賀 淵

(中國社會科學院 近代史所，北京 100006)

1934—1941 年陳儀在福建任省政府主席時，力圖建立一套以法制化和秩序化為特征的人事行政制度，著重于縣級人事行政的改革;1945—1947 年，陳儀任臺灣省行政長官時，又建立了特殊的行政長官體制，前者得到時人和后世的好評，后者則引起了不斷的批評和攻擊，而陳儀自己對前后兩個階段均無反省，頗為自負。

陳儀在人事行政制度方面的作為，因“二二八”事件，學者們對他在臺灣實行的行政長官制度更為關注，如陳明通《派系政治與陳儀治臺論》，吳乃德、陳明通《政權轉移和菁英流動:臺灣地方政治菁英的歷史形成》等文(均收入賴澤涵主編“中研院”中山人文社會科學研究所1993 年11 月版的《臺灣光復初期歷史》)，賴澤涵《陳儀與閩、臺、浙三省省政(一九二六—一九四九)》(《“中華民國”建國八十年學術討論集》第4 冊，近代中國出版社1991 年12 月版)、曾健民《臺灣一九四六年動蕩的曙光二二八前的臺灣》(人間出版社2007 年3 月版)等，對此多有涉及，提供了不少有價值的資料和視角。近年來大陸學者在研究臺灣史和“二二八”事件時，也對陳儀在臺灣的政治實踐活動予以關注，如褚靜濤《二二八事件研究》(社會科學文獻出版社2012 年3 月版)、《國民政府收復臺灣研究》(中華書局2013 年7 月版)，汪小平《臺灣日據(jù)時期的統(tǒng)治特點與陳儀的政治實踐》(《中國社會科學院近代史研究所青年學術論壇·2003 年卷》，社會科學文獻出版社2003 年6 月版)等。相對的，對于陳儀在福建的人事制度改革不甚重視，對于兩者之間的內(nèi)在關聯(lián)少有探究。本人認為，正因為有福建時期省級和縣級不同層級的人事行政的不同運作的方式，陳儀在接收臺灣的過程中，省級制度能夠與臺灣總督府的制度相銜接，在基層能夠承繼日本在臺灣的人事行政制度。為此，本人希望通過努力，用原始資料，還原歷史本來的面目，同時以可行性作為評判的標準，以求更加客觀和理性地考察陳儀在閩臺兩地的人事行政實踐及其思考。

一、陳儀的基本理念

陳儀對于人事行政制度的重視，源于他對中外歷史上國家興盛衰敗的關注。他認為，歷代君主對于人事制度都很重視。尤其是清政府，雖皇室自大，朝政腐敗，但以一少數(shù)民族入關以后能夠統(tǒng)治如此廣袤的中原長達268 年之久，其中最大的原因，就是得力于嚴密的人事行政制度。清政府的人事管理，文武分途，各有所屬。官員資格的獲得，有明確的規(guī)定:官吏任用，均從科甲中選拔，且仕途控制甚嚴。清政府的垮臺，同樣與人事制度的敗壞有關。晚清數(shù)十年，納捐為官之風盛行，使仕途混亂，政治混濁，蛀蟲橫行，清廷逐漸失去了控制能力，“等到辛亥革命一起，就如摧枯拉朽般的傾覆了”。

陳儀留心觀察歐洲的人事制度。他意識到凡是文明國家，沒有一個政府不是將人事制度作為政治的基礎。英國、美國、法國、德國之所以強盛，雖然各有原因，但政府管理無一不是在一定的政治軌道上運行，人事制度井然有序。他特別注意觀察德國:德國國社黨上臺后，其他的一切制度都被廢棄，唯有人事制度沒有什么變化，這也從另一個角度說明了人事制度的重要性。

反觀民國以來，陳儀認為，中國政治一直處于動蕩狀態(tài)，國勢日危，民生凋敝，“確為最大原因之一”。1928 年以后，國民政府雖然設立了“考試院”，下設考選委員會和銓敘部，但是，多年的官場積習不改，為官只圖私利，任人唯親，營私舞弊，沒有徹底清除舊弊端，實行新制度，外加戰(zhàn)亂不停，許多政策法令不能實行。陳儀認為，民國以來的人事制度不能健全，都是各級官吏私心在作怪，自私自利的個人主義，導致人們明知道確立人事制度是重要的，卻為了能夠無拘無束地任用私人，或是隨心所欲地提拔、廢黜屬下，而不去建立和健全正常的人事制度。

正因為有如上的認識，陳儀出任福建省主席后，開宗明義地對大家說:“本席到這里以后，看見過去種種腐敗的情形，就決心要徹底地加以改革，一切人事，務須化私為公，以國家的利益為前提”。這是陳儀改革人事制度的基本理念。他表示:“對中央的人事權，是絕對的尊重，但對于地方的人事權，則必須統(tǒng)一在省政府之下，無論任何人不可以自由用人。因為我們所做的是公務，辦理公務的人，應該憑公家的意志任用，決不可由任何私人來援引推薦”。阻塞“私人”“援引推薦”，成為陳儀人事制度改革的一個具體目標。就操作而言，通過制定法規(guī)，使行政有法可依;通過考試，培訓的方式，公開、公平和公允地選拔干部;在政府內(nèi)部的運作上，實行合署辦公和分層負責制度等有效快捷的運作方式。

二、陳儀的任命

陳儀擔任福建省政府主席和臺灣省行政長官之職時，其活動范圍均是在中華民國政府所轄的一個省內(nèi)，也即在中華民國這一政治結構之中，人事行政的大環(huán)境，可以從他被任命的過程來體會。

福建省的行政制度，與全國各地基本相同。1931 年1 月，南京國民政府公布的《省政府組織規(guī)程》規(guī)定，省政府委員由國民政府委任，省政府主席由國民政府就委員中指定。不過，事實上，陳儀由蔣介石任命為省政府主席。

