周青

（宿州市埇橋區(qū)委黨校區(qū)情教研室安徽宿州234000）

新形勢下中國城鎮(zhèn)化發(fā)展問題與政策思路

周青

（宿州市埇橋區(qū)委黨校區(qū)情教研室安徽宿州234000）

從城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和具體任務(wù)的角度宏觀上肯定了我國推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的戰(zhàn)略意義。城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢、水平偏低，空間分布不均衡，是我國現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化問題的現(xiàn)狀，也導(dǎo)致城鎮(zhèn)化建設(shè)的滯后。城鎮(zhèn)化建設(shè)有利于推動經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)就業(yè)及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。對城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的理論誤區(qū)、資源不足、體制不健全、規(guī)劃不合理等方面進(jìn)行了簡要研究和分析，提出推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化、以小城市作為載體、加強(qiáng)制度創(chuàng)新以及加速農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的建議。

城鎮(zhèn)化；農(nóng)業(yè)；體制

1.城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)涵

所謂城鎮(zhèn)化，就是農(nóng)村城鎮(zhèn)化，是指農(nóng)村勞動力向城市遷移的過程，使得城鎮(zhèn)人口增加，城市規(guī)模擴(kuò)大；與此同時，農(nóng)村人口在轉(zhuǎn)移過程中所呈現(xiàn)出來的一種自我意識和社會意識的轉(zhuǎn)變，從而引起生活方式和生活態(tài)度的變更。關(guān)于城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，在美國新版的《世界城市》一書中是這樣定義的：“都市化是一個過程，包括兩個方面的變化，其一是人口從鄉(xiāng)村向城市運(yùn)動，并在都市中從事非農(nóng)業(yè)的工作，其二是鄉(xiāng)村生活方式向城市生活方式的轉(zhuǎn)變，包括價值觀、態(tài)度和行為等方面[1]?！?/p>

積極推進(jìn)中國城鎮(zhèn)化建設(shè)之路，是現(xiàn)代文明的標(biāo)志。農(nóng)村城鎮(zhèn)化對加快農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展至關(guān)重要，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民生活，在從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的過程中，發(fā)揮積極穩(wěn)妥的作用。城鎮(zhèn)化對于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國民經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)都發(fā)揮著重要的戰(zhàn)略作用[2]。

2.城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)狀及意義

2.1 我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展現(xiàn)狀

改革開放以后，中國城鎮(zhèn)化水平顯著提高，城鄉(xiāng)隔離逐步消除，貧富差距也在不斷縮小。

中國的城鎮(zhèn)化水平仍偏低。十六大以后，我國全力推進(jìn)城鎮(zhèn)化的建設(shè)，2011年底，我國城鎮(zhèn)人口比重達(dá)到51.27%，首超50%[3]。而2010年，世界各國平均城鎮(zhèn)化水平為55%，世界發(fā)達(dá)國家平均城鎮(zhèn)化水平達(dá)85%[4]。

相關(guān)研究表明，我國城鎮(zhèn)的空間分布不均衡，農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平區(qū)域呈階梯分布。歷史基礎(chǔ)和自然條件等原因造成了現(xiàn)今中國東部、中部、西部三大區(qū)域城鎮(zhèn)數(shù)量和人口數(shù)量分布不均衡。東部地區(qū)發(fā)展較快，對周邊城市的輻射帶動能力強(qiáng)，促進(jìn)了人口城鎮(zhèn)化；西部地區(qū)城鎮(zhèn)數(shù)量少，少量的中心城市帶動作用和輻射能力較弱，聚集效益低，導(dǎo)致人口城鎮(zhèn)化也嚴(yán)重滯后?！吨袊鞑拷?jīng)濟(jì)發(fā)展報告（2013）》在對西部城鎮(zhèn)化的發(fā)展研究中提出，西部城鎮(zhèn)化發(fā)展水平低，嚴(yán)重滯后于全國平均水平和東部、中部地區(qū)。2012年末全國城鎮(zhèn)化率為52.57%；其中東、中、西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率分別為56.4%、53.4%、44.9%；西部地區(qū)在城鎮(zhèn)化發(fā)展水平與東部、中部地區(qū)存在明顯差距[5]。數(shù)據(jù)表明，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化總體發(fā)展水平與東部地區(qū)仍存在著較大差距，需不斷改進(jìn)。

綜上所述，中國現(xiàn)階段農(nóng)村發(fā)展已取得較大成就，但城鎮(zhèn)化進(jìn)程較慢，發(fā)展水平與發(fā)達(dá)國家仍有較大差距；城鎮(zhèn)化水平滯后于工業(yè)化水平，城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)率；且城鎮(zhèn)化發(fā)展空間上落差較大，經(jīng)濟(jì)條件相差較大，抑制城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展，給全面小康建設(shè)帶來了極大的困難。統(tǒng)籌發(fā)展，進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化，才是拉動內(nèi)需，促進(jìn)和諧發(fā)展的必然之路。

