具體需要具備三大職權(quán)，包括：現(xiàn)場調(diào)查取證權(quán)、現(xiàn)場處理權(quán)以及查封、扣押行政強(qiáng)制措施權(quán)。由于需要對危險物品進(jìn)行全方位的監(jiān)管，所以，涉及到的特定部門可能包括公安、消防、交通、工商等所有與危險物品相關(guān)的部門，如在危險物品入境時，海關(guān)部門需要對其來源、存放地、質(zhì)量、毒性等進(jìn)行充分的備案，又如在危險物品的運(yùn)輸過程中，交通運(yùn)輸部門要綜合登記物品的屬性、運(yùn)輸規(guī)劃路徑、沿途的居民圈等等，①張君周：《〈北京公約〉》中的“非法運(yùn)輸危險物品”犯罪分析》，《法學(xué)雜志》2012年第33期。再如部分危險物品具有巨大的破壞力，以及攜帶和使用方便的特點，國安部門還可能面臨著來自恐怖分子、極端分子的巨大壓力。②如2010年北京市東直門爆炸案、2013年首都機(jī)場爆炸案，危險物品由于其便攜的特征，成為了部分犯罪分子的首選。所以，兩個內(nèi)部主體監(jiān)督的結(jié)合，其主要目的在于形成覆蓋危險物品從入境、生產(chǎn)至用畢、銷毀的全方位監(jiān)督機(jī)制，力求保障一絲一毫的危險物品都有序管理。

二、企業(yè)實施與保障作用

企業(yè)是危險物品管理與使用的主體，是相關(guān)鏈條上最為關(guān)鍵的一環(huán)，如果企業(yè)自身的管理與使用能夠落實有序、遵守法律規(guī)定，則相應(yīng)的，上游的監(jiān)管主體、下游的消費主體都會在一定程度上從企業(yè)主體獲益。從我國《環(huán)保法》以及相關(guān)法律的規(guī)定來看，對于企業(yè)主體最基本要求即為“三同時原則”，“三同時原則”在《安全生產(chǎn)法》中有了很好的繼承與發(fā)展。我國《安全生產(chǎn)法》第2 4條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位新建、改建、擴(kuò)建工程項目的安全設(shè)施，必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投入生產(chǎn)和使用。安全設(shè)施投資應(yīng)當(dāng)納入建設(shè)項目概算。即防治污染和其他公害的設(shè)施必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)”，③常紀(jì)文、楊朝霞：《環(huán)境法的新發(fā)展》，中國社會科學(xué)出版社2008年版，第319頁。安全設(shè)施和項目主體同時施工是對安全保障時間長度的擴(kuò)張，有利于全方位在生產(chǎn)經(jīng)營中保障各方的合法權(quán)益不受侵害。同時，“三同時原則”在程序上將安全設(shè)施擺到了和主體項目同等重要的高度，有利于提高各方對于安全生產(chǎn)的重視與認(rèn)可，破除了“資源低價、環(huán)境無價”的錯誤觀念，④楊樹明：《生態(tài)環(huán)境保護(hù)法制研究》，西南師范大學(xué)出版社2006年版，第228頁。是法律程序作用的一個體現(xiàn)。當(dāng)然，正如上文所述，“三同時原則”只是生產(chǎn)經(jīng)營活動中企業(yè)所面臨的最為基本的要求，落實立法思想，保障危險物品管理有序，除了相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營單位主體需要承擔(dān)責(zé)任，還需要企業(yè)責(zé)任人以身作則，帶動企業(yè)管理和規(guī)范，具體而言需要落實“六項責(zé)任”，包括建立健全安全生產(chǎn)責(zé)任制、組織制定安全生產(chǎn)規(guī)章制度和操作規(guī)程、保證安全生產(chǎn)投入、督促檢查安全生產(chǎn)工作、及時消除生產(chǎn)安全事故隱患、組織制定并實施生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案、及時如實報告生產(chǎn)事故。

