陜西省西安市蓮湖區(qū)人民檢察院

陜西蓮湖：城管標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法預(yù)防職務(wù)犯罪

陜西省西安市蓮湖區(qū)人民檢察院

中國(guó)政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年評(píng)價(jià)：蓮湖城管標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法和服務(wù)模式符合法律、法治的要求；理念先進(jìn)，融執(zhí)法和服務(wù)于一體，為全國(guó)城管執(zhí)法提供了改革的模板，具有很強(qiáng)的復(fù)制性和借鑒意義。城鎮(zhèn)化是未來(lái)發(fā)展方向，各種問(wèn)題將集中在城市，城市管理的事情會(huì)越來(lái)越多，越來(lái)越重要。城管職能不會(huì)弱化消失，反而會(huì)強(qiáng)化。顯然，城管部門(mén)如何在履行管理職責(zé)的同時(shí)預(yù)防職務(wù)犯罪的發(fā)生，也是一個(gè)有必要引起重視的課題。

蓮湖區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法局在城市建設(shè)管理中堅(jiān)持文明執(zhí)法、為民服務(wù)理念，積極探索建立以執(zhí)法、服務(wù)、隊(duì)伍管理、效能監(jiān)察四大體系為架構(gòu)，以指揮中心、案審中心、執(zhí)行中心、服務(wù)中心、隊(duì)伍管理中心、效能監(jiān)察中心為支撐的標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法和服務(wù)體系，塑造了行業(yè)良好形象，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。2009年以來(lái)，蓮湖區(qū)執(zhí)法局共辦理案件3.8萬(wàn)起，沒(méi)有發(fā)生一起暴力執(zhí)法，沒(méi)有一起執(zhí)法受到投訴，沒(méi)有發(fā)生一起職務(wù)犯罪案件。

對(duì)蓮湖區(qū)城管局的標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法調(diào)查分析，一定程度上也可以認(rèn)為是對(duì)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”預(yù)防職務(wù)犯罪的實(shí)證。

一、標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法行為規(guī)范化

標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法體系主要是針對(duì)執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不公等問(wèn)題，進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法程序和標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)建立檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、決定權(quán)、執(zhí)行權(quán)“四權(quán)分立”的監(jiān)督機(jī)制，使各個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)程序規(guī)范、相互制約，最大限度減少執(zhí)法主體的隨意性。在具體運(yùn)行中，依托指揮中心、案審中心、執(zhí)行中心，設(shè)計(jì)督辦、審理、執(zhí)行、反饋的工作流程，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、透明。2009年以來(lái)，共辦理案件3.7萬(wàn)余起、法院受理移交案件3630起，對(duì)150起案件通過(guò)公證進(jìn)行證據(jù)保全，無(wú)一異議，實(shí)現(xiàn)了零暴力抗法、零執(zhí)法投訴。指揮、案審、執(zhí)行三個(gè)中心在標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法過(guò)程中定位明確，運(yùn)行順暢。

指揮中心是樞紐。主要是通過(guò)巡查發(fā)現(xiàn)、檢查交辦、群眾投訴、輿情反映、媒體監(jiān)督五種渠道采集案源線索，并根據(jù)城市管理相關(guān)法律法規(guī)以及違法行為的損害程度進(jìn)行立案審核，將審核后的案件按照簡(jiǎn)易程序和一般程序兩個(gè)渠道，明確案件的處置時(shí)限及標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一派遣交辦并跟蹤反饋。它包括案源采集、立案審核、案件督辦、投訴受理、輿情監(jiān)測(cè)及處理、回復(fù)反饋等環(huán)節(jié)。