2.2 推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的戰(zhàn)略意義

2.2.1 城鎮(zhèn)化有利于推動經(jīng)濟(jì)增長

隨著時代發(fā)展，高投資、高出口等拉動經(jīng)濟(jì)增長的傳統(tǒng)動力帶動力在不斷的削弱，要想保持我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，必須拉動經(jīng)濟(jì)需求。根據(jù)估算，如果每年提高1%的城鎮(zhèn)化率，最終消費(fèi)增長可被拉動1.6%[6]。按目前我國城鎮(zhèn)化率每年提高1.35%計算，每年最終需求可增長2.16%。城鎮(zhèn)化水平的進(jìn)一步提高，進(jìn)城農(nóng)民的收入也會得到大幅提高，同時，養(yǎng)老、醫(yī)療等各項(xiàng)社會保、福利和公共服務(wù)制度也在不斷完善，農(nóng)民擴(kuò)大消費(fèi)的后顧之憂可予以免除，消費(fèi)水平得到了提高，可同時促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長。

2.2.2 城鎮(zhèn)化促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整必須以城鎮(zhèn)化為依托。部分農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，從事第二、三產(chǎn)業(yè)，拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展。同時，農(nóng)村人均土地增多，逐步淘汰粗放式農(nóng)林牧副漁的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化和機(jī)械化，提高了單位土地產(chǎn)量，促進(jìn)勞動力的合理分配，從而增加農(nóng)民收入。此外，城鎮(zhèn)化水平的提高可使得工業(yè)布局更為合理，由政府統(tǒng)籌管理，部分污染企業(yè)、重型企業(yè)向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，而輕工業(yè)則向城鎮(zhèn)附近靠攏，可取得充分的集聚效果和經(jīng)濟(jì)效益。

總而言之，城鎮(zhèn)化的發(fā)展，不僅加快農(nóng)村地區(qū)人口城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，而且將分散的鄉(xiāng)村工業(yè)聚集起來，創(chuàng)造了大量的就業(yè)機(jī)會，帶動了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，走城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路，切實(shí)可行的途徑就是在實(shí)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程中，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力。

3.城鎮(zhèn)化建設(shè)的成果及待解決的問題

3.1 我國城鎮(zhèn)化建設(shè)取得的階段性成果

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程日益加快。其主要成就有兩個方面：

從城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展來看，我國的城鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)歷了恢復(fù)時期、曲折發(fā)展時期、改革開放時期[7]。改革開放以后，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)入了加速發(fā)展階段。1978~2003年，中國大中小城市數(shù)量從193增加到660個，此后市的數(shù)量接近于零增長，中國建制鎮(zhèn)數(shù)量由原來的2173增加到20226個。此外，在城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)上，各城鎮(zhèn)化體系形成規(guī)模也有所差異，城鎮(zhèn)規(guī)模和布局都在不斷優(yōu)化。

3.2 我國城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中待解決的問題

3.2.1 存在理論誤區(qū)

隨著工業(yè)化發(fā)展，城鎮(zhèn)化為必然趨勢，即將傳統(tǒng)落后的鄉(xiāng)村生產(chǎn)和生活方式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代先進(jìn)的城市生產(chǎn)和生活方式[8]。部分管理者對農(nóng)村城鎮(zhèn)化的認(rèn)識片面，沒有從農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，去認(rèn)識這一問題，而簡單地認(rèn)為城鎮(zhèn)化就是把農(nóng)村人口遷移到城鎮(zhèn)，建設(shè)若干的小城市。這樣必然導(dǎo)致行動上的片面性，從而忽視對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和改造，對產(chǎn)業(yè)布局的規(guī)劃和引導(dǎo)，不能實(shí)現(xiàn)真正意義的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變。

3.2.2 資源不足

土地資源利用不合理。土地作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本的、生產(chǎn)資料，是農(nóng)民最基本的生活保障，目前農(nóng)村土地制度尚存在缺陷，土地流轉(zhuǎn)機(jī)制已無法適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的市場化發(fā)展，能否合理解決該問題將對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響[9]。

資金投入不足。農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型的壓力下，人才緊缺、資金不足等問題限制其發(fā)展，競爭力得到限制，更騰不出資金來發(fā)展城鎮(zhèn)。因此，在當(dāng)前的城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎包攬了小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)投資的全部[10]。在整個國民收入的分配體系中，鄉(xiāng)村財政權(quán)限小，而財政資金向大中城市的傾斜，使得資金份額更小，資金不足也使得城鎮(zhèn)化進(jìn)程日益緩慢。

