王玉華，張獻(xiàn)勇

(山東工商學(xué)院政法學(xué)院，山東 煙臺(tái)264005)

黨的十八屆三中全會(huì)把財(cái)政定位為“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”并提出“改進(jìn)預(yù)算管理制度”任務(wù)。進(jìn)入到2014年，一系列推進(jìn)預(yù)算法治化的決策陸續(xù)出臺(tái)。最為引人注目的是2014年8月31日，預(yù)算法修正案草案在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議上獲得通過(guò)。此前的6月30日，中央政治局審議通過(guò)了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，提出要重點(diǎn)推進(jìn)預(yù)算管理制度等三個(gè)方面的改革;此后的9月26日，國(guó)務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》。正如著名財(cái)稅法專家劉劍文所言，財(cái)稅法治研究的春天已經(jīng)到來(lái)。

一、主要學(xué)術(shù)會(huì)議

4月19日，由中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究中心、中國(guó)人民大學(xué)財(cái)稅法研究所和國(guó)家稅務(wù)總局《稅務(wù)研究》編輯部共同舉辦的“第二屆中國(guó)財(cái)稅法治建設(shè)二十周年回顧與展望學(xué)術(shù)研討會(huì)暨第二屆翠薇稅收論壇”在中國(guó)人民大學(xué)明德法學(xué)樓725會(huì)議室舉行。本次論壇主題為“預(yù)算改革與稅收法定”，來(lái)自北京大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)、中國(guó)社科院法學(xué)所等高校、機(jī)構(gòu)的二十余位專家學(xué)者以及人大法學(xué)院的部分碩士和博士研究生參加了本次論壇。

5月17日～18日，由北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心、浙江工商大學(xué)法學(xué)院聯(lián)合主辦，浙江澤厚律師事務(wù)所協(xié)辦的第六屆中國(guó)財(cái)稅法前沿問(wèn)題高端論壇在杭州舉行。來(lái)自全國(guó)高校財(cái)稅法學(xué)界50余位專家學(xué)者參加會(huì)議。與會(huì)專家重點(diǎn)討論的理財(cái)治國(guó)觀和公共財(cái)產(chǎn)法，在公共財(cái)產(chǎn)法理論、財(cái)稅法總論構(gòu)建等方面達(dá)成了諸多共識(shí)，并在會(huì)議最后環(huán)節(jié)通過(guò)“關(guān)于‘堅(jiān)持公共財(cái)產(chǎn)法定位，推進(jìn)財(cái)稅法基礎(chǔ)理論大發(fā)展大繁榮’的學(xué)科共識(shí)”。

6月7日，華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法律研究院主辦，華東政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心承辦，上海市法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)協(xié)辦的“中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)財(cái)稅法制問(wèn)題國(guó)際高峰論壇”在華東政法大學(xué)長(zhǎng)寧校區(qū)交誼樓召開(kāi)。本次論壇分為“自貿(mào)區(qū)財(cái)稅改革之展開(kāi)”、“自貿(mào)區(qū)財(cái)稅改革之域外經(jīng)驗(yàn)”和“自貿(mào)區(qū)財(cái)稅改革之制度創(chuàng)新”等三個(gè)階段進(jìn)行交流與互動(dòng)。

6月10日，天和經(jīng)濟(jì)研究所發(fā)起“百名學(xué)者修訂預(yù)算法”的倡議。隨后，于6月28日、6月29日連續(xù)舉辦兩輪“天和百名學(xué)者修訂預(yù)算法”專場(chǎng)沙龍。7月28日至29日，該究所又在北京主辦“中國(guó)財(cái)稅改革論壇2014新常態(tài)經(jīng)濟(jì)與財(cái)稅改革方案實(shí)施高端論壇”，以預(yù)算法修訂等近期財(cái)稅熱點(diǎn)問(wèn)題為契機(jī)，探討中國(guó)財(cái)稅改革長(zhǎng)遠(yuǎn)機(jī)制的系統(tǒng)性構(gòu)建。

8月11－12日，全國(guó)人大常委會(huì)法工委于北京召開(kāi)《預(yù)算法》(三審稿)修改論證評(píng)估會(huì)。論證評(píng)估會(huì)旨在提高《預(yù)算法》立法質(zhì)量，做好《預(yù)算法》(三審稿)的修改工作。

8月28日，由山東工商學(xué)院政法學(xué)院主辦，山東三和德通律師事務(wù)所、山東西政律師事務(wù)所協(xié)辦的“財(cái)政民主與預(yù)算法治學(xué)術(shù)研討會(huì)”在煙臺(tái)召開(kāi)。來(lái)自日本早稻田大學(xué)、臺(tái)灣大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)、吉林大學(xué)等高校的近40位專家、學(xué)者及黑龍江人大常委會(huì)預(yù)算工委等實(shí)務(wù)部門(mén)的代表參加了這次研討會(huì)。

11月30日－12月1日，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政研究院主辦的“《財(cái)政基本法》專題研討會(huì)”在江蘇溧陽(yáng)召開(kāi)。

