包玉秋

（沈陽(yáng)師范大學(xué)法學(xué)院，遼寧沈陽(yáng)110034）

論遼寧新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的環(huán)境保護(hù)

包玉秋

（沈陽(yáng)師范大學(xué)法學(xué)院，遼寧沈陽(yáng)110034）

城鎮(zhèn)化是歷史進(jìn)程的必然，也是國(guó)家發(fā)展的重要戰(zhàn)略。黨的十八大以來，突出“新型城鎮(zhèn)化”，強(qiáng)調(diào)以人為本、集約高效和綠色智能，把城鎮(zhèn)化與環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)結(jié)合起來。在遼寧新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，環(huán)境保護(hù)問題日益受到關(guān)注，針對(duì)存在的粗放低效等問題，政府只有采取依法規(guī)劃與依法實(shí)施、市場(chǎng)主導(dǎo)與政府引導(dǎo)、全面改革與創(chuàng)新機(jī)制、立足本省與突顯特色相結(jié)合的措施，才能實(shí)現(xiàn)遼寧新型城鎮(zhèn)化過程中的環(huán)境保護(hù)。

新型城鎮(zhèn)化；環(huán)境保護(hù)；“四化”并進(jìn)；可持續(xù)發(fā)展

“所謂理想的城市就是把城市的活力帶到農(nóng)村，而把農(nóng)村優(yōu)美的環(huán)境、田園般的生活帶到城市里來”，［1］這是劉易斯·芒德福對(duì)人類幾千年城市化理想追求的精辟概括。

一、新型城鎮(zhèn)化解讀

“城鎮(zhèn)化”是工業(yè)化、現(xiàn)代化歷史進(jìn)程中必然現(xiàn)象，是一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略，全社會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)化的發(fā)展給予了高度的重視和關(guān)注?！盎笔且环N過程、趨勢(shì)、變遷，是由生產(chǎn)力發(fā)展引起的；“城鎮(zhèn)化”是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程，是由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)文明社會(huì)轉(zhuǎn)變的過程。2000年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》，首次在官方文件中提出“城鎮(zhèn)化”，直到黨的十八大提出“新型城鎮(zhèn)化”，十八屆三中全會(huì)把新型城鎮(zhèn)化與環(huán)境保護(hù)相結(jié)合，提出生態(tài)文明建設(shè)。國(guó)家的規(guī)范性文件對(duì)“新型城鎮(zhèn)化”加以界定：以人口城鎮(zhèn)化為核心，以城市群為主體形態(tài)，以綜合承載能力為支撐，以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障，走以人為本、集約高效、綠色智能、四化同步的中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量［2］。

“新型城鎮(zhèn)化”具有以下四個(gè)方面的特點(diǎn)：第一，新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，它使農(nóng)民更好地融入城市，既包括物質(zhì)層面上的勞有所得、住有所居、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所依，也包括精神層面上的文化素質(zhì)和生活方式等。將人口城鎮(zhèn)化作為“新型城鎮(zhèn)化”的核心，既體現(xiàn)了我黨一直倡導(dǎo)的“以人為本”思想，也與“全心全意為人民服務(wù)”“人民當(dāng)家作主”的宗旨相一致，強(qiáng)調(diào)以人為本位，肯定人在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的主體地位，其價(jià)值取向是以人的城鎮(zhèn)化為核心，尊重人并依靠人。第二，新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是提高質(zhì)量，由主要依靠高投入、高消耗和高排放，依賴財(cái)政支出和資源投入的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，轉(zhuǎn)向以提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量為主，促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)和交換，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。城鎮(zhèn)化由單純的追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，由園區(qū)化、新區(qū)化和開發(fā)區(qū)化等以“造城”為本，轉(zhuǎn)向以人為本，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化、非農(nóng)人口市民化，強(qiáng)調(diào)安居樂業(yè)和保障服務(wù)。第三，新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)容是四化并進(jìn)，不僅是城市優(yōu)先發(fā)展，而且是城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集約化和生態(tài)化的“四化”并進(jìn)。第四，新型城鎮(zhèn)化的過程是漸進(jìn)的，不能搞簡(jiǎn)單的、疾風(fēng)驟雨式的群眾運(yùn)動(dòng)和“造城運(yùn)動(dòng)”，而要穩(wěn)步推進(jìn)，注重各個(gè)方面的綜合配套，需要相應(yīng)的體制機(jī)制改革，讓全體人民共同享受城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來的發(fā)展成果。

