畢文麗

(天津市寶坻區(qū)人民檢察院，天津301800)

駐派出所檢察官監(jiān)督制度是指為了對公安機(jī)關(guān)基層派出所進(jìn)行更好的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)選派有辦案經(jīng)驗的檢察官深入到派出所日常辦案工作中，引導(dǎo)派出所偵查取證，對派出所進(jìn)行實地監(jiān)督的制度。目前，全國各級檢察機(jī)關(guān)紛紛采取不同的形式運用這種制度，主要有駐派出所檢察官辦公室、駐派出所檢察工作聯(lián)絡(luò)站等方式，其目的就是延伸檢察機(jī)關(guān)觸角、促進(jìn)檢力下沉，同時能夠使檢察機(jī)關(guān)更多地貼近群眾，引導(dǎo)監(jiān)督基層派出所規(guī)范、文明執(zhí)法。駐派出所的檢察人員，應(yīng)當(dāng)由基層檢察院從本院具有檢察人員資格的人員中擇優(yōu)挑選，應(yīng)全部由競爭產(chǎn)生，候選干警除應(yīng)具備檢察官資格、年富力強(qiáng)、具有豐富刑檢工作經(jīng)驗等基本條件外，還需經(jīng)過干警報名競爭、黨組擇優(yōu)錄用的選拔過程。駐派出所檢察官的最優(yōu)人選應(yīng)為偵查監(jiān)督部門的檢察人員，因為偵查監(jiān)督部門本身負(fù)有監(jiān)督偵查機(jī)關(guān)偵查活動的權(quán)利，且對案件的立案、偵查、訊問、取證具有較強(qiáng)的專業(yè)知識，便于對派出所民警的執(zhí)法行為進(jìn)行有效指導(dǎo)和監(jiān)督，達(dá)到駐派出所檢察官監(jiān)督制度的設(shè)立本意。

一、駐派出所檢察官監(jiān)督制度實施的必要性

(一)公安機(jī)關(guān)基層派出所執(zhí)法中存在的問題及原因

派出所人員素質(zhì)參差不齊。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，外來務(wù)工人員的流動性加快，給基層的治安帶來更大的困難。由于警力短缺，派出所往往招聘協(xié)警幫助辦案，協(xié)警由于沒有受過專業(yè)的法律培訓(xùn)，在辦案中往往過分的依賴經(jīng)驗，導(dǎo)致案件出現(xiàn)較多質(zhì)量問題。派出所辦案人員存在較大的自由裁量權(quán)，導(dǎo)致執(zhí)法不公問題較多。由于派出所負(fù)責(zé)部分刑事案件的前期取證工作，對于案件的立案、偵查等擁有較大的自由裁量權(quán)，其可能為了經(jīng)濟(jì)利益或者其他目的，對某些構(gòu)成刑事犯罪的案件隱瞞部分證據(jù)，使之達(dá)不到刑事案件的立案標(biāo)準(zhǔn)，將其定為行政案件，以罰代刑，使部分罪犯逃避法律的追究，造成執(zhí)法的不規(guī)范。派出所缺少強(qiáng)有力的內(nèi)部、外部監(jiān)督。派出所的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制往往流于形式，起不到真正監(jiān)督的效果。而外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)也不能深入到派出所執(zhí)法的一線，進(jìn)行實時實地的監(jiān)督，導(dǎo)致派出所執(zhí)法程序混亂，存在諸多的問題。

(二)建立駐派出所檢察官制度是當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)的現(xiàn)實需要

1.是擴(kuò)大檢察工作影響的需要。我國的司法體制本身決定了檢察機(jī)關(guān)職能屬性處于司法程序的中間地帶，較難引起社會的普遍關(guān)注，加上檢察機(jī)關(guān)特殊的職能，導(dǎo)致檢察院社會化程度較低，現(xiàn)在仍有相當(dāng)一部分群眾，對檢察院究竟是干什么的、到底管轄哪些事情知之甚少。設(shè)立駐派出所檢察官監(jiān)督制度的最大優(yōu)勢在于貼近違法犯罪案件的第一線，將法律監(jiān)督職能延伸到基層派出所，在檢察機(jī)關(guān)與辦案第一線之間架起一座橋梁，加強(qiáng)了檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)的聯(lián)系。由于駐派出所檢察官監(jiān)督辦公室等部門是檢察機(jī)關(guān)的派駐機(jī)構(gòu)，其一舉一動、一言一行成為轄區(qū)群眾關(guān)注的焦點。通過接受控申舉報、進(jìn)行法制宣傳、提供法律咨詢等，加強(qiáng)與轄區(qū)公安機(jī)關(guān)的聯(lián)系，密切與人民群眾的聯(lián)系，贏得轄區(qū)人民的信任，從而擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)在基層轄區(qū)的社會影響力。