二、主要研究項(xiàng)目

2014年立項(xiàng)的國(guó)家社科基金項(xiàng)目有:謝志華主持的重大項(xiàng)目“國(guó)家治理視角下的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度研究”，李衛(wèi)剛主持的一般項(xiàng)目“依法治國(guó)視野下人大預(yù)算決算審查監(jiān)督制度改革法律問(wèn)題研究”，王世濤主持的一般項(xiàng)目“地方債的合憲性審查及法律規(guī)制研究”，劉瀟瀟主持的一般項(xiàng)目“‘三公’經(jīng)費(fèi)法治理論與實(shí)證研究”，張怡主持的一般項(xiàng)目“財(cái)稅體制改革法治化建構(gòu)研究”，徐陽(yáng)光主持的一般項(xiàng)目“破產(chǎn)法視野中的財(cái)稅問(wèn)題研究”，譚立主持的一般項(xiàng)目“政府非稅收入財(cái)權(quán)配置的法律規(guī)制研究”，席曉娟主持的西部項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中財(cái)稅利益協(xié)調(diào)法律問(wèn)題研究”，周振超主持的西部項(xiàng)目“提升地方人大預(yù)算監(jiān)督能力的機(jī)制設(shè)計(jì)研究”。

2014年立項(xiàng)的教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目有:林致遠(yuǎn)主持的重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“地方債發(fā)行機(jī)制與監(jiān)管研究”，田開(kāi)友主持的青年基金項(xiàng)目“政府性基金的法律規(guī)制研究”，葉靜主持的青年基金項(xiàng)目“中國(guó)地方政府財(cái)政‘軟約束’行為研究”，岳曉主持的青年基金項(xiàng)目“建立我國(guó)中央與地方財(cái)力與事權(quán)支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)稅體制研究”

2014年度國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目有:胡偉主持的一般課題“財(cái)政支出績(jī)效管理的法律規(guī)制研究”，郭殊主持的中青年課題“地方政府債務(wù)問(wèn)題的公法治理研究”，劉蕾主持的專項(xiàng)課題“化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的法律對(duì)策研究”。

三、主要學(xué)術(shù)著作

任曉蘭《財(cái)政預(yù)算的使命》共分為財(cái)政預(yù)算的使命、稅收的秘密、重新定位財(cái)政、財(cái)政預(yù)算古今談四大部分，從現(xiàn)代人比較關(guān)心和好奇的財(cái)稅話題出發(fā)，對(duì)古今中外預(yù)算、稅收、財(cái)政等領(lǐng)域的知識(shí)和法規(guī)進(jìn)行了介紹和探討［1］。

周剛志《財(cái)政轉(zhuǎn)型的憲法原理》以“法釋義學(xué)方法”(“法教義學(xué)方法”)，從財(cái)政憲法學(xué)視角全面解析中國(guó)憲法上的“國(guó)家目標(biāo)規(guī)定”、“國(guó)家稅權(quán)條款”、“預(yù)算權(quán)條款”及“納稅人基本權(quán)利條款”，進(jìn)而探討中國(guó)財(cái)政模式轉(zhuǎn)型的目標(biāo)、契機(jī)、路徑與基本思路［2］。

賈小雷著《公共產(chǎn)權(quán)收入問(wèn)題研究》剖析了公共產(chǎn)權(quán)的概念，認(rèn)為公共產(chǎn)權(quán)收入是非稅收入的主要組成部分，它是國(guó)家基于公共財(cái)產(chǎn)所有者的身份參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而取得的各種收入，概述并分析了公共產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)生、壯大和消亡的內(nèi)在的“國(guó)家理性”［3］。

陳治著《我國(guó)實(shí)施民生財(cái)政的法律保障機(jī)制研究》從關(guān)于民生財(cái)政的若干代表性觀點(diǎn)入手，揭示民生財(cái)政的內(nèi)涵及其與公共財(cái)政的關(guān)系，總結(jié)實(shí)踐中具有代表性的四種實(shí)施進(jìn)路，提出構(gòu)建民生財(cái)政的法治化框架。在此基礎(chǔ)上，分別從實(shí)施民生財(cái)政的預(yù)算法律機(jī)制、收入法律機(jī)制、支出法律機(jī)制、監(jiān)督法律機(jī)制與救濟(jì)法律機(jī)制幾個(gè)方面具體闡述了法治保障的對(duì)策意見(jiàn)［4］。

賀紹奇著《〈預(yù)算法〉修改研究》系統(tǒng)分析論述了現(xiàn)行《預(yù)算法》存在的問(wèn)題、我國(guó)預(yù)算制度改革及《預(yù)算法》修改立法(《預(yù)算法》修訂二審稿)取得成就及仍然未解決的主要問(wèn)題，并就我國(guó)《預(yù)算法》修改、完善提出了建議和路線圖。本書(shū)還對(duì)政府性基金預(yù)算、地方政府性債務(wù)預(yù)算管理、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的完善做了專題性研究［5］。

劉劍文主編《財(cái)稅法學(xué)前沿問(wèn)題研究3:法治視野下的預(yù)算法修改》遴選出30篇與中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)第一次會(huì)員代表大會(huì)暨第十六屆海峽兩岸財(cái)稅法學(xué)術(shù)研討會(huì)主題密切相關(guān)的論文。根據(jù)具體議題，共分六篇:“預(yù)算法基本原理”“預(yù)算的演進(jìn)與預(yù)算法改革路徑”“預(yù)算年度、預(yù)算支出與地方舉債權(quán)”“預(yù)算公開(kāi)與公眾參與”“預(yù)算編制與預(yù)算審批”，“預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算監(jiān)督”［6］。

四、主要學(xué)術(shù)觀點(diǎn)

