◇寧慧娟

兩種城鎮(zhèn)化率視野下看許昌市城鎮(zhèn)化發(fā)展

◇寧慧娟

10.13999/j.cnki.scyj.2015.06.020

2014年3月，中共中央、國務院印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》首次提出常住人口城鎮(zhèn)化率（以常住人口為口徑計算）、戶籍人口城鎮(zhèn)化率（依據(jù)公安部門的戶籍資料計算）雙指標，并明確到2020年全國常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右，兩種城鎮(zhèn)化率之間的差距能從17個百分點左右縮小到15個百分點。差距減少2個百分點，意味著需要把1億左右農業(yè)轉移人口變成城鎮(zhèn)居民，這是努力的方向，也是這個目標的真正含義所在。在這個背景下分析許昌市兩種口徑的城鎮(zhèn)化率具有現(xiàn)實意義。

一、許昌市城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

（一）2000年以來全市城鎮(zhèn)化發(fā)展加速。2000～2014年，全市城鎮(zhèn)化率從20.35%提升到45.7%，年均提高1.81個百分點，處于30%到70%的快速發(fā)展階段，全市城鎮(zhèn)化發(fā)展加速。2014年許昌市城鎮(zhèn)化率45.7%，在全省18個地市中排名第十位；常住人口城鎮(zhèn)化率比2013年增長1.49個百分點，按增速排隊，許昌位居全省第六名，居中等偏上。

（二）全市城鎮(zhèn)體系和結構有了較大的變化。2014年，全市共102個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道辦事處），其中街道辦事處24個，比2000年增加10個；建制鎮(zhèn)54個，比2000年增加19個；鄉(xiāng)級區(qū)域的數(shù)量為24個，比2000年減少24個。2000年鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦事處占總數(shù)的比例分別為49.48%、36.08%、14.43%；2014年鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦事處占總數(shù)的比例分別為23.53%、52.94%、23.53%。不管從絕對數(shù)還是相對數(shù)對比，均可發(fā)現(xiàn)全市城鎮(zhèn)體系和結構有了較大的變化，建制鎮(zhèn)對全市城鎮(zhèn)化發(fā)展正在做出越來越大的貢獻。

（三）加大城市基礎設施建設力度，提高綜合承載力，有力促進了城鎮(zhèn)化發(fā)展。許昌新型城鎮(zhèn)化建設一直注重“突出特色、產(chǎn)城融合”，禹州、長葛、襄城、鄢陵和許昌縣5個組團，也針對自己的比較優(yōu)勢和個性特色，發(fā)展定位準確，城市功能完善，走上了以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為載體，以電力電子裝備制造、汽車零部件、紡織服裝、發(fā)制品等主導特色產(chǎn)業(yè)為支撐，以項目建設為抓手的新型城鎮(zhèn)化道路，提高了城市的綜合承載能力，有力促進了城鎮(zhèn)化發(fā)展。

二、從兩種城鎮(zhèn)化率差距看許昌市城鎮(zhèn)化發(fā)展

（一）全市常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率差距逐年遞增。2010～2014年戶籍人口城鎮(zhèn)化率低于常住人口城鎮(zhèn)化率的百分點分別為11.7、13.71、15.03、16.48、18.21，兩種城鎮(zhèn)化率的差距逐年遞增。

（二）戶籍人口城鎮(zhèn)化率增速緩慢，各縣戶籍人口城鎮(zhèn)化率趨勢不一。截至2014年，河南全省戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均約增長0.12個百分點，許昌市戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均約增長0.09個百分點，增速低于全省平均水平，更低于全市1.81個百分點的常住人口城鎮(zhèn)化率的年均增速。魏都區(qū)除外的全市五個縣（市），有四個戶籍人口城鎮(zhèn)化率出現(xiàn)歷年遞減現(xiàn)象，只有長葛市增速明顯。

三、兩種城鎮(zhèn)化率存在差距的原因

（一）兩種城鎮(zhèn)化率的差距反映出戶籍制度改革明顯滯后。戶籍制度一直以來都是束縛農民流動、阻礙人們城鎮(zhèn)落戶的制度性壁壘，更主要的是流動人口流入城市的落戶權利被回避了。在大多數(shù)情況下，城市僅僅把外來人口當作勞動力，卻忽略他們應該享有的完整家庭生活、精神生活和娛樂生活，農民工是城市外來人口中業(yè)余生活質量相對最低的人群。這樣的相對劣勢的生活，是基于歷史和二元城鄉(xiāng)分割等原因形成的權益劣勢的反映。

（二）城鎮(zhèn)非農戶籍對農民缺乏吸引力，大多數(shù)農民不愿意“農轉非”?！稇艏贫雀母锏囊庖姟烦雠_后立即受到媒體與整個社會的高度關注。然而幾年前中國社科院進行的調查卻顯示：調查樣本近11萬人，其中“80前”也就是70后、60后等不愿意轉變?yōu)榉寝r戶口的達到80%；而“80后”農民工不愿意轉變?yōu)榉寝r戶口的是75%，如果要交回承包地才能轉戶口，結果不愿意轉變?yōu)榉寝r戶口的達到90%，100個人當中有90個人不愿意轉變成我們以為會愿意轉變的城市戶口。九成農民不愿當“市民”，一個核心問題就是農民賴以生存的土地。這些不愿意成為“市民”的農民都在算賬，在算他們得到的實際好處跟假如失去土地的損失之間哪個更劃算。