2.是完善基層司法工作機(jī)制、加強(qiáng)權(quán)力制衡的需要。不同于法院、公安機(jī)關(guān)、司法局等在基層設(shè)立法庭、派出所、司法所，檢察機(jī)關(guān)在基層沒有下設(shè)機(jī)構(gòu)，設(shè)立駐派出所檢察官辦公室等部門能有針對性地補(bǔ)上基層組織原來所缺的檢察機(jī)關(guān)這一塊，使原來的“兩所一庭”體制變成了“兩所一庭一室”，從機(jī)制上完善基層的司法體系，共同組成完備的基層司法工作機(jī)制，發(fā)揮基層司法機(jī)構(gòu)的整體效能。這樣，檢察機(jī)關(guān)不僅可以對行政權(quán)與審判權(quán)進(jìn)行制衡，防止權(quán)力的濫用和腐敗。而且基層政權(quán)權(quán)力的行使處于法律監(jiān)督之下，可以防止行政權(quán)的不作為和亂作為，保障權(quán)力運行的合法、合理與有序。

3.是使檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門監(jiān)督更加動態(tài)化、多元化的需要。(1)書面審查方式導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)難以發(fā)現(xiàn)偵查活動中的違法行為。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)偵查違法行為的途徑僅限于對偵查機(jī)關(guān)移送的書面材料審查，而偵查違法的情況一般不可能在案卷中得以反映，如偵查機(jī)關(guān)在提請逮捕時將其違法取證所得的證據(jù)材料不移送即可，即使犯罪嫌疑人等向檢察機(jī)關(guān)反映偵查人員在偵查中有刑訊逼供、誘供或其他違法行為，如果無明顯證據(jù)證明，實際上多數(shù)難以查實。(2)偵查監(jiān)督具有事后性、被動性。檢察機(jī)關(guān)對偵查活動的監(jiān)督多是事后監(jiān)督，即通常都是在出現(xiàn)違法情形之后，或是在偵查機(jī)關(guān)該立案而不立案時由檢察機(jī)關(guān)通知其立案，或是檢察機(jī)關(guān)在審查偵查機(jī)關(guān)移送的有關(guān)提請批捕的書面材料中發(fā)現(xiàn)有違法情形時要求偵查機(jī)關(guān)糾正，監(jiān)督的作用局限于對違法情形的事后補(bǔ)救、糾正錯誤，但此時侵犯公民合法權(quán)益已成為事實，由此造成的損失和惡劣影響已難以挽回。(3)檢察機(jī)關(guān)對偵查活動的監(jiān)督缺乏保障措施。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)偵查活動中有違法行為時，只能提出一些糾正意見或發(fā)出糾正違法通知書，這些意見和通知不具有任何強(qiáng)制性，檢察人員對偵查違法行為者本人也不具有直接處分權(quán)或提請懲戒權(quán)。這使得檢察對偵查機(jī)關(guān)的監(jiān)督只能是軟性的監(jiān)督，難以有效制止偵查過程中違法行為的發(fā)生。偵查機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)的反向制約也無畏，這增加了兩機(jī)關(guān)之間的“扯皮”和“內(nèi)耗”，進(jìn)而導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督權(quán)喪失權(quán)威。

二、駐派出所檢察官監(jiān)督制度的職能定位

駐派出所檢察官監(jiān)督制度使檢察院“接地氣”，不僅能對基層派出所進(jìn)行實時監(jiān)督，還猶如給檢察院安上“千里眼”和“順風(fēng)耳”，檢察機(jī)關(guān)可以更好地深入基層了解基層派出所運行的實際情況，加大法律宣傳力度，拓寬收集舉報信息渠道，有效打擊各類犯罪，遏制其各類犯罪的蔓延，同時還可以提高基層檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督效率，強(qiáng)化基層檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。