(一)關(guān)于預(yù)算與國(guó)家治理

劉劍文認(rèn)為提升國(guó)家治理能力應(yīng)以財(cái)稅法治建設(shè)為重要抓手，理順立法與行政、中央與地方、權(quán)力與權(quán)利間關(guān)系，在財(cái)稅法規(guī)范生成層面應(yīng)以設(shè)稅權(quán)回歸為切入點(diǎn)，在財(cái)稅法規(guī)范運(yùn)行層面應(yīng)以預(yù)算權(quán)配置為切入點(diǎn)［7］。李煒光認(rèn)為為達(dá)到現(xiàn)代國(guó)家的治理要求，今后較長(zhǎng)的階段內(nèi)，中國(guó)將著力從財(cái)政領(lǐng)域出發(fā)，實(shí)現(xiàn)稅收、預(yù)算和財(cái)政體制的法治化以及建構(gòu)各級(jí)政府履行公共服務(wù)職能的完整而嚴(yán)格的責(zé)任制［8］。馬蔡琛、黃鳳翔認(rèn)為現(xiàn)代財(cái)政制度的核心要義在于建立全面規(guī)范、公開(kāi)透明的現(xiàn)代預(yù)算制度體系;完善現(xiàn)代稅收制度體系;遵循劃分事權(quán)、以支定收的思路，構(gòu)建現(xiàn)代政府間財(cái)政關(guān)系［9］。熊偉認(rèn)為法治財(cái)稅在國(guó)家治理中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，分別從形式層面和實(shí)質(zhì)層面分析法治財(cái)稅的要義，為實(shí)現(xiàn)法治財(cái)稅的理想圖景進(jìn)行制度上的回應(yīng)［10］。周剛志從憲法學(xué)的角度對(duì)未來(lái)我國(guó)財(cái)稅體制改革的目標(biāo)和內(nèi)容進(jìn)行了解讀，提出了“硬預(yù)算約束國(guó)家”理念、構(gòu)建符合保障人權(quán)的稅制結(jié)構(gòu)以及實(shí)現(xiàn)“財(cái)政聯(lián)邦主義”中國(guó)新模式等觀點(diǎn)［11］。石亞軍、施正文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)深化公共財(cái)政改革，提高服務(wù)型政府、責(zé)任政府、調(diào)控政府、合力政府以及法治政府的現(xiàn)代治理能力［12］。盧洪友分析了財(cái)稅預(yù)算制度在國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中的重要作用，并給出推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的三大財(cái)政路徑［13］。胡海認(rèn)為預(yù)算法治在國(guó)家治理中扮演著重要角色，推進(jìn)預(yù)算法治需要重點(diǎn)關(guān)注強(qiáng)化預(yù)算公開(kāi)透明、加強(qiáng)人大監(jiān)督權(quán)力、明確人大預(yù)算修正權(quán)等問(wèn)題［14］。任曉蘭在看待財(cái)政預(yù)算與國(guó)家建設(shè)上的問(wèn)題時(shí)，認(rèn)為西方現(xiàn)代民主國(guó)家的建構(gòu)大都是從稅收法定、公共預(yù)算開(kāi)始的，而后起國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)是只有現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的完成，現(xiàn)代意義的財(cái)政預(yù)算制度才是可行的［15］。候卓、胡瑞琪認(rèn)為現(xiàn)行《預(yù)算法》的修改只是整個(gè)預(yù)算法律體系改革的開(kāi)端，在《預(yù)算法》的實(shí)施過(guò)程中，要通過(guò)預(yù)算權(quán)力配置、運(yùn)行、救濟(jì)等制度創(chuàng)新和改革來(lái)完善預(yù)算管理體系，推動(dòng)整個(gè)財(cái)稅體制改革以提升國(guó)家治理能力［16］。

(二)關(guān)于預(yù)算法的修改及實(shí)施問(wèn)題

馬蔡琛從現(xiàn)代預(yù)算制度演化的特征入手，分析了我國(guó)預(yù)算改革的現(xiàn)實(shí)約束，并從建立預(yù)算核心機(jī)構(gòu)、推進(jìn)全口徑預(yù)算管理、引入?yún)⑴c式預(yù)算、試行分部門(mén)預(yù)算審議與分部門(mén)票決等多個(gè)方面提出對(duì)策［17］。尹中卿根據(jù)參加預(yù)算法修改的經(jīng)驗(yàn)以及十八屆三中全會(huì)提出的預(yù)算改革與創(chuàng)新方面的要求，在增強(qiáng)預(yù)算體系的科學(xué)性、預(yù)算編制的完整性和預(yù)算審批的民主性三個(gè)方面進(jìn)行分析［18］。陳治分別闡釋了形式意義上和實(shí)質(zhì)意義上的預(yù)算法定，建議我國(guó)《預(yù)算法》的修訂應(yīng)當(dāng)以實(shí)質(zhì)意義的預(yù)算法定為方向，建構(gòu)適應(yīng)其要求的制度體系［19］。

蔣悟真認(rèn)為我國(guó)預(yù)算法的實(shí)施可以分為三條路徑:一是傳統(tǒng)的政治化道路，應(yīng)達(dá)到立法與行政之間預(yù)算權(quán)的平衡;二是新興社會(huì)化道路，應(yīng)厘定公民參與預(yù)算的權(quán)利空間;三是司法化道路，應(yīng)認(rèn)可預(yù)算訴權(quán)和引入居民訴訟［20］。

(三)關(guān)于人大預(yù)算權(quán)