1933 年11 月20 日，李濟深、蔣光鼐等在福建發(fā)動事變，宣布反蔣抗日，12 月底，蔣介石坐鎮(zhèn)建甌，1934 年1 月1 日派7 個師開進福州。1934 年1 月6 日，時任國民黨軍事委員會委員長及豫鄂皖剿共總司令的蔣介石致電國民政府行政院院長汪精衛(wèi)，稱:“閩省府主席蔣光鼐叛變，當另委人。未知兄有否想定其人選?如一時無相當之人，則弟意擬以陳公俠或楊幼京二人中挑選一人。并請征求林主席(指國民政府主席林森)意見如何。……此時先行發(fā)表省府主席一人。俾省事有人主持”。電文中提到的楊幼京即楊樹莊，1927 ～1932 年曾任福建省主席，資歷比陳儀老，蔣介石將他放在陳儀之后，傾向十分明顯。四天后，楊樹莊因病在上海去世，所以陳儀在事實上成了蔣中意的唯一候選人。1934 年1 月9 日，蔣介石發(fā)電報給陳儀:“決派憲兵兩團，以四營預備到福州，協(xié)同海軍陸戰(zhàn)隊維持治安。其余兩營另裝一船，預備護送炮兵到廈門登陸，維持治安”。在憲兵的護送下，陳儀到福州，1 月12 日國民政府任命陳儀為福建省政府主席。這時，福建省的權力中心呈三足鼎立之勢:蔣鼎文任駐福建綏靖公署主任，掌握軍事;陳肇英任福建省黨務特派員，負責黨務;陳儀負責政務。1934 年10 月陳儀兼任省保安司令;1937 年11 月，陳儀取代蔣鼎文兼任福建綏靖公署主任，后改兼第二十五集團軍總司令，陳儀到任三年后真正掌握了福建的軍政大權。黨務系統(tǒng)則始終掌握在陳肇英手里。

1945 年，陳儀擔任臺灣省行政長官一職，依然是出于蔣介石的意愿，不過，這時蔣介石的身份是國民政府主席兼行政院院長。

在臺灣被日本侵占49 周年紀念日這一天，即1944 年4 月17 日，臺灣調查委員會宣布正式成立，陳儀任主任委員。成立之初，臺調會基本作為收集臺灣情報、整理資料并為收復臺灣培訓干部的機構。1944 年3 月，行政院秘書處向蔣介石呈上國際問題研究所所長、日本問題專家王芃生起草的《收復臺灣政治準備工作及組織人事等具體辦法》，提出臺灣收復后，應該恢復省制，目前先成立一個過渡性質的機構，“臺灣設省籌備委員會”，或“收復臺灣籌備委員會”，該委員會隸屬于行政院，由政府遴派大員主持，各有關機關首長或次長參加，并聘請臺灣人士參加，除共產(chǎn)黨人外盡量羅致各種人才，下設三個委員會等，并稱中央黨部已設有臺灣黨部，黨政雙方步調必須一致，聯(lián)系尤須切實，“否則一著錯，全盤皆錯，不能不慎之于始”。蔣介石沒有馬上作答，6 月蔣介石才給行政院發(fā)去電報對此做出回應，明確地說，“‘臺灣設省籌備委員會’一節(jié)，查現(xiàn)在中央設計局業(yè)已設置臺灣調查委員會，如稍加充實，多多羅致臺灣有關人士，并派有關黨政機關負責人員參加，即足以擔負調查與籌備之責，暫時不必另設機構，以免駢枝之弊，此節(jié)可徑與設計局會商辦理……”7 月，行政院秘書長張厲生、中央設計局秘書長熊式輝和臺調會主任委員陳儀共同致電蔣介石，表示:“遵經(jīng)會商結果，臺灣設省籌備委員會遵照指示不另設置，僅就臺灣調查委員會加以充實”。如此臺調會成為將來接收臺灣省的籌備委員會。

1945 年8 月29 日，國民政府宣布特任陳儀為臺灣省行政長官，兼任臺灣省警備總司令。9 月1日，國民政府在重慶頒發(fā)陳儀等起草，蔣介石批準的《臺灣行政長官公署組織大綱》。《組織大綱》規(guī)定:“臺灣省行政長官公署，隸屬于行政院”;臺灣省行政長官“依據(jù)法令綜理臺灣全省政務”，并“對于在臺灣省之中央機關，有指揮監(jiān)督之權”;“行政長官公署必要時得設置專管機關或委員會，視其性質隸屬于行政長官或各處，其組織由行政長官定之”;“行政長官公署置秘書長一人，輔佐行政長官綜理政務，并監(jiān)督各處及其他專設機關事務，秘書長下設機要室、人事室，各設主任一人”。1945 年11 月3 日，公布《臺灣省適用法令原則布告》，再次明示，民國一切法令，均適用于臺灣，“必要時得制頒暫行法規(guī)”。

這一《組織大綱》，不由得令我們聯(lián)想到1934 年，陳儀派團前往臺灣參觀考察，其中一個內(nèi)容就是臺灣的代表團團長陳體誠回福建后，對臺灣總督制度加以介紹，以為總督總攬軍政大權，各機關均為總督府的附屬機關，不失為一種行之有效的政體，可以作為福建建設的樣板。后來的事實說明，陳體誠的話，陳儀是聽進去了。

《臺灣行政長官公署組織大綱》成為眾矢之的。內(nèi)政部給行政院呈文認為，臺灣省行政體制多與現(xiàn)行法令不合，并向行政院提出三點疑問:“一、臺灣一切政制是否可由政務長官因地制宜決定后，中央予以認可?二、臺灣政策人員之職級是否不受文官官等俸給之拘束?三、臺灣縣市政府事務是否較內(nèi)地繁難?需要龐大之機構與人員?”