二、遼寧新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的環(huán)境優(yōu)勢(shì)與不足

（一）遼寧新型城鎮(zhèn)化的環(huán)境優(yōu)勢(shì)

城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城鎮(zhèn)化率高?！笆濉币詠?，遼寧省城鎮(zhèn)化進(jìn)程呈現(xiàn)出較快的發(fā)展態(tài)勢(shì)，城鎮(zhèn)化建設(shè)水平有了較大提高，一大批城鎮(zhèn)已經(jīng)具有相當(dāng)規(guī)模。2008年，遼寧的城鎮(zhèn)化率為60.5%，位列全國(guó)第5位；到2012年，遼寧省城鎮(zhèn)化率為65.65%，居于全國(guó)第二位，形成了以下不同類型的特色城鎮(zhèn)：建立開發(fā)區(qū)，如沈撫新城，生態(tài)宜居、宜業(yè)和產(chǎn)業(yè)特色；建設(shè)新區(qū)和新城，如鐵嶺新城，“城在景中、景在城中”，遼陽(yáng)河?xùn)|新城的生態(tài)宜居新城；城市擴(kuò)展，如沈北新城的生態(tài)景觀和新興產(chǎn)業(yè)，遼陽(yáng)市河?xùn)|新城的生態(tài)景觀；舊城改造，如調(diào)兵山礦區(qū)基本實(shí)現(xiàn)離土不離鄉(xiāng)式的全域城鎮(zhèn)化，鐵嶺市銀州區(qū)的城中村改造，撫順縣的生態(tài)建設(shè)；建設(shè)中央商務(wù)區(qū)，如燈塔新城的輕化工和繁華商業(yè)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)化，如開原的工業(yè)園區(qū)；農(nóng)場(chǎng)產(chǎn)業(yè)化，如撫順市東洲區(qū)蘭山鄉(xiāng)的國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)改造。

在遼寧城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的同時(shí)，城鎮(zhèn)化的質(zhì)量也在不斷提高，以產(chǎn)業(yè)為依托，越來越重視生態(tài)環(huán)境、人文環(huán)境和資源的保護(hù)和建設(shè)，逐步打造宜商、宜業(yè)、宜游、宜居的生態(tài)城市，形成獨(dú)特的人文景觀，城市的規(guī)劃水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、信息化水平、人口素質(zhì)和生活質(zhì)量等有明顯的提升。

（二）遼寧城鎮(zhèn)化建設(shè)的不足

重視城鎮(zhèn)化中的“物”，而忽視“人”。一是土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化不僅是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、拉動(dòng)內(nèi)需，還需要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居住者的市民化。城鎮(zhèn)化的挑戰(zhàn)來自于兩個(gè)方面：對(duì)進(jìn)城者來說，是如何盡快轉(zhuǎn)化為市民的問題，對(duì)政府來說，是面對(duì)越來越多的居民，如何完善社會(huì)保障、提高公共服務(wù)水平的問題。二是與城鎮(zhèn)化相關(guān)的機(jī)制不健全，現(xiàn)行戶籍制度、社會(huì)保險(xiǎn)保障制度和土地制度等，有的制約了農(nóng)業(yè)人口的市民化和城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化進(jìn)程。