劉劍文認(rèn)為財(cái)政法定應(yīng)在做實(shí)人大，特別是要明確人大的財(cái)政收入立法權(quán)、預(yù)算監(jiān)督權(quán)和財(cái)政收支劃分權(quán)、應(yīng)逐步建立健全財(cái)政法律體系，并在條件成熟時(shí)推動(dòng)財(cái)政法定原則入憲［21］。劉劍文、耿穎認(rèn)為新形勢(shì)下全國(guó)人大應(yīng)當(dāng)更加重視《憲法》賦予它的監(jiān)督權(quán)，應(yīng)從落實(shí)人大在預(yù)算全過(guò)程的監(jiān)督、完善議事規(guī)則、優(yōu)化相關(guān)工作機(jī)構(gòu)的組織構(gòu)造及人員編制等方面進(jìn)行體制建構(gòu)［22］。朱大旗認(rèn)為真正落實(shí)人大對(duì)政府預(yù)算的全方位審查監(jiān)督，需要改革《預(yù)算法》的立法宗旨，進(jìn)一步完善和細(xì)化《預(yù)算法》制度的相關(guān)規(guī)定，并通過(guò)建立健全相應(yīng)的職能機(jī)構(gòu)、強(qiáng)化預(yù)算責(zé)任追究等加以實(shí)現(xiàn)［23］。張獻(xiàn)勇以問(wèn)卷調(diào)查的方法對(duì)如何構(gòu)筑“預(yù)算人大”進(jìn)行研究，共設(shè)計(jì)15個(gè)程序性問(wèn)題，收回36份有效樣本，通過(guò)分析問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果，對(duì)已在學(xué)者中間達(dá)成全部或較高共識(shí)的程序性問(wèn)題進(jìn)行梳理，以期引起權(quán)力機(jī)關(guān)的重視并通過(guò)制定科學(xué)可行的程序規(guī)則加以落實(shí)［24］。李煒光認(rèn)為加強(qiáng)和完善作為常設(shè)機(jī)構(gòu)的各級(jí)人大常委會(huì)和專門(mén)委員會(huì)對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督是加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)選擇［25］。魏陸認(rèn)為我國(guó)目前的人大預(yù)算修正權(quán)面臨強(qiáng)理論支撐和弱實(shí)踐運(yùn)用之間的困境，應(yīng)該在《預(yù)算法》中明確人大預(yù)算修正權(quán)，并且采取措施將這一權(quán)力落到實(shí)處［26］。王逸帥基于對(duì)上海市某區(qū)的人大預(yù)算監(jiān)督的實(shí)證研究認(rèn)為，地方人大預(yù)算監(jiān)督要達(dá)到良好效果，除了人大本身監(jiān)督能力的提高和預(yù)算修正權(quán)的落實(shí)外，還很大程度上取決于預(yù)算環(huán)境的培育、權(quán)力結(jié)構(gòu)的支撐以及參與者動(dòng)力機(jī)制的構(gòu)建［27］。孫德超、韓冬雪認(rèn)為人大預(yù)算決算審查監(jiān)督面臨著權(quán)力有限與能力欠缺的雙重障礙，應(yīng)強(qiáng)化并細(xì)化人大對(duì)預(yù)算編制及執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督權(quán)，提高人大預(yù)算決算審查監(jiān)督能力［28］。張朝霞總結(jié)了全口徑預(yù)算、決算過(guò)程中地方權(quán)力機(jī)關(guān)財(cái)政監(jiān)督所面臨的問(wèn)題，提出健全多管齊下監(jiān)督體系、提高地方權(quán)力機(jī)關(guān)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的能力、增強(qiáng)預(yù)算透明度等對(duì)策措施［29］。周克清分析了人大對(duì)全口徑預(yù)決算監(jiān)督存在的主要問(wèn)題，提出加強(qiáng)全口徑預(yù)算決算的編制工作、加強(qiáng)人大自身審查和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建設(shè)以及加強(qiáng)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)與政府審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)人大審查和監(jiān)督等建議［30］。劉元賀從制度相容的角度對(duì)省級(jí)人大預(yù)算草案修正權(quán)實(shí)施的必要性和可行性做了相關(guān)研究［31］。黃建水、黃鵬主張通過(guò)修改《預(yù)算法》來(lái)落實(shí)憲法規(guī)范中的人大預(yù)算權(quán)，以保障人大對(duì)政府預(yù)算審查批準(zhǔn)權(quán)的決定性權(quán)力地位［32］。朱圣明、徐楓以溫嶺市的“票決部門(mén)預(yù)算”為例，認(rèn)為在“治理現(xiàn)代化”的時(shí)代背景下，如果人大能夠通過(guò)表決制度的改進(jìn)，對(duì)政府活動(dòng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審查與監(jiān)督，這對(duì)人大監(jiān)督乃至人大制度建設(shè)都具有重大影響［33］。

(四)關(guān)于預(yù)算透明、預(yù)算公開(kāi)

薛菁認(rèn)為實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，重點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算管理、細(xì)化和改進(jìn)預(yù)算編制與披露、加大人大對(duì)預(yù)算審查和公民對(duì)預(yù)算監(jiān)督力度，同時(shí)離不開(kāi)法律制度、技術(shù)信息網(wǎng)絡(luò)、行政改革等方面的制度保障［34］。孟久兒在比較分析IMF、OECD、IBP三大國(guó)際組織的預(yù)算透明度標(biāo)準(zhǔn)體系的基礎(chǔ)上，剖析預(yù)算透明度在政治、經(jīng)濟(jì)、管理等方面的環(huán)境差異因素，提出了逐步推進(jìn)預(yù)算信息公開(kāi)、推進(jìn)中期預(yù)算改革、提高政府和公眾的預(yù)算透明意識(shí)、加強(qiáng)預(yù)算透明法制建設(shè)等提高我國(guó)預(yù)算透明度的改革路徑［35］。夏先德認(rèn)為應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外預(yù)算公開(kāi)的經(jīng)驗(yàn)，在預(yù)算公開(kāi)法制建設(shè)、完善工作機(jī)制、加強(qiáng)政策指導(dǎo)以深化配套改革措施方面加以完善［36］。牛美麗選取了六個(gè)代表性的國(guó)家，對(duì)它們啟動(dòng)預(yù)算公開(kāi)的背景、實(shí)踐及遇到的挑戰(zhàn)進(jìn)行了梳理，為進(jìn)一步完善中國(guó)政府預(yù)算信息公開(kāi)提供具體建議［37］。胡明認(rèn)為為達(dá)到預(yù)算透明度的基本要求，地方預(yù)算公開(kāi)的推動(dòng)不能完全寄托在代議制機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，其推進(jìn)的規(guī)范理路應(yīng)是:轉(zhuǎn)變預(yù)算公開(kāi)的立法方式、完善人大的預(yù)算權(quán)體系以及擴(kuò)大社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算公開(kāi)的參與［38］。