行政院長宋子文對此回答道:雖然可以因地制宜，但是“與中央法令原則上不符者，須經(jīng)中央核定后方能施行，不能采事后認可方式”。至于后面兩個問題，則“以臺灣省縣市單位劃分過少，每單位人口眾多，而收復未久一切制度均承舊例，又加言語隔閡增加困難，故關于行政人員之職級及縣市政府之機構可不必與內(nèi)地全同，特由本院授權該部根據(jù)地方實際需要斟酌變動內(nèi)地各省實行之原則，惟仍應逐漸改進，以期將來與內(nèi)地制度一致。”實際上支持了臺灣省行政長官公署的設置。于是，1946 年5 月23 日，行政院頒發(fā)《臺灣省行政體制可因地制宜令》訓令，基本采納宋子文的意見，更為明確地規(guī)定:“(一)臺灣一切政制，行政長官可因地制宜，訂閱規(guī)章……(二)臺灣縣市行政人員之級職，及縣市政府之機能，可不必與內(nèi)地全同……”行政長官制度的確立，使臺灣行政長官從中央分得一部分行政之權，相對其他省份更加集中了省政府的權力，臺灣行政長官獲得行政權、軍權以及部分立法權。

陳儀能夠擔任福建省政府主席，出于蔣介石的意愿，省政府最高級別的人選，唯蔣介石一人之意所定，省主席權力的大小，最終取決于蔣介石對陳儀的信任程度。臺灣時期，行政長官之權得到了行政院的支持，并且通過一些法規(guī)使之合法化，似乎有了一定的進步，不過，法律法規(guī)的隨時更改，畢竟依舊按照國民黨上層的意志，比如行政院長的意志。權力決定立法，或是法律規(guī)范權力，這是人治與法制的區(qū)別所在。顯然，黨治之下的人治屬性是很明顯的。

三、省級人事管理

按照國民政府當時的定制，各省不論大小，省府委員名額為九人，由省主席提名，經(jīng)國民黨中央政治會議審查通過，再送行政院會議通過任命。陳儀的省政府委員，按照蔣介石的意見，原則上凡沒有參加福建事變的原福建省政府委員，繼續(xù)留任。

福建省政府委員由林知淵、李世甲、鄭貞文、李祖虞、徐桴、孫希文、高登艇、陳儀等人組成。其中林知淵、李世甲、鄭貞文(兼教育廳廳長)三人屬于繼續(xù)留任的政府委員;高登艇兼任秘書長，陳儀本來想用陳景烈為秘書長，當時江西省主席熊式輝給蔣介石發(fā)去電報，稱他的舅公原福建省府委員高登艇也沒有參加福建事變，應該留任，蔣介石電告陳儀，將高補充進去，并兼任秘書長。徐桴兼財政廳廳長。省政府建立之前，徐桴由蔣直接派到福州擔任行營財政特派員，先于陳儀抵達福州。李祖虞兼民廳廳長;孫希文兼建設廳廳長(陳體誠繼任);鄭貞文兼教育廳廳長，福建省政府初步組成。

從省政府的實際運作來看，雖然編制內(nèi)人員的安置受制于中央政府，但陳儀可以通過聘請顧問建立自己的班子。陳儀動用每月三萬元的省主席特別費，聘任編外人員——顧問、參議、諮議和服務員等。對于陳儀的政務產(chǎn)生過重要的影響的顧問有三位:沈銘訓、徐學禹、李擇一。政治顧問沈銘訓，號仲九，曾先后留學日本和德國，是陳儀妻子沈蕙的堂弟。沈早在1919 年在浙江辦《教育潮》便頗有聲望。1920 年一度加入共產(chǎn)主義小組，后來因為他信仰無政府主義，便又退出了。1923 年受聘于革命派的上海大學，曾任中國文學系教授、代校長等職，因此，國共兩黨很多人是他的同事或學生。他的無政府主義信仰，使之不愿意在官場出頭露面，無意做官。陳儀在福建的政策措施，尤其在福建建立完整的政治人事制度方面，得力于他甚多。沈仲九政治上相當進步，陳儀身邊的進步分子夏明綱、程星齡、胡邦憲等大多由他介紹而來，其中也有中共黨員。陳儀在政治上的開明表現(xiàn)和沈仲九有極大的關系。經(jīng)濟顧問徐學禹，是陳儀老友徐錫麟烈士的侄子，同為紹興人，畢業(yè)于德國柏林工業(yè)大學電機科。1928 年陳儀前往歐洲考察時在德國見過徐。徐回國后任交通部簡任技正兼上海電話局局長、浙江省公路局局長。1938 年陳儀將他作為人才引進，擔任省建設廳長。后來，他先后擔任福建省政府委員、建設廳廳長，并兼省貿(mào)易、企業(yè)、運輸三公司董事長、福建省銀行董事長。但是不久，徐學禹在浙江公路局任職時的貪污案成立，國民政府給予“褫職，非滿五年不得任公職”的處分。陳儀按規(guī)矩撤了他的職，但又讓他當顧問。徐學禹則推薦嚴家淦任建設廳長，并擠走財政廳廳長張果為，推薦原建設廳公用管理局局長包可永為財政廳廳長，如此，他操縱財政與建設兩個廳，實際權力更大。徐學禹在福建時成為陳儀建立統(tǒng)制經(jīng)濟的得力干將。外交顧問李擇一是福州人，畢業(yè)于日本慶應大學。1921 年中國代表團赴美參加華盛頓會議，他作為代表團顧問周自齊的隨員也一并前往，由此涉足外交;1933 年《塘沽協(xié)定》簽訂前后，他作為談判代表團的一員，已有“日本通”之譽。陳儀到福建后，省對外事務最重要者莫過于對日事務，陳儀專門請李擇一當顧問。同時，福建與臺灣間的事務也由李擇一主辦。