三、員工權(quán)益與自律作用

員工是危險物品的直接管理者與使用者，往往也是危險物品的第一受害者，面對危險物品的隱患，員工在生產(chǎn)經(jīng)營活動中享有8項權(quán)利，包括：知情權(quán)，即有權(quán)了解其作業(yè)場所和工作崗位存在的危險因素、防范措施和事故應(yīng)急措施；建議權(quán)，即有權(quán)對本單位的安全生產(chǎn)工作提出建議；批評權(quán)和檢舉、控告權(quán)，即有權(quán)對本單位安全生產(chǎn)管理工作中存在的問題提出批評、檢舉、控告；拒絕權(quán)，即有權(quán)拒絕違章作業(yè)指揮和強(qiáng)令冒險作業(yè)；緊急避險權(quán)，即發(fā)現(xiàn)直接危及人身緊急情況時，有權(quán)停止作業(yè)或者在采取可能的應(yīng)急措施后撤離作業(yè)場所；依法向本單位要求賠償?shù)臋?quán)利；獲得符合國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)勞動防護(hù)用品的權(quán)利；獲得安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)的權(quán)利。同時由于員工的生產(chǎn)活動直接關(guān)系到危險物品的安全與否，故而員工也必須承受三大義務(wù)，包括：自律遵規(guī)的義務(wù)，即從業(yè)人員在作業(yè)過程中，應(yīng)當(dāng)遵守本單位的安全生產(chǎn)規(guī)章制度和操作規(guī)程，服從管理，正確佩戴和使用勞動防護(hù)用品；自覺學(xué)習(xí)安全生產(chǎn)知識的義務(wù)，要求掌握本職工作所需的安全生產(chǎn)知識，提高安全生產(chǎn)技能，增強(qiáng)事故預(yù)防和應(yīng)急處理能力；危險報告義務(wù)，即發(fā)現(xiàn)事故隱患或者其他不安全因素時，應(yīng)當(dāng)立即向現(xiàn)場安全生產(chǎn)管理人員或者本單位負(fù)責(zé)人報告。

企業(yè)與員工是雇傭與被雇傭的勞動關(guān)系，但是，在危險物品相關(guān)管理、生產(chǎn)中，二者還有一層特殊的關(guān)系，企業(yè)主體和員工主體都是危險物品管理中最為直接、關(guān)鍵的一環(huán)，企業(yè)從宏觀的層面上通過企業(yè)規(guī)章與市場自律的方式，從總體上保障企業(yè)設(shè)計危險物品的生產(chǎn)能夠有序無害，而員工從具體上落實企業(yè)與法律的安全生產(chǎn)思想，從微觀上以實踐行為杜絕危險物品損害后果的產(chǎn)生，所以，員工在危險物品管理領(lǐng)域是企業(yè)的具體實施者與代表者，而企業(yè)則是員工實施相關(guān)行為的規(guī)范引領(lǐng)與利益保障。