(五)關(guān)于全口徑預(yù)算

王雍君將全口徑預(yù)算區(qū)分為三個(gè)維度:預(yù)算程序的全面性、預(yù)算報(bào)告的全面性以及線下預(yù)算與線上預(yù)算的分離，在分析實(shí)踐中偏離全面性的主要情形后，給出了相應(yīng)的改革建議［39］。華國(guó)慶認(rèn)為目前政府財(cái)政收支未完全納入預(yù)算、預(yù)算審查流于形式等問(wèn)題尚存在，應(yīng)探索建立完善的全口徑預(yù)算制度，明確全口徑預(yù)算的范圍、建立預(yù)算實(shí)質(zhì)審查制度等以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府財(cái)政收支行為的立法控制［40］。趙早早根據(jù)既有研究總結(jié)了全口徑預(yù)算管理不僅體現(xiàn)現(xiàn)代政府預(yù)算制度的全面性原則，而且也包含一致性原則、公開(kāi)透明原則、可問(wèn)責(zé)性原則等基本原則，通過(guò)分析我國(guó)全口徑預(yù)算管理改革中存在的問(wèn)題，給出相應(yīng)的對(duì)策建議［41］。張斌在深入分析全口徑預(yù)算管理現(xiàn)狀及主要問(wèn)題的基礎(chǔ)上，結(jié)合十八屆三中全會(huì)精神，提出了推進(jìn)全口徑預(yù)算改革的目標(biāo)、基本框架和具體措施［42］。李燕通過(guò)分析對(duì)全口徑預(yù)算的理解，并借鑒國(guó)際組織及他國(guó)的相關(guān)預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)，從全口徑預(yù)算報(bào)告體系構(gòu)建、深化改革的著力點(diǎn)等方面為我國(guó)實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算管理提出政策建議［43］。王金秀建議應(yīng)以全口徑預(yù)算為基礎(chǔ)，清費(fèi)正稅、穩(wěn)定稅負(fù)，應(yīng)以大共享稅為主，構(gòu)建多元化地方稅體系，深化分稅制改革，打造全口徑預(yù)算體制，提高分稅制財(cái)政體制的透明度［44］。謝和均、李珍立足社會(huì)保障預(yù)算的公共特性，結(jié)合我國(guó)社會(huì)保障預(yù)算的特點(diǎn)，認(rèn)為我國(guó)社會(huì)保障預(yù)算的編制模式應(yīng)在“效率”與“公平”之間進(jìn)行權(quán)衡，采用項(xiàng)目規(guī)劃與績(jī)效預(yù)算結(jié)合的模式［45］。周茂青、陳少暉認(rèn)為在《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的框架下，準(zhǔn)確定位國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的功能需要立足國(guó)家宏觀調(diào)控需要，以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值為目標(biāo)，逐步向民生領(lǐng)域傾斜［46］。

(六)關(guān)于參與式預(yù)算

陳治認(rèn)為鄉(xiāng)村治理中的參與式預(yù)算是一種體現(xiàn)直接預(yù)算民主的治理機(jī)制，應(yīng)在《預(yù)算法》的層面給予參與式預(yù)算正式的立法支持，并通過(guò)構(gòu)建、完善參與式預(yù)算的權(quán)利保障法律制度、激勵(lì)與約束法律制度、村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法律制度，探尋參與式預(yù)算法制化的可行路徑［47］。趙早早、楊暉從無(wú)錫市、溫嶺市、焦作市三個(gè)地方政府推動(dòng)參與式預(yù)算改革的案例入手，分析和討論推動(dòng)地方政府預(yù)算公開(kāi)透明制度建設(shè)的方式方法，并且指出地方政府通過(guò)推動(dòng)參與式預(yù)算改革，不僅有助于推動(dòng)預(yù)算公開(kāi)透明，更有利于促進(jìn)地方治理體制建設(shè)［48］。王自亮、陳衛(wèi)峰通過(guò)對(duì)溫嶺市參與式預(yù)算的制度設(shè)計(jì)、制度績(jī)效以及制度困境的分析，提出了五項(xiàng)針對(duì)措施，以期能夠有效推進(jìn)參與式預(yù)算的推廣和可持續(xù)發(fā)展［49］。