四、關注兩個城鎮(zhèn)化率數(shù)據(jù)，促進全市城鎮(zhèn)化良性發(fā)展，重視差距的建議

城鎮(zhèn)化過程中有一個S型曲線，全國現(xiàn)在還處于30%到70%的快速發(fā)展階段。此時，國家提出了兩個城鎮(zhèn)化率的概念，兩個指標同時提升，這與以往相比是最大的不同，也是巨大的進步。關注兩個指標，促進全市城鎮(zhèn)化良性發(fā)展，重視差距，提出以下建議:

（一）逐步縮小兩種城鎮(zhèn)化率的差距，提高城鎮(zhèn)化質量系數(shù)。經(jīng)過過去多年的快速發(fā)展，目前許昌市城鎮(zhèn)化發(fā)展已處于重要關口，新形勢下全市的城鎮(zhèn)化需要開辟出一條新路。新型城鎮(zhèn)化不能盲目追求常住人口城鎮(zhèn)化率的增速。2000年以來常住人口城鎮(zhèn)化率每年提高1.81個百分點，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率每年僅提高0.09個百分點左右，形成了常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率一條腿長一條腿短的現(xiàn)象，且長腿越長，短腿越短。

中共中央政治局于2014年7月30日召開會議，審議并通過了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》。緊跟國家要求，許昌新型城鎮(zhèn)化必須立足以人為本，打破戶籍制度藩籬，有序推進農業(yè)轉移人口市民化。通過推進戶籍制度改革與基本公共服務均等化，把有能力、有意愿、長期在城鎮(zhèn)務工經(jīng)商的農民及其家屬逐步轉為真正意義上的城鎮(zhèn)居民，使全市的戶籍人口城鎮(zhèn)化率能夠較快提速，從而縮小兩者的差距，從內部提高城鎮(zhèn)化的質量。

（二）堅持以人為本，加快實施戶籍制度改革。根據(jù)中共中央審議通過的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，建議許昌市從以下四方面創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革：

1.要增強縣級區(qū)域城鎮(zhèn)經(jīng)濟集聚能力，為農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)創(chuàng)造有利條件。要促進許昌市城市和小城鎮(zhèn)合理布局、功能互補，增強全市城市和小城鎮(zhèn)經(jīng)濟集聚能力，為農業(yè)轉移人口真正落戶城鎮(zhèn)創(chuàng)造有利條件。

2.建立居住證制度。公民離開常住戶口所在地到許昌市居住半年以上的，在居住地申領居住證。符合條件的居住證持有人可以在居住地申請登記常住戶口。要積極創(chuàng)造條件，使居住證持有人享有與當?shù)貞艏丝谕鹊膭趧泳蜆I(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務等權利，并不斷擴大向居住證持有人提供公共服務的范圍。

3.健全人口信息管理制度。除了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度外，還要建立健全實際居住人口登記制度，加強和完善人口統(tǒng)計調查，建設和完善覆蓋全市人口以公民身份號碼為唯一標識、以人口基礎信息為基準的全市人口基礎信息庫，分類完善勞動就業(yè)、教育、收入等信息系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)信息整合和共享，為制訂人口發(fā)展戰(zhàn)略和政策提供信息支持，為人口服務和管理提供支撐。

4.要進一步研究出臺相應的配套措施，重點解決進城落戶的農民的土地及宅基地問題，要充分保障農民的基本權利，尊重農民變市民的意愿。

（三）合理解決三大困難，有序推進農業(yè)轉移人口市民化。目前推進農民工市民化尚存三大困難：一是數(shù)量大。按許昌市2014年431.5萬常住人口，兩種城鎮(zhèn)化率差距18.21個百分點來推算，現(xiàn)在全市有近80萬“半城鎮(zhèn)化”的人口，未來還有大量的新生代農民工要進城。這是一個面廣量大的長期性工作，不可能一蹴而就。二是成本高。市民化是一項高成本的改革，農業(yè)轉移人口要在就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等方面享受與市民同等待遇，需要大量公共投入。中國社會科學院發(fā)布的《2013年城市藍皮書》指出，中國農業(yè)轉移人口到城鎮(zhèn)定居生活并獲得相應福利待遇和均等化公共服務，需要進行各種經(jīng)濟投入。市民化成本主要包括公共成本（政府成本）和個人成本兩部分，其中人均公共成本為13萬元。在全國人均公共成本中，需要在短期內集中投入的約2.6萬元，長期投入的每年約2400元。個人成本約為人均每年1.8萬元，另外還需要集中支付一筆購房成本，約為人均10.1萬元。三是就業(yè)機會少。農業(yè)轉移人口市民化的堅實基礎是要有就業(yè)機會，而因為戶籍、學歷、技能等方面的限制，為農業(yè)轉移人口提供的穩(wěn)定就業(yè)機會很少。有序推進農業(yè)轉移人口市民化，是一個系統(tǒng)工程，核心是要解決“錢從哪里來、人往哪里去”的問題，涉及戶籍制度、土地制度、社會保障和公共服務制度等諸多改革。

（四）建立健全城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機制，提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質量。一是必須轉變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展格局，優(yōu)化布局，實現(xiàn)城鎮(zhèn)公共服務常住人口全覆蓋、基礎設施和公共服務設施更加完善，有序推進農業(yè)轉移人口市民化。二是以戶籍管理、土地管理、社會保障和行政管理等制度的深化改革為任務，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，不斷完善城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機制，逐步提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質量和水平。三是建立和不斷完善城鎮(zhèn)化發(fā)展質量監(jiān)測體系，及時跟蹤各地城鎮(zhèn)化發(fā)展進程，積極引導全市以提升質量增加效益為目標推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

（作者單位：許昌市統(tǒng)計局）