案審中心是關(guān)口。彈性執(zhí)法、隨意執(zhí)法，最容易讓相對(duì)人產(chǎn)生對(duì)抗情緒。比如，在對(duì)“無(wú)照擺攤”的行政處罰上，按照有關(guān)規(guī)定，可處五十元以上五百元以下罰款，上下相差10倍。蓮湖區(qū)城管局按照相關(guān)法律法規(guī)及行政處罰限定裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)案件各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行審核，并結(jié)合實(shí)際情況，分別適用“剛性標(biāo)準(zhǔn)”與“柔性標(biāo)準(zhǔn)”，最終確定并下達(dá)處罰決定。在具體審理過(guò)程中，對(duì)于簡(jiǎn)易程序案件，承辦單位直接辦理，將處罰結(jié)果報(bào)案審中心備案；對(duì)于一般程序案件，通過(guò)三級(jí)審核、限定裁量處罰標(biāo)準(zhǔn)、下達(dá)處罰決定、審批有關(guān)強(qiáng)制措施四個(gè)環(huán)節(jié)，確保做到執(zhí)法有據(jù)、程序規(guī)范、合法有效。

執(zhí)行中心是保障。主要是對(duì)于案審中心下達(dá)的處罰決定，依法進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行。對(duì)于符合處罰執(zhí)行條件的相對(duì)人，中心通過(guò)執(zhí)行“1+N綜合執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度”、“1+2整治與值守機(jī)制”、“1+3城管與公安、交警、公證聯(lián)合工作機(jī)制”，采取行政強(qiáng)制措施實(shí)施處罰。對(duì)于法定期限內(nèi)拒不履行處罰義務(wù)，也不提起行政復(fù)議和行政訴訟的案件，即向城管巡回法庭申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，為城管行政執(zhí)法提供了堅(jiān)實(shí)保障。自2009年以來(lái)，法院受理城管移交的案件3630起。法院曾對(duì)150起案件通過(guò)公證進(jìn)行證據(jù)保全，無(wú)一異議，實(shí)現(xiàn)了零暴力抗法、零執(zhí)法投訴。

2011年年底，轄區(qū)內(nèi)的某建筑工地，因遺撒建筑渣土以及未按規(guī)定安裝沖洗設(shè)備，造成揚(yáng)塵污染。在接到群眾投訴后，蓮湖城管依法對(duì)該工地違規(guī)行為進(jìn)行查處，但該工地施工方對(duì)下達(dá)的法律文書(shū)拒不接收。2012年4月，蓮湖城管按照標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法程序申請(qǐng)法院對(duì)此案進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行。在司法強(qiáng)制力的震懾下，違規(guī)建筑工地繳納了罰款及滯納金10萬(wàn)元。

二、標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)，實(shí)現(xiàn)城管執(zhí)法便民惠民

標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)體系主要是以“執(zhí)法為民”為宗旨，依托區(qū)城管執(zhí)法服務(wù)中心，通過(guò)建立網(wǎng)格化服務(wù)、便民疏導(dǎo)、慈善救助、多元參與機(jī)制，為群眾提供力所能及的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)在管理中融入服務(wù)，以服務(wù)促進(jìn)管理的良性互動(dòng)效果。

一是推行網(wǎng)格化模式，實(shí)現(xiàn)服務(wù)全覆蓋。將全區(qū)劃分為75個(gè)網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格確定1-2名執(zhí)法責(zé)任人，在保持日常執(zhí)法的同時(shí)，持續(xù)開(kāi)展法規(guī)宣傳、違法預(yù)警、指導(dǎo)門(mén)前“三包”等服務(wù)工作，增進(jìn)聯(lián)系，從源頭上預(yù)防違規(guī)行為發(fā)生。目前，15個(gè)網(wǎng)格的執(zhí)法責(zé)任人，創(chuàng)新服務(wù)方式方法，通過(guò)市民觀察團(tuán)、網(wǎng)民體驗(yàn)團(tuán)等形式，邀請(qǐng)150余名市民參與城市管理工作，贏得了群眾的認(rèn)可和支持。

二是建立便民疏導(dǎo)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)層級(jí)化管理。將全區(qū)道路劃分為42個(gè)嚴(yán)禁區(qū)、26個(gè)嚴(yán)控區(qū)、32個(gè)疏導(dǎo)區(qū)，進(jìn)行層級(jí)化管理。按照“疏堵結(jié)合”的原則，將嚴(yán)禁區(qū)、嚴(yán)控區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的流動(dòng)經(jīng)營(yíng)者，引導(dǎo)至疏導(dǎo)區(qū)的便民服務(wù)區(qū)和便民服務(wù)點(diǎn)，引入社會(huì)化管理公司進(jìn)行規(guī)范管理。全區(qū)共建立7個(gè)便民服務(wù)區(qū)、30個(gè)便民服務(wù)點(diǎn)，納入管理700多戶(hù)經(jīng)營(yíng)者，既解決了流動(dòng)經(jīng)營(yíng)者占道問(wèn)題，又解決了部分特困群眾生計(jì)問(wèn)題，方便了市民生活。