1945 年8 月30 日，臺灣省行政長官公署和臺灣省警備司令部臨時辦事處成立。同日，參照陳儀的推薦和提名，國民政府發(fā)布任命行政長官公署官員名單:

葛敬恩為臺灣省行政長官公署秘書長，錢宗起任秘書處處長，周一鶚任民政處處長，趙迺傳任教育處處長，張延哲任財政處處長，趙連芳任農(nóng)林處處長，包可永任工礦處處長，徐學禹任交通處處長(后為嚴家淦)，胡福相任警務處處長。其中，葛敬恩字湛波，浙江嘉興人，陳儀早年任浙一師師長時的參謀長，1927 年以后沒有再共事，但他的才干陳儀非常賞識。陳儀提名時，葛敬恩還在云南。葛還兼任臺灣警備總司令部前進指揮所主任。錢宗起是臺調會委員，原是陳儀的主任秘書，10 月13 日改任為救濟總署臺灣分署署長。周一鶚是臺調會委員，原是陳儀主閩時省賑濟處代主任委員(前面已提到)。趙迺傳是中央訓練團臺灣行政干部訓練班的教育專業(yè)組主任導師、浙江杭州人，著名教育家。張延哲是福建平和人，美國哈佛大學畢業(yè)，中央訓練團高級班畢業(yè)，原為重慶市財政局局長，是接收官員中唯一能說閩南話的官員。趙連芳任中央訓練團臺灣行政干部訓練班農(nóng)村經(jīng)濟專業(yè)組主任導師，著名專家。包可永是陳儀主閩時的省政府建設廳長，小說家包笑天之子。徐學禹前面已說到;胡福相為浙江寧海人，原為臺調會專門委員，受蔣介石之命在中央警官學校開辦臺灣警察干部講習班，胡兼任講習班主任。從上述人選中不難看出，陳儀所用的人主要是福建時的班底，以及后來臺調會的骨干，其中不乏行業(yè)專家。但是，沒有一個臺籍人士。

陳儀在福建八年，在臺灣一年多。如果說福建時期，陳儀的省政府主席之權主要依靠體制外設置顧問得以運行，那么到臺灣行政長官公署時，則是在體制內(nèi)運行。省一級的人事安排上有一明顯的共同點，即任人唯親的特征明顯，成為當時中央政府實際運行狀況的縮微版。

四、福建特色——建制

省以上行政制度，自然是陳儀不能改變的，不過，陳儀在力所能及的范圍內(nèi)，在福建頗為成功地建立了縣級政府的一套人事行政制度，使福建從行政制度的無法可據(jù)變?yōu)橛蟹梢溃瑹o序變?yōu)橛行颉?/p>

1934 年陳儀至福建履職時，福建十分混亂。省政府根本實行不了對縣地方的領導，政令不出省會。對外則幾乎處于閉塞狀態(tài)。人才極其缺乏，就是有相當文化的人也不多，等待學校培養(yǎng)專業(yè)人才顯然難解燃眉之急，陳儀提出:“有治法須先有治人”，從人員的訓練開始，辦短期培訓班。1934年秋冬開設了統(tǒng)計人員訓練所和會計人員訓練所，為福建開辦各種“訓練所”之先河。1935 年1 月29 日至2 月6 日，陳儀以省主席的名義發(fā)布《政府公告》，刊載于《福建民報》，告知全省:凡是愿受訓練者，都可以報名受訓。自此，開辦縣政人員訓練所(1939 年5 月更名為公務人員訓練所，1940年3 月改稱地方行政干部訓練團)。訓練所共辦五年多，陳儀兼任所長，省內(nèi)各廳處長為副所長。每期學員參加訓練的時間為三至四個月，少數(shù)特殊班延長到半年或一年。經(jīng)過不懈的培養(yǎng)，共畢業(yè)學員近五千人?？h政人員普遍經(jīng)過輪訓，有的還輪訓兩三遍，基本達到陳儀預想的目標，使縣區(qū)政府人員的政治水平和管理能力符合基本要求。隨后，訓練擴大到一般公務員，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干事、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務員及保長、保干事等，分別進行訓練。

陳儀設立的訓練所，將訓練與任用、提拔、廢黜相結合。陳儀規(guī)定縣政府科長、科員等，必須經(jīng)過縣政人員訓練所訓練。無論是考核合格的現(xiàn)任人員，還是經(jīng)過考試決定錄用的新進人員，都必須經(jīng)過訓練所訓練，畢業(yè)后才能列入縣政人員候選名冊。縣長用人，必須從這些人員中挑選。陳儀認為如果訓練了不加以使用，就會損害訓練所的聲譽，也是一種人才的浪費，應該避免。同時規(guī)定，經(jīng)過培訓的學員，不能馬上安排工作的在待職期間發(fā)給生活費。訓練所承擔繼續(xù)教育的職責。訓練所里設有一個指導部，專門從事畢業(yè)后學員的繼續(xù)教育工作。不僅如此，陳儀還督飭縣政訓練所派出專人，到各縣巡視，考察縣政，回到省里向陳儀和省政府匯報?？h政人員與訓練所的關系，遠遠超乎訓練之外。只要這個人在福建，似乎永遠要在這個訓練所的領導之下。以致形成這樣一個局面，整個訓練機關在逐漸變小，而指導部的工作卻在不斷地擴大。

陳儀在大舉訓練縣區(qū)行政人員和公務員的同時，并設置人事機構。在省一級各廳、處設人事股，專管全省人事事務。設縣政人員考績委員會，用以主管考績事宜。這些機構的設立，把人事管理之權收到省里，形成統(tǒng)一集中的領導和管理。此后，各地方公務員進退之權，操之省政府。