四、社會監(jiān)督與參與作用

社會監(jiān)督包括工會監(jiān)督、公眾監(jiān)督與輿論監(jiān)督三種監(jiān)督方式，依據(jù)我國法律的規(guī)定，工會有權(quán)對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中“三同時原則”的實施情況予以監(jiān)督，同時，基于《勞動法》的規(guī)定，工會對涉及員工利益的事項，也需要進(jìn)行監(jiān)督，結(jié)合危險物品的管理，主要可以有以下幾個方面：首先是從事危險物品生產(chǎn)的自愿性與否，企業(yè)不僅禁止威脅、脅迫員工從事相關(guān)項目，也應(yīng)該保障員工的知情權(quán)，員工有權(quán)利對生產(chǎn)活動有全面科學(xué)的認(rèn)識，除涉及秘密與國家機(jī)密的情況下，企業(yè)不得克減；其次，在員工自愿的基礎(chǔ)上，需要對企業(yè)的安全保障措施落實情況進(jìn)行監(jiān)督，除了上述“三同時原則”中的相關(guān)規(guī)定以外，安全保障措施還包括安全福利與安全生產(chǎn)制度的落實情況，如企業(yè)是否為相關(guān)員工購買保險，企業(yè)是否定期進(jìn)行生產(chǎn)設(shè)備檢修、是否安排危險物品生產(chǎn)實時監(jiān)控；最后，工會還需要督促企業(yè)對技術(shù)與工藝進(jìn)行更新，逐步淘汰安全隱患高、污染嚴(yán)重的舊工藝與落后技術(shù)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級與企業(yè)創(chuàng)新。公眾的參與則比較明確與直接，任何單位或者個人對安全生產(chǎn)的違法行為，均有權(quán)向負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門報告或者舉報。而監(jiān)督管理部門也應(yīng)當(dāng)建立一定的激勵機(jī)制，保障一般主體對危險物品管理的監(jiān)督熱情與渠道暢通。輿論監(jiān)督是指新聞、出版、廣播、電影、電視等單位有對違反安全生產(chǎn)法律、法規(guī)的行為進(jìn)行輿論監(jiān)督與曝光的權(quán)利，發(fā)達(dá)國家已經(jīng)形成了強(qiáng)勢媒體與權(quán)威司法之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)。①徐陽：《媒體與司法關(guān)系的中國問題及程序上的應(yīng)對》，《當(dāng)代法學(xué)》2011年第4期。輿論監(jiān)督依托新媒體與網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，其優(yōu)勢包括：效果直接、受眾廣泛、傳播路徑多樣等等，加之現(xiàn)今自媒體的發(fā)展，輿論監(jiān)督可以迅速形成廣泛的民意，進(jìn)行深入的跟蹤，進(jìn)而實現(xiàn)最為有效與直接的民主，是需要我們大力提倡的新型監(jiān)督方式。

五、中介支持與服務(wù)作用

依據(jù)《安全生產(chǎn)法》第1 2條的規(guī)定，為危險物品管理提供支持與服務(wù)的中介包括：依法設(shè)立的為安全生產(chǎn)提供技術(shù)服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)，依照法律、行政法規(guī)和執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則，接受生產(chǎn)經(jīng)營單位的委托為其安全生產(chǎn)工作提供技術(shù)服務(wù)，其專業(yè)服務(wù)具有：獨立性、服務(wù)性、客觀性、有償性、專業(yè)性的特征。中介機(jī)構(gòu)是除政府與企業(yè)責(zé)任人之外，對生產(chǎn)經(jīng)營活動進(jìn)行規(guī)劃與建議的第三主體，中介機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是從科學(xué)的角度對生產(chǎn)經(jīng)營活動中出現(xiàn)的所有專業(yè)性技術(shù)性較強(qiáng)的問題提出建議、給予評價、進(jìn)行認(rèn)證、培訓(xùn)教育等等，故而從服務(wù)內(nèi)容來看，中介機(jī)構(gòu)可以包括安全評價機(jī)構(gòu)、安全教育機(jī)構(gòu)以及安全衛(wèi)生監(jiān)督鑒證機(jī)構(gòu)。從歷史的角度來看，早年的中介機(jī)構(gòu)主要是直屬于環(huán)保部、廳、局的下級部門或者是有關(guān)部門直屬科研院所，或者依托于高校建立，以至于坊間戲稱其為“紅頂公司”。近些年來，隨著政企改革的展開，相關(guān)機(jī)構(gòu)已經(jīng)初步實現(xiàn)脫離事業(yè)單位，成立獨立法人，與私企進(jìn)行市場競爭，但不可否認(rèn)的是在實際操作的過程中還存在利益關(guān)聯(lián)與裙帶關(guān)系的現(xiàn)象，最終導(dǎo)致出現(xiàn)了責(zé)任事故之后，追責(zé)問題難以落實，同時部分機(jī)構(gòu)資質(zhì)存在虛假認(rèn)證，擅自承接不具有服務(wù)能力與服務(wù)經(jīng)驗的項目，進(jìn)而直接導(dǎo)致責(zé)任事故的發(fā)生。為了避免上述情況的發(fā)生，要求中介機(jī)構(gòu)首先要在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)市場化改革，與先前的事業(yè)單位實質(zhì)性脫離，公平地參與市場競爭，形成自身優(yōu)勢，在實踐中確立自身的資質(zhì)，依照法律的規(guī)定，實現(xiàn)資質(zhì)的可量化。從民事法律關(guān)系與合同關(guān)系的角度，在進(jìn)行中介服務(wù)的過程中還應(yīng)盡到善意、盡職的職責(zé)，在非因不可抗力等特殊情況下對因自己的過錯造成的損失承擔(dān)連帶責(zé)任，如果中介機(jī)構(gòu)的過錯是造成事故的主要原因，給予信賴?yán)嬖瓌t，要求中介機(jī)構(gòu)還必須有接受企業(yè)追償?shù)牧x務(wù)。