(七)關(guān)于地方債務(wù)治理

劉劍文認(rèn)為為避免地方政府?dāng)U大非稅收入規(guī)模以及通過(guò)地方融資平臺(tái)等渠道隱性負(fù)債，建議圍繞“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”的要求來(lái)進(jìn)行地方財(cái)源建設(shè)，進(jìn)而推動(dòng)科學(xué)財(cái)稅體制與現(xiàn)代財(cái)稅法制的建立與完善［50］。陳少英分析了地方政府為履行事權(quán)而尋找替代財(cái)源進(jìn)而引發(fā)的非稅收入、土地財(cái)政、地方債等問(wèn)題，建議附約束條件地給予地方政府一定的稅收立法權(quán)，并明確與完善其稅收征管權(quán)，從憲法和法律上規(guī)范地方政府的行為，使其提供轄區(qū)居民最需要的公共產(chǎn)品［51］。熊偉認(rèn)為地方債的急速擴(kuò)張?jiān)从谡g財(cái)政失衡，為破解地方債務(wù)，政府要考慮動(dòng)用存量資產(chǎn)，變賣(mài)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)，有必要用法律形式規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系，賦予地方財(cái)政自主權(quán)，隔斷政府之間的財(cái)政責(zé)任［52］。馬海濤、崔運(yùn)政從政府預(yù)算體系完整性的角度主張將地方政府債務(wù)納入財(cái)政預(yù)算，并對(duì)地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理的路徑進(jìn)行全面規(guī)劃與安排［53］。鄭潔、翟勝寶在分析我國(guó)地方政府性債務(wù)管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，從預(yù)算約束的視角切入，提出加強(qiáng)地方政府性債務(wù)預(yù)算法制化建設(shè)、規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制、嚴(yán)格地方政府性債務(wù)支出管理，并編制專門(mén)的債務(wù)預(yù)算等具體政策建議［54］。周剛志認(rèn)為地方政府的“土地財(cái)政”在促進(jìn)憲法上“國(guó)家目標(biāo)規(guī)定”之實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，也在實(shí)質(zhì)上侵害到公民的“自由權(quán)”“生存權(quán)”等基本權(quán)利，應(yīng)建立規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、推進(jìn)法治化的財(cái)政支出制度改革，以消減地方“土地財(cái)政”的擴(kuò)張沖動(dòng)［55］。

(八)關(guān)于預(yù)算法治比較研究

馬蔡琛、張洺對(duì)海峽兩岸的預(yù)算制度作了比較研究，介紹了臺(tái)灣地區(qū)在預(yù)算編制、調(diào)整、監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)的具體流程及相關(guān)法律規(guī)定等方面的具體內(nèi)容，認(rèn)為兩岸預(yù)算制度需相互借鑒取長(zhǎng)補(bǔ)短［56］。周愷介紹了臺(tái)灣財(cái)政預(yù)算制度的演變及發(fā)展，建議在完善政府預(yù)算體制、增強(qiáng)和提升人大預(yù)算審議品質(zhì)、建立和強(qiáng)化人大專業(yè)委員會(huì)審查制度、改進(jìn)和健全現(xiàn)有政府審計(jì)以及提升財(cái)政預(yù)算透明度等方面進(jìn)行學(xué)習(xí)和借鑒［57］。姜愛(ài)華考察了包括美國(guó)、英國(guó)、俄羅斯等十個(gè)典型國(guó)家的預(yù)算公開(kāi)法律體系，提出借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，提升預(yù)算公開(kāi)法律級(jí)次，及時(shí)修訂和完善預(yù)算法，適時(shí)出臺(tái)信息公開(kāi)法等建議［58］。喻一文、王曉丹對(duì)美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算僵局做了介紹，認(rèn)為在政治權(quán)力的制衡、立法對(duì)行政的監(jiān)管以及制度的公開(kāi)透明方面都有可資借鑒之處［59］。張力毅介紹了《美國(guó)破產(chǎn)法》中對(duì)于地方政府債務(wù)的清理程序，認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)階段地方政府債務(wù)危機(jī)的加劇、財(cái)稅制度改革的深入與財(cái)政預(yù)算透明化進(jìn)程的加快，有構(gòu)建類似地方政府債務(wù)清理法律程序的必要性與可行性［60］。楊志勇將1979年以來(lái)的我國(guó)預(yù)算管理制度劃分為四個(gè)階段，指出未來(lái)預(yù)算管理制度將在中期財(cái)政規(guī)劃、預(yù)算體系、預(yù)算公開(kāi)與監(jiān)督等多方面同時(shí)展開(kāi)，并將為國(guó)家治理的現(xiàn)代化提供制度支撐［61］。蘇麗芳總結(jié)了美國(guó)現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督制度之精粹，對(duì)完善我國(guó)預(yù)算監(jiān)督權(quán)提出了具體對(duì)策［62］。朱圣明介紹了國(guó)外參與式預(yù)算的實(shí)踐，盡管各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)各具特色，但其遵循的基本原則卻是相同的，即都體現(xiàn)了民主、公正、透明、問(wèn)責(zé)的精神［63］。田青對(duì)加拿大社會(huì)保障預(yù)算進(jìn)行了深入的經(jīng)驗(yàn)分析，得出政府應(yīng)建立社會(huì)養(yǎng)老金制度，并將其支出納入政府公共預(yù)算;政府應(yīng)大力促進(jìn)基金的市場(chǎng)化投資，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)基金預(yù)算下的結(jié)余基金的保值增值等經(jīng)驗(yàn)［64］。

五、預(yù)算法治研究展望

歷經(jīng)10年之久的《預(yù)算法》修改終于在2014年塵埃落定，并將于2015年1月1日起實(shí)行。對(duì)于有著“小憲法”“亞憲法”“經(jīng)濟(jì)憲法”“距離憲法最近的法”等各種稱謂的這部新法律而言，盡管與學(xué)界事先期待仍有一些差距，但在預(yù)算公開(kāi)、全口徑預(yù)算等方面所作出的規(guī)定無(wú)疑有助于加快推進(jìn)我國(guó)預(yù)算法治化的進(jìn)程。我們認(rèn)為，在2015年乃至更長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，預(yù)算法治研究將緊密結(jié)合新《預(yù)算法》及中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于財(cái)稅體制改革和預(yù)算管理改革的一系列重大部署進(jìn)行，可能會(huì)在以下幾個(gè)維度展開(kāi):一是全面解讀和闡釋新《預(yù)算法》;二是系統(tǒng)梳理十年來(lái)預(yù)算法修改的成敗得失;三是深入探討新《預(yù)算法》實(shí)施中遇到的問(wèn)題以及預(yù)算法修訂后的實(shí)施評(píng)估問(wèn)題。期待這些研究能為推動(dòng)中國(guó)預(yù)算法治話提供堅(jiān)實(shí)的理論支撐。