1.引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)派出所偵查取證。除檢察機(jī)關(guān)自偵的案件以外，一般的刑事案件的偵查權(quán)是由偵查機(jī)關(guān)來行使的，相當(dāng)一部分刑事案件的前期取證都是派出所進(jìn)行的。及時、全面地收集證據(jù)是偵查行為的主要目的。在我國，偵查程序是一個獨立的訴訟階段，之后便是檢察機(jī)關(guān)的銜接，這種流線型的訴訟程序，容易導(dǎo)致偵查機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在證據(jù)認(rèn)定上的脫節(jié)。通過駐派出所檢察官監(jiān)督制度，檢察官可以提前介入公安機(jī)關(guān)的案件偵查，引導(dǎo)派出所調(diào)查取證，可以高效實現(xiàn)偵查機(jī)關(guān)證據(jù)獲取的針對性、規(guī)范性以及及時性，為檢察機(jī)關(guān)追訴犯罪打下夯實的基礎(chǔ)，也為統(tǒng)一對法律的認(rèn)識、提高訴訟效率提供了條件。

2.加強(qiáng)對公安機(jī)關(guān)派出所的執(zhí)法監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)與偵查機(jī)關(guān)之間的關(guān)系是“互相配合、互相制約”，檢察機(jī)關(guān)在積極與偵查機(jī)關(guān)配合，完成打擊犯罪的任務(wù)以外，《憲法》也賦予了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的第一道關(guān)口就是偵查監(jiān)督部門的監(jiān)督。對偵查活動的監(jiān)督是偵查監(jiān)督部門履行自身職能的一種方式。駐派出所檢察官監(jiān)督制度的實行改變了偵查監(jiān)督部門通過事后案件辦理來對偵查機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的傳統(tǒng)方式，而是通過主動參與派出所的日常執(zhí)法辦案，引導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)的偵查活動并同時進(jìn)行實時監(jiān)督，將監(jiān)督關(guān)口提前，將監(jiān)督行為貫穿于偵查活動之中，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)督。

3.促進(jìn)行刑銜接的發(fā)展。行刑銜接機(jī)制指的是行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的工作機(jī)制，是指行政主體在行政執(zhí)法過程中依法查處的案件涉嫌犯罪需要移送司法機(jī)關(guān)處理而在相關(guān)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)當(dāng)中建立的銜接體制。行刑銜接是通過行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的配合，突出解決涉嫌犯罪案件的移交問題，壓縮和打擊“以罰代刑”的適用空間，做到“有罪必究”。目前，檢察機(jī)關(guān)的這部分職能主要是通過偵查監(jiān)督部門以立案監(jiān)督的形式完成的。駐派出所檢察官監(jiān)督制度為行刑銜接的發(fā)展提供了一個平臺，通過捕前介入工作的開展，偵監(jiān)部門可充分利用提前介入的優(yōu)勢，對案件移送標(biāo)準(zhǔn)及偵查活動發(fā)表意見，監(jiān)督偵查機(jī)關(guān)對案件的立案情況，避免案件“只移不管，不了了之”情況的發(fā)生。

4.促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新。檢察機(jī)關(guān)作為社會管理機(jī)構(gòu)之一，參與社會綜合治理是題中之義。偵監(jiān)部門通過駐派出所檢察官可以全面掌握基層派出所現(xiàn)狀、日常執(zhí)法中存在的問題、制度上存在的弊端等情況。在此基礎(chǔ)上，對派出所與涉案自然人、企事業(yè)單位、社會組織以及社區(qū)等執(zhí)法中存在的漏洞能夠及時發(fā)現(xiàn)和糾正，從而將社會治理參與的時間提前，將參與社會治理的渠道拓寬，強(qiáng)化社會綜合治理工作的效果，更好地提升檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力。

三、駐派出所檢察官監(jiān)督制度的完善

(一)明確監(jiān)督范圍，完善監(jiān)督制度，規(guī)范監(jiān)督流程

檢察院應(yīng)首先擬制駐派出所檢察官監(jiān)督制度的書面文件，為該制度搭建平臺，進(jìn)行人員配置，并明確規(guī)定駐派出所檢察官的監(jiān)督范圍、監(jiān)督的流程等。并訂立書面規(guī)范文件專門約束駐派出所檢察官，促進(jìn)檢察官文明、規(guī)范監(jiān)督派出所的執(zhí)法行為。檢察機(jī)關(guān)在擬制制度文件時，應(yīng)該和公安機(jī)關(guān)溝通，爭取公安機(jī)關(guān)的理解和支持，同時與公安機(jī)關(guān)聯(lián)合會簽制度性規(guī)范文件，明確檢察機(jī)關(guān)和派出所的職、責(zé)、權(quán)情況。應(yīng)該在派出所民警公示欄內(nèi)增設(shè)檢察官監(jiān)督告示牌，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)制度實施的規(guī)范化、正式化。公安機(jī)關(guān)應(yīng)保障駐派出所檢察官有一個好的辦公環(huán)境，為檢察官提供好的硬件保障。