六、加強(qiáng)五方聯(lián)動，立體監(jiān)管危險物品

在危險物品管理關(guān)系中，上述五方的權(quán)利與義務(wù)以及行為模式都直接或間接地規(guī)定于法律法規(guī)之中，但是，之所以現(xiàn)今安全事故不斷，一個主要的原因在于五方主體之間缺少聯(lián)系與互動，并沒有形成立體的合作關(guān)系，導(dǎo)致了首先是各方主體的完成度以及工作質(zhì)量得不到很好地評估與橫縱向比較，其次是監(jiān)督機(jī)制無法得到充分的落實與執(zhí)行，安全監(jiān)管還存在形式化的現(xiàn)象，再次，由于五方主體之間的相對孤立，使得對于危險物品的危害性以及危害后果的嚴(yán)重性并沒有準(zhǔn)確深刻的認(rèn)識，生產(chǎn)過程中的僥幸意識較強(qiáng)，最后，部分主體權(quán)利行使還存在沖突現(xiàn)象，彼此之間分工不夠明確，一方面對于部分行為存在著重復(fù)執(zhí)法的現(xiàn)象，而另一方面，互相推諉拒絕執(zhí)法也時有發(fā)生。故而，筆者認(rèn)為，五方之間應(yīng)該有如下的合作與制約：

首先，五方要形成聯(lián)動的引領(lǐng)關(guān)系，我國環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定程序是：管理部門（環(huán)境保護(hù)部）立項——委托相關(guān)單位（科研院所或有關(guān)單位）起草——征求意見——審批并公布。①陳海嵩：《生態(tài)紅線的規(guī)范效力與法治化路徑》，《現(xiàn)代法學(xué)》2014年第7期。作為唯一的公權(quán)力主體，政府無疑應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其引領(lǐng)與領(lǐng)導(dǎo)作用，其作用的發(fā)揮主要以法律法規(guī)的形式展開與落實，所以，政府以及相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)并不是在具體領(lǐng)域具體環(huán)節(jié)的領(lǐng)導(dǎo)，而是整體領(lǐng)域、整體層面的領(lǐng)導(dǎo)，其為各個相關(guān)主體提供一定的基礎(chǔ)原則，在原則之內(nèi)給予各個主體以一定的主觀能動性，在法律空白區(qū)域則遵循法律保留的原則，除有違最基本的社會、公共利益，不加干涉。但是，實踐過程中卻存在著立法過程權(quán)力主導(dǎo)

特性日益明顯、程序性和穩(wěn)定性要求不受重視的問題。①孫萬懷：《寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策應(yīng)回歸為司法政策》，《法學(xué)研究》2014年第4期。所以，為了保障立法科學(xué)與民主立法，政府還需要加強(qiáng)與中介機(jī)構(gòu)與社會大眾的聯(lián)動，確保專業(yè)人才與社會直接訴求引領(lǐng)立法。具體表現(xiàn)為：中介機(jī)構(gòu)雖然不能夠直接參與到立法的活動中來，但可以通過自身的專業(yè)知識對立法活動提出建議，確保立法內(nèi)容的科學(xué)與準(zhǔn)確。同時，政府以及相關(guān)部門在立法的過程中，可以主動向?qū)＜?、科研單位以及中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行咨詢，提高決策的科學(xué)性與實效性。在立法過程中，需要輔之以及時地公示制度，對于重要的立法草案與決議及時向公眾、社會公開、共識，充分聽取群眾意見，尤其是企業(yè)和員工的意見。企業(yè)也需要在生產(chǎn)過程中對員工發(fā)揮其引領(lǐng)作用，主要從生產(chǎn)培訓(xùn)方面著手，培訓(xùn)是規(guī)范生產(chǎn)、指導(dǎo)員工以正確的方式規(guī)避風(fēng)險的有效手段，對于長期生產(chǎn)實踐中所總結(jié)的經(jīng)驗與方法，可以通過總結(jié)、歸納的方式，形成規(guī)范文本進(jìn)而反哺、指導(dǎo)立法，這是對凝聚社會共識、提高立法質(zhì)量、改善公眾參與方式的探索。②楊朝飛：《通向環(huán)境法治的道路》，中國環(huán)境出版社2013年版。