重視城鎮(zhèn)化的“數(shù)量”，而忽視“質(zhì)量”。一是有的地方，城鎮(zhèn)化過程中粗放低效，有的地方形成有“城”無“市”的過度城鎮(zhèn)化，有的地區(qū)沒有堅(jiān)持“工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”共同發(fā)展的原則，將城鎮(zhèn)化簡(jiǎn)單地理解為農(nóng)民進(jìn)城。二是城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)劃缺乏科學(xué)性、連續(xù)性、穩(wěn)定性和權(quán)威性，有的地區(qū)缺少城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，有的規(guī)劃缺乏前瞻性，不符合本地發(fā)展實(shí)際，有的規(guī)劃經(jīng)常因領(lǐng)導(dǎo)人的變更而隨意變更，進(jìn)行二次規(guī)劃等；三是城鎮(zhèn)化是一個(gè)復(fù)雜的過程，各種利益關(guān)系交織其中，矛盾多發(fā)，而且解決問題的時(shí)間長(zhǎng)。如何在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間、公共利益與個(gè)人利益之間尋找平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有序，是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中必須面對(duì)的難題。

三、遼寧城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的環(huán)境保護(hù)對(duì)策

（一）依法規(guī)劃，依法實(shí)施，實(shí)現(xiàn)綠色城鎮(zhèn)化

制定生態(tài)規(guī)劃，使環(huán)境保護(hù)有章可循，建設(shè)環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制。規(guī)劃，是引領(lǐng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，高瞻遠(yuǎn)矚的戰(zhàn)略規(guī)劃，才會(huì)使新型城鎮(zhèn)化具有持久的生命力。而規(guī)劃作為規(guī)范城鎮(zhèn)化的基本依據(jù)，需要納入法治軌道，通過法律手段，提高規(guī)劃的權(quán)威性、有效性和可行性，確立規(guī)劃的法律地位，實(shí)現(xiàn)依法規(guī)劃。《憲法》和《地方組織法》等法律規(guī)定了地方政府的廣泛職權(quán)，是制定城鎮(zhèn)化規(guī)劃的重要依據(jù)；《憲法》第22條和第26條也對(duì)保護(hù)環(huán)境作出了規(guī)定，將“保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”和“保護(hù)名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)”以根本法的形式固定下來，加之《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)的環(huán)境立法，成為城鎮(zhèn)化規(guī)劃中環(huán)境保護(hù)的重要法律依據(jù)。《全國(guó)促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011-2020年）》出臺(tái)以后，遼寧省應(yīng)當(dāng)依據(jù)《憲法》《環(huán)境保護(hù)法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《物權(quán)法》《土地管理法》《遼寧省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》等規(guī)范性法律文件，以及國(guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求，結(jié)合我省的實(shí)際情況，適時(shí)制定或修訂全省城鎮(zhèn)化方案，明確規(guī)定我省城鎮(zhèn)化的近期和遠(yuǎn)期的發(fā)展規(guī)模、發(fā)展方向及發(fā)展目標(biāo)，合理設(shè)計(jì)城鎮(zhèn)化的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)體系，全省一盤棋。

面對(duì)新型城鎮(zhèn)化，各省紛紛出臺(tái)本省的規(guī)劃，2013年3月《廣東省城鎮(zhèn)化發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出：2015年達(dá)到70%，將珠三角打造成具有綜合競(jìng)爭(zhēng)力的世界級(jí)城市群；《海南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略研究報(bào)告》以特色風(fēng)情小鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)化建設(shè)突破口；此外，還有浙江省、四川省、安徽省、陜西省等。2011年《遼寧省人民政府關(guān)于推進(jìn)全省城鎮(zhèn)化建設(shè)工作的意見》，提出了未來遼寧省城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)和路線圖。未來的遼寧省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃應(yīng)當(dāng)關(guān)注以下問題：一是強(qiáng)調(diào)人的城鎮(zhèn)化，以安居樂業(yè)為出發(fā)點(diǎn)；二是協(xié)調(diào)東北經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、地方產(chǎn)業(yè)布局和環(huán)境資源的承載能力；三是把生態(tài)文明理念和原則融入城鎮(zhèn)化全過程；四是遵循客觀規(guī)律，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，因地制宜，特色鮮明。