［1］任曉蘭．財(cái)政預(yù)算的使命［M］．天津:天津社會(huì)科學(xué)院出版社，2014．

［2］周剛志．財(cái)政轉(zhuǎn)型的憲法原理［M］．北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2014．

［3］賈小雷．公共產(chǎn)權(quán)收入問(wèn)題研究［M］．北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2014．

［4］陳治．我國(guó)實(shí)施民生財(cái)政的法律保障機(jī)制研究［M］．北京:法律出版社，2014．

［5］賀紹奇．《預(yù)算法》修改研究［M］．北京:中國(guó)財(cái)富出版社，2014．

［6］劉劍文．財(cái)稅法學(xué)前沿問(wèn)題研究3:法治視野下的預(yù)算法修改［M］．北京:法律出版社，2014．

［7］劉劍文，候卓．財(cái)稅法在國(guó)家治理現(xiàn)代化中的擔(dān)當(dāng)［J］．法學(xué)，2014，(2):3－11．

［8］李煒光．公共財(cái)政:國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱［J］．中國(guó)儲(chǔ)運(yùn)，2014，(2):36．

［9］馬蔡琛，黃鳳翔．國(guó)家治理視野中的現(xiàn)代財(cái)政制度——解讀十八屆三中全會(huì)《決定》中的深化財(cái)稅體制改革問(wèn)題［J］．理論與現(xiàn)代化，2014，(3):5 －9．

［10］熊偉．法治財(cái)稅——從理想途徑到現(xiàn)實(shí)追求［J］．清華法學(xué)，2014，(5):22 －37．

［11］周剛志．憲法學(xué)視野中的中國(guó)財(cái)稅體制改革［J］．法商研究，2014，(3):11－14．

［12］石亞軍，施正文．建立現(xiàn)代財(cái)政制度與推進(jìn)現(xiàn)代政府治理［J］．中國(guó)行政管理，2014，(4):11－16．

［13］盧洪友．從建立現(xiàn)代財(cái)政制度入手推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化［J］．地方財(cái)政研究，2014，(1):6－11．

［14］胡海．國(guó)家治理視域中的預(yù)算法治［J］．湖南科技學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，(9):93－98．

［15］任曉蘭．財(cái)政預(yù)算與現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)研究述評(píng)［J］．天府新論，2014，(4):5－9．

［16］候卓，胡瑞琪．創(chuàng)制與延展:治理語(yǔ)境下《預(yù)算法》實(shí)施若干配套制度的思考［J］．學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2014，(7):80－87．

［17］馬蔡琛．現(xiàn)代預(yù)算制度的演化特征與路徑選擇［J］．中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2014，(5):27－34．

［18］尹中卿．加強(qiáng)公共預(yù)算管理的改革與創(chuàng)新［J］．當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2014，(1):9－10．

［19］陳治．邁向?qū)嵸|(zhì)意義的預(yù)算法定［J］．政法論壇，2014，(3):141 －147．

［20］蔣悟真．中國(guó)預(yù)算法實(shí)施的實(shí)現(xiàn)路徑［J］．中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2014，(9):125－146．

［21］劉劍文．論財(cái)政法定原則，一種權(quán)力法治化的現(xiàn)代探索［J］．法學(xué)家，2014，(4):19－33．

［22］劉劍文，耿穎．新形勢(shì)下人大財(cái)政監(jiān)督職能之構(gòu)建［J］．河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2014，(1):22－31．

［23］朱大旗．完善人大對(duì)政府預(yù)算全方位的審查監(jiān)督制度［J］．法學(xué)雜志，2014，(2):13－22．

［24］張獻(xiàn)勇．“預(yù)算人大”何以構(gòu)筑——一項(xiàng)基于學(xué)者問(wèn)卷調(diào)查的分析［J］．河南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2014，(3):25－31．

［25］李煒光．人大監(jiān)督與預(yù)算細(xì)化［J］．中國(guó)儲(chǔ)運(yùn)，2014，(4):36．

［26］魏陸．人大預(yù)算修正權(quán)困境研究［J］．社會(huì)科學(xué)，2014，(12):29 －36．

［27］王逸帥．地方人大預(yù)算監(jiān)督改革的參與式治理路徑及實(shí)現(xiàn)邏輯［J］．改革與發(fā)展，2014，(4):64－68．

［28］孫德超，韓冬雪．人大預(yù)算決算審查監(jiān)督職能的加強(qiáng):雙重障礙與消解途徑［J］．社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2014，(7):176－179．

［29］張朝霞．加強(qiáng)地方權(quán)力機(jī)關(guān)全口徑預(yù)算決算監(jiān)督研究［J］．桂海論叢，2014，(6):114－120．

［30］周克清．加強(qiáng)人大對(duì)全口徑預(yù)算決算審查和監(jiān)督［J］．財(cái)政監(jiān)督，2014，(14):47－48．

［31］劉元賀．制度互補(bǔ):省級(jí)人大預(yù)算草案修正權(quán)實(shí)施可行性研究［J］．人大研究，2014，(4):4－9．

［32］黃建水，黃鵬．預(yù)算權(quán)的憲法規(guī)制研究［J］．河南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2014，(2):47－53．