其次，五方需要形成聯(lián)動的監(jiān)督關(guān)系，任何一方的相關(guān)行為如存在問題，要賦予其余四個主體多樣的渠道，促進(jìn)各方監(jiān)督權(quán)力的實施。政府的立法行為如果存在問題，企業(yè)、員工、中介機(jī)構(gòu)以至于社會各個主體都應(yīng)該有相應(yīng)的渠道反應(yīng)意見，得到重視；政府以及相關(guān)部門在執(zhí)法的過程中如果存在問題，無論是程序上還是實體上的問題，無論是利益主體還是不相關(guān)當(dāng)事人都應(yīng)當(dāng)享有投訴建議的權(quán)利與渠道。又如中介機(jī)構(gòu)，其依據(jù)合同規(guī)定以及職業(yè)道德為當(dāng)事人提供服務(wù)，我國《安全生產(chǎn)法》明確規(guī)定了中介機(jī)構(gòu)及其服務(wù)人員的權(quán)利以及相應(yīng)的義務(wù)，如承擔(dān)安全評價、認(rèn)證、檢測、檢驗工作的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)出具虛假證明給他人造成損害的，與生產(chǎn)經(jīng)營單位承擔(dān)連帶賠償責(zé)任?？傊?，加強(qiáng)五方聯(lián)動，必須做到五方之間能夠相互監(jiān)督，除了保證監(jiān)督渠道暢通以外，我們還應(yīng)該保證程序透明、各方信息暢通，為監(jiān)督提供一切必要的幫助與支持。

再次，五方需要形成聯(lián)動的報告制度，加強(qiáng)聯(lián)動、建立透明的執(zhí)法、生產(chǎn)、監(jiān)督、中介體系，必須要加強(qiáng)信息的流通，要求領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的主體之間形成程序化、規(guī)范化的報告制度，員工需要定期向企業(yè)報告生產(chǎn)經(jīng)營總體情況，企業(yè)需要向政府以及相關(guān)部門定期報告，中介機(jī)構(gòu)以及新聞媒體需要向行業(yè)管理協(xié)會定期報告，等等。報告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：自身職責(zé)的履行情況、履行職責(zé)過程面臨的問題、值得關(guān)注的新趨勢等等。報告制度充分體現(xiàn)了程序的獨立法理作用，使相關(guān)主體以及當(dāng)事人在執(zhí)行程序的過程中對相關(guān)問題產(chǎn)生足夠的重視。報告制度也有利于對新趨勢、新工藝、新科學(xué)的跟蹤，在科學(xué)立法的同時，起到科學(xué)規(guī)則的效果。