3.2.3 體制不健全

農(nóng)村城鎮(zhèn)化需要協(xié)調(diào)各個部門的工作和利益關(guān)系，一旦處理不好，很容易導(dǎo)致城鎮(zhèn)化的惡性發(fā)展。城鎮(zhèn)化中要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善公共服務(wù)體力，合理分配土地、資金等問題，涉及到交通部、財政部、住建部等部門。

推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，首先要實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化，農(nóng)民進(jìn)城的門檻必然要降低，相關(guān)部門的行政規(guī)費(fèi)被削減，導(dǎo)致利益受損，而這些部門之間關(guān)系錯綜復(fù)雜，往往分屬不同的管理體制，他們?yōu)榱司S護(hù)自身利益，對這些措施會加以抵制，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化進(jìn)程減緩。鄉(xiāng)村地區(qū)政府權(quán)力有限，且難以合理分配利益，因此，經(jīng)常出現(xiàn)陰奉陽違、政令不一的現(xiàn)象。

4.進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的對策

4.1 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的重要途徑

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化可以實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模化和機(jī)械化經(jīng)營，提高土地利用率和生產(chǎn)效率，從而為農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效創(chuàng)造了條件。再通過對農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)一步的加工，提高農(nóng)業(yè)的整體水平和效益。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的直接導(dǎo)因和動力，使農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向更高層轉(zhuǎn)化，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化程度[12]。不僅使農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中獲利，還可以帶動農(nóng)業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)、促進(jìn)空間布局更合理，對小城鎮(zhèn)的成長和發(fā)展中有非常重要的作用。

4.2 農(nóng)村工業(yè)化是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的主要動力

工業(yè)化的發(fā)展為農(nóng)村城鎮(zhèn)化帶來了厚實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。大城市勞動密集型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，勢必為農(nóng)村工業(yè)化帶來充滿活力的“源泉”。

小城鎮(zhèn)占據(jù)了連接城鄉(xiāng)的區(qū)位優(yōu)勢，可充分發(fā)揮其主導(dǎo)作用,協(xié)調(diào)三大產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。第一產(chǎn)業(yè)為工業(yè)生產(chǎn)提供原材料和必要的生活保障；工業(yè)在提供就業(yè)機(jī)會的同時，可對農(nóng)林牧副漁等產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品進(jìn)行深加工，促進(jìn)農(nóng)民增收，提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值；而第三產(chǎn)業(yè)則為產(chǎn)品的輸出搭橋鋪路，避免滯銷等問題。

4.3 制度創(chuàng)新是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的保障

推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，關(guān)鍵在于改革現(xiàn)有不合理制度，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)平等、和諧發(fā)展的氛圍。消除隔閡，實(shí)現(xiàn)自由健康發(fā)展。

具體而言，就是要合理分配資源，防止過度的資金流向城市，對小城鎮(zhèn)發(fā)展不利。

建立健全公共服務(wù)，完善基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)一步增加對農(nóng)村的投入，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展；積極向農(nóng)業(yè)資源投資，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，早日實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?；改革戶籍制度，消除城市對農(nóng)村的歧視；健全社會保障制度，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)水平，建立福利體系；引進(jìn)商業(yè)投資，給予制度上的優(yōu)惠，拉動城鎮(zhèn)化發(fā)展。

4.4 加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村城鎮(zhèn)化的關(guān)系是雙向的。土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)了土地的利用率，城鎮(zhèn)化則是土地流轉(zhuǎn)的推動力。深化改革農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，實(shí)行土地依法有償轉(zhuǎn)讓，促進(jìn)土地的合理利用和產(chǎn)業(yè)化；嚴(yán)格控制非農(nóng)用地，合理規(guī)劃農(nóng)民住宅用地，合理規(guī)劃土地資源和區(qū)域分布；發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，積極推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)向規(guī)模經(jīng)營和設(shè)施農(nóng)業(yè)方向發(fā)展。

5.總結(jié)

城鎮(zhèn)化建設(shè)對世界各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有著不可磨滅的貢獻(xiàn)，當(dāng)前我國也已經(jīng)進(jìn)入了城鎮(zhèn)化建設(shè)的新階段，我國應(yīng)借鑒世界各國城鎮(zhèn)化建設(shè)的寶貴經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國的具體實(shí)際創(chuàng)造出一條符合中國國情的新型城鎮(zhèn)化道路。隨著全面深化改革的深入，城鎮(zhèn)化建設(shè)必然為經(jīng)濟(jì)的全面增長、社會的全面進(jìn)步注入新的活力。

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2095-7327（2015）-08-0134-02

周青（1982.8—），女，安徽宿州人，本科學(xué)歷，畢業(yè)于淮北師范大學(xué)思想政治教育專業(yè)，法學(xué)學(xué)士，助理講師，主要研究方向?yàn)樗枷胝谓逃?/p>