法制化保證了人事制度的統(tǒng)一，而人事制度的統(tǒng)一，才可能將法律貫徹，二者互為表里。為了“使人事形成制度化，法治化”，1939 年頒布《福建省縣政人員管理規(guī)程》，經(jīng)過多次修改和補充，成為任用公務員的法律范本。該規(guī)程共168 條，包括任用、俸給、旅費、請假、辭職、調任、考績、獎懲、進修、生活、儲蓄等等。就條文而言，與現(xiàn)代的公務員制度十分相近?！兑?guī)程》強調所有公務員任免均須按照規(guī)定辦理，不得任用私人，也不得以高薪等手段自行吸引人才。公務員個人不再有權自由進退。在縣政人員的資格上，規(guī)定必須經(jīng)過訓練，否則不得任用。經(jīng)過訓練的縣政人員到任后三年內(nèi)，非經(jīng)省政府的批準，不能改任其他職務或辭職?？h區(qū)政府不得擅自任用其他人員，無論此人有什么背景，均一體照辦。按照《規(guī)程》，縣長對于下屬只有使用之權，沒有任命提拔之權，如此人事權統(tǒng)一于省政府。

繼陳儀之后的福建省主席劉建緒曾經(jīng)感慨地說:“主辦干部訓練，樹立人事制度，而成為福建省政治特具的優(yōu)點。……對于舊式的政治而言，卻是從沒有制度變成有了制度。在其政治制度上所發(fā)生的進步的影響，且不止于福建。由于人事制度的推行，長官不能任用私人，屬僚也不必鉆營，人事糾葛大為減少，政治風氣也澄清了許多。就行政效率言，一切人事變更，既不致影響工作的連續(xù)進行，事業(yè)才能循序發(fā)展?！眲⒔ňw繼任福建后，基本上沿用了陳儀的一套做法。

建立完善的行政制度，與現(xiàn)代文官制度相銜接，是陳儀的理想。陳儀的目標在于人事制度以“公的法律觀念”，破除用人制度的“公私不清”;制度化做到“事前的防范”，減少“事后的懲罰”;用人上選其所長，朝著“技術化”“專業(yè)化”的方向發(fā)展;保障必須跟上。在20 世紀30 年代的中國，這樣的制度尚無先例。這在當時中國社會透出一屢清新的空氣，受到重慶國民政府的重視。1940年，福建省建立縣政制度的經(jīng)驗被推向全國。

五、臺灣特色——接收

陳儀接收臺灣時，臺灣和福建行政制度上最大的差別是福建需要建立制度，臺灣本身制度完備。

在臺灣調查委員會期間，陳儀對臺灣總督府所行的官制官規(guī)有了更進一步的了解。臺調會整理《日本統(tǒng)治下的臺灣人事法規(guī)》共五冊，涵蓋恩給類、津貼類，任用、考試、講習類，官等等級及給與類、諸給旅費類，分限、服務、賞罰類，旅費類等等，相當完備。和陳儀在福建制定的《福建省縣政人員管理規(guī)程》名稱有別而規(guī)定范圍相似。陳儀說:“臺灣的一切高級官吏，雖然為日本人所獨點，但一般的人事制度，現(xiàn)在卻已樹立了。在臺灣收復后，對于這種人事制度，我們必須盡力保持，不使破壞”。這段話雖是陳儀剛剛接手臺灣調查委員會時所說，但基本原則后來少有改變。

相對于行政機關的改造，把日據(jù)時期臺灣設立的州、廳、街、莊，改建成全國一致的縣市、區(qū)署及鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所，相對比較好操作，難的是干部的獲得。陳儀說:“臺灣收復后，此項人員如何補充，實為值得注意的問題。我們以為應實行下列各項:(甲)收復前的準備，各種行政干部，必須預為儲備，以免臨渴掘井;(乙)原有臺灣同胞擔任的公職人員，在收復后必須盡量留用，并須就地以訓練方法，大量培養(yǎng);(丙)為使臺灣同胞多有服務公職的機會，關于任用資格一項，應稍為放寬，并就地實行考試與甄拔，俾得人盡其才;(丁)公職人員的任免懲獎，皆須依照法令辦理，嚴格執(zhí)行，以建立人事制度”。按照這樣的設想，陳儀一步一步地加以實施。

第一步，在重慶培養(yǎng)一批干部。1944 年到1945 年陳儀擔任中央訓練團教育長之職，乘便就在中央訓練團內(nèi)先后開辦了臺灣行政干部訓練班、臺灣警察干部講習班、臺灣高級干部訓練班，抽調國民政府各部門的在職干部并選拔一批大中學生前來培訓。陳儀自兼訓練班主任，周一鶚為副主任。限于當時的條件，到臺灣進行實地調查是不可能的，只能先從書籍雜志中盡一切可能收集資料，并以這些資料為訓練干部的教材。在大家的一致努力下，到1945 年3 月，臺調會共收集臺灣法規(guī)、法令、統(tǒng)計資料35 部，報刊多種，共編印各類參考資料19 種。陳儀親自講授《日本統(tǒng)治臺灣經(jīng)過》一課，最后一部分陳儀所講即為日本統(tǒng)治的一些措施中值得借鑒之處，如一元化機構，建立法制，重視科學技術等，對這些東西“不能因噎廢食而輕易廢棄”。教案全文長達三萬余字，相當周詳。