最后，危險物品管理的根本保障在于建立五方聯(lián)動的責(zé)任制度，當(dāng)發(fā)生危險物品事故之后，首要的任務(wù)是對受害主體進(jìn)行補(bǔ)償與賠償，政府一直不遺余力地推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度改革,從1983年起環(huán)境保護(hù)被定為基本國策,到1989年的誰污染誰治理、排污收稅,到現(xiàn)在實行的生態(tài)補(bǔ)償?shù)榷嘣鷳B(tài)政策,無不體現(xiàn)國家對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的高度重視。③劉加林：《生態(tài)資本運(yùn)營機(jī)制探討》，《科技管理研究》2015年第14期。但現(xiàn)今的司法實踐過度糾結(jié)于對于責(zé)任主體的認(rèn)定而將危險物品損害救濟(jì)放在第二位，經(jīng)常導(dǎo)致規(guī)則不到位與救濟(jì)不到位的情況同時發(fā)生，群眾利益得不到補(bǔ)償，故而，筆者建議，在責(zé)任承擔(dān)問題上，我們可以在政府、企業(yè)與中介機(jī)構(gòu)三者間形成聯(lián)動的責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，任何一方若未完全履行自身義務(wù)，包括履行義務(wù)有瑕疵，在當(dāng)事人提出申請的情況下，都必須承擔(dān)相應(yīng)或超出自身過錯的全部補(bǔ)償、賠償責(zé)任，對于超出自身過錯的責(zé)任，或者共同犯罪主體中的一方主體對全部責(zé)任進(jìn)行清償之后，相對的不當(dāng)罰的主體，法律要賦予其有效的路徑對其他主體進(jìn)行追償，類似于民事法律關(guān)系中不真正連帶責(zé)任的制度構(gòu)造，受害人可以向任何一方尋求救濟(jì)，而實際對受害人進(jìn)行救濟(jì)的不當(dāng)罰主體或者共同責(zé)任主體中的一方，有向其他主體進(jìn)行追償?shù)臋?quán)利，最終，主要的責(zé)任承擔(dān)者是作出實際損害行為的主要主體。其出發(fā)點在于：從目前環(huán)境保護(hù)事故的責(zé)任、賠償實踐來看，環(huán)保部門權(quán)力有限，導(dǎo)致了相關(guān)權(quán)力主體過于分散，受害人的追償工作尤為復(fù)雜，以至于經(jīng)常不了了之，筆者認(rèn)為，應(yīng)該將受害人的利益放在突出位置，將舉證、訴訟等程序性負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到過錯主體承擔(dān)，實現(xiàn)規(guī)則與賠償、補(bǔ)償?shù)碾p高效展開。

七、結(jié) 語

加強(qiáng)五方聯(lián)動的根本保障在于規(guī)范與制度的互動，在實踐中，固然主觀能動性是需要提倡的，但是，人的趨利性以及主觀偏向，如貪污腐敗、個人好惡等因素都可能直接或者間接影響到結(jié)果的公正。所以，為了符合法治政府建設(shè)的需求，最大化地發(fā)揮法律規(guī)范的功能與價值，我們需要在各個主體內(nèi)部建立起相應(yīng)獨立的或內(nèi)部或外部規(guī)范，如企業(yè)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)建立安全生產(chǎn)管理規(guī)范、中介機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立安全咨詢行為規(guī)范等等，各個相關(guān)主體都應(yīng)將自身的行動以規(guī)范約束與指導(dǎo)起來，防止無序與侵害，不過規(guī)范的建立必須以政府的法律法規(guī)為主要思想、價值淵源，要充分體現(xiàn)實體法律規(guī)范的內(nèi)容，避免沖突，同時，要結(jié)合自身主體內(nèi)部特點，在法律規(guī)范沒有涉及的領(lǐng)域以行業(yè)高標(biāo)準(zhǔn)高要求進(jìn)行自律，在法律已有涉及的領(lǐng)域?qū)⒕唧w行為具體化、規(guī)范化，同時不得規(guī)定寬余法律規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)部規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)。除此之外，各個主體之間設(shè)立的規(guī)范還需要滿足互不沖突、干涉的要求，比如新聞媒體行使監(jiān)督權(quán)需要在不影響企業(yè)生產(chǎn)的前提下進(jìn)行，企業(yè)在享受咨詢服務(wù)的同時，不能違背中介行業(yè)的基礎(chǔ)競業(yè)限制規(guī)定，等等。總而言之，隨著社會與時代的發(fā)展，法律所面對的現(xiàn)實問題也愈加復(fù)雜與多樣，單純的一套制度與程序的配合是無法解決現(xiàn)實中所有法益沖突的，問題的解決是需要多方主體共同參與、集思廣益的一個過程，只有發(fā)揮集體力量，加大各方參與，才能在危險物品管理這樣的一個專業(yè)性較高、與現(xiàn)實生活密切相關(guān)的領(lǐng)域之中實現(xiàn)有序與安全的監(jiān)管體制，才能最大程度地免于人民群眾受到來自危險物品的威脅。

（責(zé)任編輯：馬 斌）

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中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所

2015-10-08