三是拓展慈善救助渠道，解決群眾生活困難。在蓮湖區(qū)慈善協(xié)會(huì)設(shè)立城管專(zhuān)項(xiàng)救助基金，發(fā)動(dòng)城管執(zhí)法隊(duì)員、轄區(qū)企業(yè)和社會(huì)各界人士募集善款。對(duì)符合條件的困難群眾，通過(guò)提供創(chuàng)業(yè)啟動(dòng)資金、就業(yè)工具等措施，引導(dǎo)他們進(jìn)入便民市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)。對(duì)殘疾人、年齡較大、缺少生活來(lái)源的人群，幫助其購(gòu)置經(jīng)營(yíng)工具，優(yōu)先準(zhǔn)許進(jìn)入便民服務(wù)點(diǎn)經(jīng)營(yíng)，解決生計(jì)問(wèn)題。去年，城管慈善救助基金籌得善款16.5萬(wàn)元，救助困難服務(wù)對(duì)象210人。

四是整合管理服務(wù)資源，“一廳式”辦理便民事項(xiàng)。設(shè)立城管服務(wù)大廳，將政策法規(guī)咨詢(xún)、申請(qǐng)受理、門(mén)頭牌匾登記備案等5大類(lèi)20余項(xiàng)服務(wù)全部納入。有針對(duì)性地設(shè)置10個(gè)窗口，規(guī)定窗口的受理事項(xiàng)、受理程序和辦理時(shí)限，滿足了群眾和行政相對(duì)人的需求。今年以來(lái)，城管服務(wù)大廳接待群眾咨詢(xún)、陳述申辯2000余人次，為140名符合條件的相對(duì)人減免處罰。

三、標(biāo)準(zhǔn)化隊(duì)伍管理，實(shí)現(xiàn)隊(duì)伍整體素質(zhì)提升

標(biāo)準(zhǔn)化隊(duì)伍管理體系是依托隊(duì)伍管理中心，通過(guò)制定城管執(zhí)法隊(duì)伍工作規(guī)范、行為規(guī)范、裝備規(guī)范等一系列制度，開(kāi)展高頻次、高層次素質(zhì)教育培訓(xùn)，借助先進(jìn)的科技力量，促進(jìn)城管執(zhí)法隊(duì)伍依法行政和服務(wù)群眾水平不斷提升。

一是用制度建設(shè)提高隊(duì)伍執(zhí)行力。建立《中隊(duì)一日工作規(guī)范》、《辦公秩序5S管理標(biāo)準(zhǔn)》等制度，成立4支督導(dǎo)檢查分隊(duì)，切實(shí)抓好城管執(zhí)法人員的日常管理，從制度上約束執(zhí)法行為，進(jìn)一步提升了執(zhí)行力。區(qū)城管執(zhí)法局女子中隊(duì)榮獲“全國(guó)三八紅旗集體”稱(chēng)號(hào)，17人次分別獲得省、市勞動(dòng)模范、中國(guó)好人、西安市十大人民滿意城管等榮譽(yù)。

二是用教育培訓(xùn)提高隊(duì)伍綜合素質(zhì)。把全區(qū)300余名“122”城市管理監(jiān)督員組建成4支專(zhuān)項(xiàng)整治隊(duì)伍，進(jìn)行軍事化集中管理。定期開(kāi)展法律法規(guī)、業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)活動(dòng)，推行文明執(zhí)法“五步八位”工作法，不斷提高執(zhí)法隊(duì)員的素質(zhì)和能力。聘請(qǐng)西安外國(guó)語(yǔ)大學(xué)等高校的教授，開(kāi)展文化大講堂等培訓(xùn)13次，進(jìn)行職業(yè)倦怠消除、團(tuán)隊(duì)意識(shí)培養(yǎng)等互動(dòng)式輔導(dǎo)，增強(qiáng)了執(zhí)法隊(duì)伍的凝聚力和戰(zhàn)斗力。