此時的訓練，最主要的特點在于“專業(yè)化”。行政干部訓練班依不同專業(yè)分六個組，進行為期四個月的訓練;警察干部訓練班則幾期長短不一。這幾個訓練班，訓練行政干部120 人，警察干部932 人;還推動四聯(lián)總處(中央、中國、交通、農(nóng)民四銀行聯(lián)合辦事總處)舉辦“臺灣銀行人員調訓班”，培養(yǎng)了40 名接收臺灣金融業(yè)務的人員。這些訓練班為接管臺灣培養(yǎng)了民政、司法、警察、財政、工商交通、農(nóng)林牧漁、教育方面的一批干部。訓練結束后，這些人員先回原機關任職待命。

盡可能地吸收臺籍人員到臺調會中，是在大陸時尋找培養(yǎng)干部的主要路向之一。其中有些人是毛遂自薦。比如臺調會正式成立的這一天，李友邦寫信給陳儀，主動請纓。陳儀回信收到信以后，表示要“群策群力，共襄大計”，請李友邦幫忙收集臺灣方面的資料。李即全力以赴，四處尋覓了許多有關臺灣的資料。6 月，李友邦被聘為臺調會專門委員。宋斐如和連震東是陳儀主動聯(lián)系的。當時，宋斐如在貴陽，陳儀專門讓人發(fā)電報請他，后又追加一電:“盼即來，如需旅費，當照匯?！笨梢娪萌诵那?。連震東1931 年回國后，在西安任西京籌委會委員，全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后轉任國民黨中央干訓團上校政治教官等職，并任“臺灣革命同盟會”委員。陳儀看到了連震東在《西京日報》上發(fā)表的《全面抗戰(zhàn)與臺灣》等文章，頗為贊賞。臺調會成立之初，即聘請他為兼任委員。1944 年7月，國民黨元老張繼寫信給陳儀推薦連震東，陳儀以專任專員的名義正式將連震東調到臺調會工作。國民黨官員的舉薦，也是陳儀尋找人才的重要渠道。陳儀后來十分倚重的黃朝琴，此前并不認識，由吳鐵城推薦，陳儀約談后稱“獲益良多”。吳鐵城還介紹了柯臺山等人給陳儀，都被陳吸收加入臺調會。劉光啟由第三戰(zhàn)區(qū)司令顧祝同推薦，顧寫信詳細地介紹了劉啟光的情況，陳儀得此信后，十分高興，很快任命劉啟光兼任臺調會專門委員。臺調會內(nèi)部人士介紹相關人才，也是陳儀選用干部的一個來源。比如王芃生介紹了生于南投的林忠。據(jù)1945 年5 月8 日臺調會職員表可知，11 個委員中，臺灣籍的占5 人:黃朝琴、丘念臺、游彌堅、李友邦、謝南光;專門委員20 人中，臺灣籍的有4 人:宋斐如、李萬居、林嘯鯤、劉啟光;專員5 人中，臺灣籍的有林忠、謝掙強。

第二步，以臺調會時培養(yǎng)的干部和陳儀在福建時任用的骨干為主體，以軍事接收的方式先行接收各級機關，與此同時，吸收臺灣本地人才加入公務員隊伍。1945 年8 月30 日，臺灣省行政長官公署和臺灣省警備司令部臨時辦事處在重慶成立。1945 年9 月28 日，由行政長官公署和警備總司令部各單位指派專門委員和參謀人員及一個憲兵排共71 人組成前進指揮所，10 月5 日上午，分乘5架美國運輸機，先期到達臺北，作為接收的先頭部隊。葛敬恩為主任，范誦堯為副主任，黃朝琴為市政專門委員，李萬居為新聞事業(yè)專門委員，林忠為廣播事業(yè)專員，參加最早的接收工作。1945 年11 月1 日，行政長官公署指派第一批人員接收臺灣總督府各部門。接收的人員及應接收的部分，都有具體的明示:周一鶚等人接收總督官房監(jiān)察課、文教局、財政局、稅務課、警察局、衛(wèi)生課及總督府所屬臺北區(qū)之衛(wèi)生機關等;張延哲等人接收財政部分、財務局、主計、會計等課;任維均接收專賣部分;張武接收金融部分;包可永接收礦工局;嚴家淦接收交通局;夏濤聲接收總督府官房情報課;林忠接收臺北放送事業(yè);葉明薰接收同盟社臺北分社;趙迺傳接收教育部分;胡福相接收警務部分;楊鵬接收法院等。

省一級的接收工作很快完成，11 月7 日公署公布《臺灣省州接管委員會組織通則》，決定成立臺北州、新竹州、臺中州、臺南州、高雄州、臺東廳、花蓮港廳、澎湖廳八個接管委員會。各州廳接管委員會主任委員為:臺北州連震東、新竹州郭紹宗、臺中州劉存忠、臺南州韓聯(lián)和、高雄州謝東閔、花蓮港廳張文成、臺東廳謝真、澎湖廳謝松堅。主要任務是:辦理州廳以下各級機構接管工作;指揮監(jiān)督州廳以下各級行政機構繼續(xù)辦理日常應辦事務;籌備接收區(qū)內(nèi)縣市政府之成立;考察各級干部，選拔優(yōu)秀人才，提供公署遴選任用。預定三個月內(nèi)完成接收，縣市政府成立時，接收委員會撤銷。1945 年11 月，上述省轄市接收完畢。1946 年1 月，臺北、臺南、臺東、臺中、高雄、新竹、花蓮、澎湖等八個縣也接收完畢。

高雄接管委員會主任委員謝東后來回憶說，各州廳接管委員會主任委員由陳儀選定，交民政廳長周一鶚找到相應人選詢問意見。7 日名單公布后，8 日，主任委員們和幾位委員、專員及憲兵一排，于早上八時乘南下鐵路專車出發(fā)。先到新竹，再到臺中、臺南、高雄、澎湖等，每到一地，接管人員下車。謝東閔說:“車抵高雄，日本州知事高原，率領州廳總務、產(chǎn)業(yè)、警察三部長，和各界代表列隊歡迎，場面盛大熱烈，令人難忘。我以接管主任委員身份，和高原略事交談。高原說，已為接管人員暫時安排住宿高丸旅館……”第二天政權交接儀式舉行，“州廳全體員工，無論臺灣或日本籍都參加，高雄各界代表也都來到”，中華民國國旗“冉冉地升起”。政權的更替在一派祥和中進行。