［33］朱圣明，徐楓．地方人大“票決部門(mén)預(yù)算”與治理現(xiàn)代化［J］．重慶社會(huì)科學(xué)，2014，(5):15－25．

［34］薛菁．全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度:背景、重點(diǎn)、保障［J］．福州黨校學(xué)報(bào)，2014，(2):46－49．

［35］孟久兒．預(yù)算透明度國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)體系比較與啟示［J］．理論與現(xiàn)代化，2014，(2):68－73．

［36］夏先德．預(yù)算公開(kāi)是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的必然要求［J］．財(cái)政研究，2014，(2):50－55．

［37］牛美麗．政府預(yù)算信息公開(kāi)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)［J］．中國(guó)行政管理，2014，(7):110－117．

［38］胡明．推進(jìn)地方預(yù)算公開(kāi)的規(guī)范理路——以《中共南京市委關(guān)于增強(qiáng)人大監(jiān)督剛性和監(jiān)督實(shí)效的意見(jiàn)》為實(shí)證分析［J］．現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2014，(9):72 －76．

［39］王雍君．全口徑預(yù)算:解讀與改革［J］．地方財(cái)政研究，2014，(8):4 －9．

［40］華國(guó)慶．全口徑預(yù)算:政府財(cái)政收支行為的立法控制［J］．法學(xué)論壇，2014，(3):32－39．

［41］趙早早．全口徑預(yù)算管理:理論探討與實(shí)踐評(píng)估［J］．地方財(cái)政研究，2014，(8):17－22．

［42］張斌．全口徑預(yù)算改革的目標(biāo)、措施與基本框架［J］．地方財(cái)政研究，2014，(8):9－12．

［43］李燕．我國(guó)全口徑預(yù)算報(bào)告體系構(gòu)建研究——制約和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行視角［J］．財(cái)政研究，2014，(2):47－50．

［44］王金秀．基于全口徑預(yù)算重構(gòu)分稅制財(cái)政體制［J］．財(cái)政研究，2014，(1):16－19．

［45］謝和均，李珍．社會(huì)保障預(yù)算編制分析:公共預(yù)算模式比較視角［J］．天府新論，2014，(1):110－114．

［46］周茂青，陳少暉．《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》框架下國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的功能定位［J］．福建論壇:人文社會(huì)科學(xué)版，2014，(7):16－21．

［47］陳治．論我國(guó)鄉(xiāng)村治理中的參與式預(yù)算——價(jià)值、困境與法制化出路［J］．東北師大學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2014，(4):71－78．

［48］趙早早，楊暉．構(gòu)建公開(kāi)透明的地方政府預(yù)算制度研究——以無(wú)錫、溫嶺和焦作參與式預(yù)算實(shí)踐為例［J］．北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，(4):40 －46．

［49］王自亮，陳衛(wèi)峰．參與式預(yù)算與基層權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)——基于浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)的個(gè)案研究［J］．地方財(cái)政研究，2014，(4):33 －40．

［50］劉劍文．地方財(cái)源制度建設(shè)的財(cái)稅法審思［J］．法學(xué)評(píng)論，2014，(2):25－32．

［51］陳少英．可持續(xù)的地方稅體系之構(gòu)建——以稅權(quán)配置為視角［J］．清華法學(xué)，2014，(5):51－67．

［52］熊偉．地方債與國(guó)家治理:基于法治財(cái)政的分析徑路［J］．法學(xué)評(píng)論，2014，(2):61－69．

［53］馬海濤，崔運(yùn)政．地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理研究［J］．當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2014，(6):23－31．

［54］鄭潔，翟勝寶．預(yù)算約束視角下的地方政府性債務(wù)管理研究［J］．宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2014，(6):44－49．

［55］周剛志．地方“土地財(cái)政”之合憲性控制［J］．北方法學(xué)，2014，(1):132－139．

［56］馬蔡琛，張洺．海峽兩岸政府預(yù)算制度的比較研究［J］．河北學(xué)刊，2014，(4):106－110．

［57］周愷．臺(tái)灣財(cái)政預(yù)算制度的特點(diǎn)及其啟示［J］．學(xué)術(shù)界，2014，(1):218－225．

［58］姜愛(ài)華．典型國(guó)家預(yù)算公開(kāi)法律體系建設(shè)的啟示［J］．中國(guó)行政管理，2014，(7):118－121．

［59］喻一文，王曉丹．政府治理框架下看美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算僵局——表現(xiàn)形式、制度成因及啟示［J］．南京審計(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，(4):3－14．

［60］張力毅．美國(guó)地方政府債務(wù)清理的法制構(gòu)建及其借鑒——以《美國(guó)破產(chǎn)法》第九章地方政府的債務(wù)調(diào)整程序?yàn)橹行模跩］．北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，(1):21 －27．

［61］楊志勇．我國(guó)預(yù)算管理制度的演進(jìn)軌跡:1979～2014 年［J］．改革，2014，(10):5－19．

［62］蘇麗芳．我國(guó)人民代表大會(huì)預(yù)算監(jiān)督權(quán)的思考——兼論美國(guó)預(yù)算監(jiān)督制度的經(jīng)驗(yàn)［J］．江漢大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2014，(2):58 －63．

［63］朱圣明．國(guó)外參與式預(yù)算的實(shí)踐與探索［J］．四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，(3):83－87．

［64］田青．加拿大社會(huì)保障預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)分析及其對(duì)中國(guó)的啟示［J］．社會(huì)保障研究，2014，(3):94－98．