三是用科技力量實(shí)現(xiàn)“智慧城管”。投入300余萬(wàn)元，搭建了現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法指揮、網(wǎng)上辦案、執(zhí)法車(chē)輛GPS管理、渣土車(chē)管理、“野廣告”追呼、案件查詢(xún)以及流動(dòng)經(jīng)營(yíng)者征信等7大科技信息平臺(tái)，為文明高效開(kāi)展工作提供有力支撐。特別是今年初，現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法指揮平臺(tái)配備了127臺(tái)執(zhí)法記錄儀，確保每?jī)擅?duì)員配備1臺(tái)，執(zhí)法取證全面客觀，執(zhí)法過(guò)程更加文明。

四、標(biāo)準(zhǔn)化效能監(jiān)察，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法工作高效運(yùn)轉(zhuǎn)

標(biāo)準(zhǔn)化效能監(jiān)察體系是為了保證標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法和服務(wù)體系運(yùn)行秩序，由效能監(jiān)察中心履行檢查、考核等職能，對(duì)執(zhí)法人員工作進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)察，對(duì)違法行為進(jìn)行追究，確保行政執(zhí)法權(quán)力正確行使。今年以來(lái)，通過(guò)監(jiān)督檢查和量化評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)并整改問(wèn)題200余個(gè)，對(duì)19名違反隊(duì)伍管理規(guī)定的人員進(jìn)行了處罰，為標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法和服務(wù)體系提供了堅(jiān)強(qiáng)的紀(jì)律保障。

一是實(shí)施過(guò)程監(jiān)察，進(jìn)一步提高行政執(zhí)法規(guī)范性。效能監(jiān)察中心按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)要求，對(duì)每名執(zhí)法人員的工作行為、工作效率進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置違規(guī)行為。同時(shí)，我們協(xié)調(diào)區(qū)檢察院在區(qū)城管執(zhí)法局設(shè)立了預(yù)防職務(wù)犯罪工作站，監(jiān)督執(zhí)法行為，提高了行政執(zhí)法規(guī)范性。

二是實(shí)施結(jié)果監(jiān)察，確保行政執(zhí)法案件無(wú)差錯(cuò)。效能監(jiān)察中心對(duì)全部案件的處理結(jié)果進(jìn)行核查。對(duì)未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的，由效能監(jiān)察中心進(jìn)行二次派遣，責(zé)令相關(guān)單位限時(shí)整改達(dá)標(biāo)，并計(jì)入超時(shí)結(jié)案卷宗，考核時(shí)扣除相應(yīng)的分?jǐn)?shù)，以此保證案件辦理及時(shí)準(zhǔn)確。今年以來(lái)，對(duì)未達(dá)標(biāo)的17起案件進(jìn)行了二次派遣，及時(shí)糾正錯(cuò)誤，避免產(chǎn)生不良影響。

三是實(shí)施科學(xué)考核，充分調(diào)動(dòng)執(zhí)法人員積極性。嚴(yán)格執(zhí)行《蓮湖區(qū)城管執(zhí)法工作人員考核辦法》《蓮湖區(qū)城管執(zhí)法局效能監(jiān)察制度》，實(shí)行以有效案件辦理為主要依據(jù)的量化考核，有針對(duì)性地實(shí)施獎(jiǎng)懲，促使每個(gè)執(zhí)法人員的工作成效在案件的處理結(jié)果上得到體現(xiàn)，充分調(diào)動(dòng)了執(zhí)法人員的積極性。

蓮湖區(qū)城管執(zhí)法工作探索建立以執(zhí)法、服務(wù)、隊(duì)伍管理、效能監(jiān)察四大體系為架構(gòu)，以指揮中心、案審中心、執(zhí)行中心、服務(wù)中心、隊(duì)伍管理中心、效能監(jiān)察中心為支撐的標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法和服務(wù)體系，得到了社會(huì)的關(guān)注和群眾的認(rèn)可，是解決“服務(wù)群眾最后一公里”的有益借鑒。