制定城鎮(zhèn)化規(guī)劃應(yīng)當(dāng)遵循以下法律程序：一是論證，不論是省一級(jí)的城鎮(zhèn)化規(guī)劃，還是市一級(jí)的城鎮(zhèn)化規(guī)劃，在規(guī)劃出臺(tái)以前，都應(yīng)當(dāng)召開由政府相關(guān)的職能部門、人大代表、政協(xié)委員及專家學(xué)者參加的論證會(huì)或座談會(huì)，聽取意見，反復(fù)論證；二是備案，在規(guī)劃出臺(tái)以前，要經(jīng)過同級(jí)人民代表大會(huì)或者人大常委會(huì)通過，由上一級(jí)政府備案［3］，由一般性的政府文件上升為人大常委會(huì)的意見和決定，提升城鎮(zhèn)化規(guī)劃的權(quán)威性；三是修改，規(guī)劃的修改需要經(jīng)過人大和政府的批準(zhǔn)；四是實(shí)施，加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況的監(jiān)測(cè)評(píng)估，規(guī)劃編制部門對(duì)主要目標(biāo)和任務(wù)完成情況進(jìn)行中期評(píng)估，并將評(píng)估報(bào)告報(bào)省級(jí)人民政府，避免因地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人事變動(dòng)，而導(dǎo)致規(guī)劃的隨意變動(dòng)，在省一級(jí)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，各市縣根據(jù)全省的規(guī)劃，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，科學(xué)制定本地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，并將規(guī)劃納入政績(jī)考核、重大事項(xiàng)督查范圍。

（二）市場(chǎng)主導(dǎo)，政府引導(dǎo)，打造生態(tài)城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程必然是市場(chǎng)和政府共同發(fā)揮作用的過程，堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)和政府引導(dǎo)相結(jié)合。這是因?yàn)?，新型城?zhèn)化需要市場(chǎng)，但市場(chǎng)容易失控和無序；新型城鎮(zhèn)化需要政府，但政府不能過度干預(yù)；而防止政府過度干預(yù)或市場(chǎng)失控?zé)o序的重要手段在于法治。

城鎮(zhèn)化是歷史發(fā)展和人類進(jìn)步的必然過程，是一個(gè)自然的歷史過程，會(huì)隨著社會(huì)生產(chǎn)力的不斷發(fā)展而自然流動(dòng)。20世紀(jì)80年代以前，我國(guó)已經(jīng)有了城鎮(zhèn)化的較低水平的發(fā)展；改革開放后，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大量涌入城市，使城市人口迅速增加，農(nóng)民即使不具備城市居民的身份，實(shí)際上已過上城市生活，這正是對(duì)市場(chǎng)發(fā)展的本能反映。市場(chǎng)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化是高質(zhì)量的和可持續(xù)的，一方面，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的資源配置作用，強(qiáng)調(diào)人力、資本等要素的自由流動(dòng)和公平交易，農(nóng)村勞動(dòng)者外出務(wù)工，不再需要辦理就業(yè)證，農(nóng)民因安居樂業(yè)，主動(dòng)搬遷到城鎮(zhèn)生活；另一方面，需要法律調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系和市場(chǎng)秩序，通過立法，賦予包括農(nóng)民在內(nèi)的每個(gè)公民應(yīng)有權(quán)利，在確定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上個(gè)人的自愿合作，通過公正的司法體系，保障每個(gè)公民的權(quán)利不受任何個(gè)人或組織侵犯，避免因市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自發(fā)性和盲目性而導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈。

政府通過規(guī)劃對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)行引導(dǎo)：一是提供良好的制度規(guī)則、發(fā)展規(guī)劃及配套改革政策；二是提供惠及民生的公共服務(wù)，依法執(zhí)行并監(jiān)督有關(guān)住房、醫(yī)療、教育、社會(huì)保險(xiǎn)、城市環(huán)境等政策和法律，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化；三是提高社會(huì)管理水平，減少社會(huì)矛盾和震蕩；四是保護(hù)生態(tài)，通過宏觀指導(dǎo)，限制產(chǎn)能過剩、污染環(huán)境、低技術(shù)含量的企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)，提高人居環(huán)境水平，避免先污染后治理。政府必須依法行政，尊重客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，保持與民眾的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城市增長(zhǎng)的公平正義，防止過度干預(yù)，尤其不能沿用以往推進(jìn)GDP的模式來推進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。《地方組織法》要求：“地方各級(jí)人民政府必須依法行使行政職權(quán)”，2010年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，黨的十八大提出到2020年“實(shí)現(xiàn)基本建成法治政府”的目標(biāo)，政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)做到職權(quán)法定、行為法定、程序正當(dāng)、高效便民和權(quán)責(zé)統(tǒng)一。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中涉及各方利益，政府應(yīng)當(dāng)超然于各利益主體之外，在法治框架下推進(jìn)改革，防止城鎮(zhèn)化的隨意性。