于是，行政公署公布《臺灣省行政長官公署暨所屬各機關征用日籍員工暫行辦法》，規(guī)定“本署暨所屬各機關征用日籍各種行政人員，其原任敕任職務者，暫以咨詢員派用，原任奏任職務者，暫以服務員派用。原任判任職務者暫以助理員派用;前項咨詢員、服務員、助理員，各得分為甲乙丙三等，但原系擔任主管職務者，在未派定人員接充前，得仍以其原名義暫派代理”。與此相應，還制定財務法令《臺灣省行政長官公署及所屬行政機關生產(chǎn)機關征用日籍員工補給生活暫行辦法》，以保障上一法令的實施。當時日籍員工所領俸薪和津貼已預支到1946 年3 月，該辦法規(guī)定，每人每月按級別發(fā)給生活補助費若干。比如同簡任者補1000 元;同薦任級的甲等年俸3050 元以上的補750 元;最底層的庸工則補150 元。根據(jù)1945 年糧食局公告規(guī)定，大米一元一斤，就當時而言所補貼的錢還是比較可觀的?！墩饔萌占畣T工暫行辦法》規(guī)定“本辦法自核定之日起施行”，即1945 年11 月3 日是起施行。后一個《補給生活暫行辦法》有時限，自1945 年11 月1 日至1946 年3 月31日。這說明，究竟將這些日本人留用多久，陳儀還沒有想好。另外，陳儀對物價上漲有一定的心理準備。有了上述規(guī)定，接收工作自然是友好輕松的。

項別總計 親任 敕任 奏任 奏任待遇 判任 判任待遇 囑托 雇傭事務人數(shù) % 人數(shù) % 人數(shù) % 人數(shù) % 人數(shù) % 人數(shù) % 人數(shù) % 人數(shù) % 人數(shù)%總計 84559 100 1 100 109 100 2070 100 156 100 20909 100 17069 100 2459 100 41786 100本省人46955 55．53 1 0．92 27 1．29 24 15．38 3681 17．61 10395 60．90 1101 44．73 31726 75．92日本人37604 44．47 1 100 108 99．08 2043 98．71 132 84．6217228 82．39 6674 39．10 1358 55．27 10060 24．08

其中，敕任(相當于簡任)的僅1 人，且是大學教授，奏任官(薦任)27 人，其中12 人是醫(yī)師或教師，從事行政工作的15 人;本省判任官以上者共3 733 人，僅占本省人公吏總數(shù)的7.95%，也就是說92%以上的臺灣本地人擔任的行政工作，為低級職位的雇傭。(見臺灣省行政長官公署人事室編印:《臺灣省人事行政匯報》1946 年12 月印，載《館藏民國臺灣檔案匯編》第161 冊，北京:九州出版社2006 年版，第138 頁。)

陳儀所做的第二件事就是廣攬臺灣本地人才。長達五十年的割讓，臺灣與祖國處于隔絕狀態(tài)，抗戰(zhàn)時日本更是把臺灣作為侵華的前沿。因此，陳儀要想獲得臺灣本地人才，必須經(jīng)過接收這個過程，然后才有可能廣泛地吸收和使用本地人才。對此，陳儀雷厲風行地展開。陳儀爭取到將臺灣省列入適用《邊遠省份公務員任用資格暫行條例》的省份，得到從寬錄用人才的權利。1945 年11 月17 日，行政公署公布《臺灣省行政長官公署備用人員登記辦法》，規(guī)定凡是臺灣籍人民，具有以下資格之一者，即曾經(jīng)在本省內(nèi)外中等學校畢業(yè)者、?？埔陨蠈W校畢業(yè)者、其他同等學校畢業(yè)者，均得向公署(或各州廳接管委員會)領取備用人員登記表，申請登記。同時公布《臺灣省行政長官公署雇傭人員資格審查委員會組織規(guī)程》，建立專門的資格審查委員會對填表人員進行審查，再由公署人事室編列各類人員姓名冊，分送各處、會、室就所需一定資格之人員，分別甄選任用。到1945 年年底，經(jīng)分別審核合格人數(shù)為5394 人，由臺灣省訓練團和主管機關分期考選訓練。

雖然，陳儀努力從大陸尤其是福建征求干部，但在接收過程中，越到基層，越需要臺灣本地人的加入。謝東閔說當年在高雄，為了吸收當?shù)厝藫喂?，凡曾任協(xié)議會員、農(nóng)業(yè)會員、信用組合理事和干事的地方上有名望者，都在考慮遴選之列。在1946 年3 月這個同一時間里，行政公署規(guī)劃下一階段的工作時，關于人事，強調根據(jù)“尚賢”、“久任”、“專任”的原則，“擬訂規(guī)章，實行管理并設訓練機關大量訓練臺灣同胞供各機關需要，對于高山族，完全改變?nèi)杖似缫暤霓k法，予以平等待遇，并扶植其自治?！?/p>

1946 年12 月，長官公署人事室的統(tǒng)計數(shù)據(jù)如下，說明公職人員中臺籍人士已占有絕對的優(yōu)勢。

六、行政長官制下的民主建設

1945 年國民黨舉行第六次全國代表大會決定提前召開國民大會，實行憲政。主張建立三民主義臺灣的陳儀，自從來到臺灣以后，即開始積極推行地方自治，將1946 年稱為“制憲年”，1947 年定為“行憲年”。但是，他認為真正實現(xiàn)憲政，在臺灣至少需要三年。