(二)合作與監(jiān)督并行，實現(xiàn)法律監(jiān)督新成效

駐派出所檢察官不能一味的進(jìn)行監(jiān)督，而忽略了與公安機(jī)關(guān)的協(xié)作配合，因為駐派出所檢察官監(jiān)督制度的主要目的之一是促進(jìn)派出所執(zhí)法規(guī)范化，檢察官應(yīng)幫助派出所規(guī)范執(zhí)法，從法律實施、法律流程、法律效果等方面對派出所民警進(jìn)行規(guī)范。但是不能過分的干預(yù)派出所的執(zhí)法辦案。堅持做到“參與不干預(yù)、監(jiān)督不越權(quán)、引導(dǎo)不主導(dǎo)”的工作要求。將事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭孪?、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合的全方位監(jiān)督。

(三)加強(qiáng)協(xié)作配合，統(tǒng)一執(zhí)法尺度

檢察官通過駐派出所檢察官的實時監(jiān)督，定期將監(jiān)督成果匯報給檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，并通過不定期召開聯(lián)席會議的方式，及時溝通刑事案件訴訟過程中存在的問題，分析成因，提出整改建議。了解、征求公安派出所對檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的意見、建議，對影響訴訟順利進(jìn)行且具有普遍性的問題進(jìn)行研討，統(tǒng)一執(zhí)法尺度。可以通過建立駐所檢察官與派出所民警共同學(xué)習(xí)制度，對新的法律規(guī)定和司法解釋進(jìn)行集中學(xué)習(xí)，統(tǒng)一法律適用、證據(jù)搜集和認(rèn)定等方面的問題，促進(jìn)辦案能力和水平的共同提高。

(四)貼近群眾、服務(wù)群眾，架構(gòu)檢民聯(lián)系新通道

1.以駐派出所檢察官為紐帶，幫助群眾排憂解難。駐派出所檢察官在加強(qiáng)法律監(jiān)督的同時，應(yīng)將化解矛盾貫穿于工作始終，整合當(dāng)?shù)厝罕娫V求，及時了解矛盾糾紛和隱患，并認(rèn)真做好教育、疏導(dǎo)和化解工作。對待群眾的來訪，應(yīng)積極進(jìn)行解答和釋法說理工作，為群眾解決切身問題。

2.建立“齊抓共管”的監(jiān)督宣傳機(jī)制。派駐檢察官工作要主動出擊，積極走進(jìn)社區(qū)、學(xué)校開展普法宣傳，通過舉辦警示展覽，發(fā)放檢民聯(lián)系卡等多種形式開展普法宣傳，讓群眾了解駐派出所檢察官的工作職責(zé)及執(zhí)法規(guī)范，鼓勵群眾對執(zhí)法機(jī)關(guān)的違法違規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)督，為加強(qiáng)公安派出所的執(zhí)法監(jiān)督增添了一道監(jiān)督制約的“閥門”，方便群眾與檢察機(jī)關(guān)雙方共同監(jiān)督。

3.強(qiáng)化宣傳教育管控，努力減少不穩(wěn)定因素。監(jiān)督并配合社區(qū)矯正工作。在農(nóng)村基層，社區(qū)矯正工作主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所負(fù)責(zé)，對這項工作的監(jiān)督是基層檢察院的薄弱環(huán)節(jié)。駐派出所檢察官要發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極參與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社區(qū)矯正工作。一是開展執(zhí)行變更環(huán)節(jié)和終止環(huán)節(jié)檢察，重點監(jiān)督暫予監(jiān)外執(zhí)行條件消失的矯正對象是否被依法收監(jiān)執(zhí)行;在矯正期間違反法律、法規(guī)的矯正對象是否依法給予處罰。二是督促對矯正對象的登記分類、教育管理、考核獎懲等制度的落實。三是接受被矯正對象及其家屬的控告，糾正不當(dāng)?shù)膱?zhí)行行為，維護(hù)矯正對象的合法權(quán)益。四是定期開展清理糾正監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫管、漏管等專項檢察。