（三）全面改革，創(chuàng)新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)高效城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)和社會(huì)深刻的變化，需要戶籍制度、就業(yè)創(chuàng)業(yè)制度、土地住房制度、教育醫(yī)療制度和社會(huì)保障等多項(xiàng)共同發(fā)揮作用，按照問題的輕重緩急進(jìn)行改革，以期形成制度的合力［4］。

依法改革戶籍制度。“權(quán)利永遠(yuǎn)不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所制約的社會(huì)的文化發(fā)展?！保?］1958年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》的部分條款已經(jīng)過時(shí)，在沒有修改和出臺(tái)新法的狀況下，1998年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問題意見的通知》和2012年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》?？梢姡酝且勒叨皇且婪晒芾響艏贫?，其弊病在于政策缺少法律的穩(wěn)定性、權(quán)威性，而具有易變性。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，呼喚戶籍制度的改革，需要在法律的框架下進(jìn)行改革，目前有的地方已經(jīng)實(shí)施居住證制度，需要將各地經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的成熟的作法，通過立法加以明確，依法剝離附加于戶籍制度中的教育、醫(yī)療等相關(guān)政策，同時(shí)，依法保障舉家遷徙的農(nóng)民工及家屬的市民化問題，解決農(nóng)村留守兒童、婦女和老人的問題。

依法改革社會(huì)保障制度。由戶籍制度形成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，催生出二元化的社會(huì)保障體系，而城鄉(xiāng)社會(huì)保障分割，又固化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致惡性循環(huán)。通過戶籍制度改革，將會(huì)逐步形成城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保險(xiǎn)和保障制度。依照行政法律規(guī)范，減少和規(guī)范行政審批，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)，提高行政效率。精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，明晰權(quán)責(zé)，避免權(quán)力尋租；同時(shí)，優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置，合理增設(shè)城市建制。

依法改革土地管理制度?！胺傻恼嬲嫣幵谟谒_保有序的平衡，而這種平衡能成功地預(yù)防糾紛?！保?］按照《土地管理法》的規(guī)定，在農(nóng)村土地的征用過程中，農(nóng)民獲得補(bǔ)償?shù)淖罡呦揞~是土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的30倍，這使農(nóng)民沒有辦法從土地征用的巨大增值收益中獲得收益，因而需要修訂《土地管理法》，改革農(nóng)村土地制度、政府土地收益制度和存量用地制度，守住18億畝耕地紅線。在現(xiàn)有的法律框架下，我省應(yīng)當(dāng)依法對(duì)農(nóng)村的耕地、山林、建設(shè)用地和宅基地等各類土地和房產(chǎn)資源，進(jìn)行普遍地確權(quán)、登記和頒證，以確定資源的主體；同時(shí)，建立地區(qū)之間土地利用指標(biāo)的交易機(jī)制，提高土地利用效率。

（四）基于本地資源，凸顯特色城鎮(zhèn)化

“特色”是指人無我有，人有我優(yōu)，人優(yōu)我特。以特色形成品牌效應(yīng)，既可提高城市的競(jìng)爭(zhēng)力，也可以擴(kuò)大其影響力。遼寧新型城鎮(zhèn)化的道路選擇，應(yīng)當(dāng)基于自身的優(yōu)勢(shì)和資源特點(diǎn)，形成產(chǎn)業(yè)特色、生態(tài)特色和人文特色。