1946 年3 月，臺灣省行政長官公署工作計劃重點工作之一為:“建立民意機關，自鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表大會，縣參議會，以至省參議會，照中央規(guī)定于五月一日以前一律成立”。

最基層的是村里民大會，其次為鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會、區(qū)民代表會、縣市參議會、省參議會到最高層的國民代表大會。5 月1 日召開第一屆省參議會。具體實施進程如下:1946 年1 月15 日至2 月15 日，參加宣誓和登記的公民共有2，393，142 人，占全省人數(shù)的36%，審核合格具參選省縣市參議員資格者10665 人，具參選區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表者26303 人。1946 年2 月16 日至2 月28 日，公民直接投票選出區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表7078 人。1946 年3 月15 日至4 月7 日，由區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表分別選出各縣市參議員523 名。1946年4 月15 日，各縣市參議員在1180 位候選人中選出30 名省參議員。由此，臺灣各級地方自治機構正式建成。速度如此之快，一方面說明臺灣人民爭取民主的態(tài)度非常積極，另一方面也說明，長官公署在組織民意機構上是盡心盡力的。

但是，陳儀堅持臺灣民眾直接選舉為時尚早。嚴格意義上講，他還是把當前看成是由軍政、訓政向憲政過渡的準備期。他似乎是在執(zhí)行孫中山的民權思想，其實存有偏差。按照孫中山的設想由訓政走向憲政，首先是清戶口;其次是組織自治機關，采取直接民權的方式，凡人民都享有選舉權、創(chuàng)制權、復決權、罷官權;其三，在上述兩件事辦妥之后著手定地價;第四是修道路;第五是墾荒地;第六為設學校。陳儀在臺灣做到了組織自治機關這一步，不再繼續(xù)下去。在他看來，只有當人們徹底地了解憲法的精義，有了自治的能力，公務員能夠熟悉國語、行政效率提高，縣市地方經(jīng)濟職能增強之時，才能真正實行憲政。實質上，陳儀遲遲不走這最后的一步，還在于擔心危及國民黨的統(tǒng)治。時任臺灣高等法院院長的楊鵬回憶說，1947 年3 月他曾經(jīng)勸陳儀:“憲法不是已經(jīng)公布了嗎?省、縣、市長都由民選不也是在憲法中有明文規(guī)定嗎?雖然還未正式施行，但為了應付臺灣當前緊急事變，答應臺灣本省人民先行提前實施，這也不算標奇立異，在法律上也不能說毫無根據(jù)?！标悆x說:“人事問題都好商量，只要這次事件沒有其他政治背景就好辦了”。陳儀的這個回答暴露出在他眼里行政長官制充其量只不過是一個“人事問題”，用不著大驚小怪，與國民黨政體更無關系;真正令他擔心的是其他力量的介入，危及國民黨的政權。陳儀處于既想建立民主制度，又要維護國民黨政權的矛盾之中。

“二二八”事件爆發(fā)后，陳儀在國民政府尚未表態(tài)的情況下，于3 月6 日下午發(fā)表廣播講話，對“二二八事件處理委員會”提出的32 條要求做出回應:“第一、省級行政機關，我已考慮將行政長官公署改為省政府，向中央請示。一經(jīng)中央核準，即可實行改組;改組時，省政府的委員各廳長或各處長要盡量任用本省人士……第二、……7 月1 日開始舉行普遍直接的選舉，選出各縣市長”。他的講話，得到了蔣介石的認可。但是，為時已晚，人們的目標已經(jīng)是要“打倒獨裁的行政公署”!

七、一點體會

在研究陳儀的人事行政制度之時，應該看到陳儀所作所為，都是在中華民國的體制范圍內(nèi)，他只能在這個政治結構中行事，在縣以下層面進行制度的改革。他無力或者說無意于縣以上制度的改革。省一級以上的干部，任人唯親，缺乏監(jiān)督，無法無天，雖然縣級地方行政實現(xiàn)秩序化、法制化，但不能從根本上改變吏治。

人事行政，必然與當時的政治社會環(huán)境緊密聯(lián)系，陳儀出任福建省主席時，正值抗戰(zhàn)準備及抗戰(zhàn)時期，社會因民族矛盾而形成一種向心力;陳儀到臺灣時國內(nèi)矛盾上升，對國民政府而言，離心率日益增加。憲政正在全國興起，民主正在成為風氣，不但陳儀的權威受到了質疑，黨治也受到了質疑，行政長官制度自然引起人們的反感，其正當性和合法性受到質疑。更何況國民黨政權到1947年時已走向沒落，傾巢之下安有完卵!

如果說陳儀的專賣制度，更多觸動了底層人民的利益，那么，行政長官制度則駁回了上層知識層社會精英的政治訴求。這一制度與其說是行政功能的敗筆，不如說是思想意識層面的痼疾所致。陳儀一面大張旗鼓地建立各級民意機構，一面又堅持行政長官制度，令自己立于既專制又民主，既不專制又不民主的尷尬境地，最終只是自成堡壘，將自己孤立起來。他之所以不可能真正地走向民主，還是怕民主制度最終危及國民黨一黨統(tǒng)治。

陳儀過于看重行政的管理功能，并把管理當成技術，對于擁有這種技能的人，表現(xiàn)出格外的尊重。他將日本籍官員留下，目的是使行政事務不至于中斷，依舊可以有序地運作下去，卻沒有想到行政不但包含有管理功能，更有其政治功能，立于統(tǒng)治地位的人，總是代表著統(tǒng)治者利益的，他把應該打倒的、趕走的殖民統(tǒng)治者留下，代他管理，失掉臺灣的民心。他在福建相對成功，在臺灣則徹底失敗，根本原因還在于人心的得與失。