產(chǎn)業(yè)特色。立足遼寧本地，形成有競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展?jié)摿Φ男滦彤a(chǎn)業(yè)聚集區(qū)和產(chǎn)業(yè)集群，以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為載體，形成優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)“一城一品”，如沈撫新城依托“千萬噸煉油，百萬噸乙烯”等優(yōu)勢(shì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)集群，并形成品牌效應(yīng)；遼陽(yáng)的鋁材加工產(chǎn)業(yè)、鋁合金精深加工產(chǎn)業(yè)、芳烴及精細(xì)化工產(chǎn)業(yè)；燈塔新城的繁華商業(yè)；鐵嶺開原、昌圖縣的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，等等，這些有競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展?jié)摿Φ男滦彤a(chǎn)業(yè)聚集區(qū)和產(chǎn)業(yè)集群，是遼寧新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力源。

生態(tài)特色。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，重視生態(tài)文明建設(shè)，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展。一是建設(shè)綠色生態(tài)空間環(huán)境，鐵嶺新城形成的城市防汛、污水處理、休閑觀光三位一體的“鐵嶺模式”，撫順縣的生態(tài)建設(shè)、遼陽(yáng)河?xùn)|新城的生態(tài)宜居空間、沈北新城的生態(tài)景觀；二是發(fā)展低污染的綠色產(chǎn)業(yè)，重視環(huán)境保護(hù)，節(jié)約資源。

人文特色。新型城鎮(zhèn)化是多層次、綜合的轉(zhuǎn)變過程，從物質(zhì)層面，到人的文化和精神層面，再到現(xiàn)代生活方式和價(jià)值觀念層面。鮮明的文化特色能夠彰顯新型城鎮(zhèn)化的獨(dú)特魅力，是新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的不竭動(dòng)力。一個(gè)區(qū)域在歷史發(fā)展過程中，會(huì)不斷積累、沉淀形成一套屬于本區(qū)域的、完整的文化價(jià)值體系，它們不僅為當(dāng)?shù)靥峁┥钜?guī)范、德行操守，支撐起社會(huì)的倫理關(guān)系，而且影響當(dāng)?shù)卣?、?jīng)濟(jì)制度的建設(shè)和政策的施行。打造文化品牌，形成文化產(chǎn)業(yè)，提升遼寧城鎮(zhèn)化的名片效應(yīng)：沈陽(yáng)的鑄造博物館、沈飛航空博覽園、老龍口酒文化博物館，打造遼寧特色工業(yè)文化遺產(chǎn)“品牌”，調(diào)兵山市的蒸汽機(jī)車文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，形成文化產(chǎn)業(yè)。其獨(dú)具特色的文化，承載著城鎮(zhèn)化的歷史，展示著城鎮(zhèn)化的風(fēng)貌，體現(xiàn)著城鎮(zhèn)化的品格。這種文化價(jià)值理念在城鎮(zhèn)化過程中延續(xù)和傳承，成為城鎮(zhèn)居民的精神家園，在社會(huì)和諧方面發(fā)揮重要的作用。

建立教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，以教育推動(dòng)城鎮(zhèn)化。文化知識(shí)是社會(huì)前進(jìn)的重要推動(dòng)力量，以“自立、自助、勤勉、合作”為理念，幫助新型農(nóng)村社區(qū)居民掌握生產(chǎn)技能，保障農(nóng)民“失地不失業(yè)”，為實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民到產(chǎn)業(yè)工人的轉(zhuǎn)變奠定文化基礎(chǔ)；以文化為載體，開展“新社區(qū)、新生活、新風(fēng)尚”活動(dòng)，以適應(yīng)農(nóng)民生產(chǎn)方式、生活方式及價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變。

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【責(zé)任編輯 王鳳娥】

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1674-5450（2015）06-0039-03

2015-07-06

遼寧省社會(huì)科學(xué)基金（L12BFX009）

包玉秋，女，遼寧丹東人，沈陽(yáng)師范大學(xué)教授，碩士研究生導(dǎo)師，主要從事法理學(xué)研究。