●甘行瓊 韓 健

我國地方債務(wù)運(yùn)行機(jī)制的探討
——基于公債史述評的視角

●甘行瓊 韓 健

一、我國地方債問題的背景

國務(wù)院辦公廳2014年9月21日發(fā)布 《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，準(zhǔn)許地方政府擁有一定權(quán)限，在法律的限定范圍內(nèi)，發(fā)行適度規(guī)模的市政債。一方面該文件有效強(qiáng)化了對地方政府市政債的發(fā)行，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)可持續(xù)健康發(fā)展，另一方面，該文件規(guī)范了地方政府的舉債融資機(jī)制，防止了違法違規(guī)的舉債行為。然而，地方政府財(cái)力緊張，同時面臨著融資困難，長期以來困擾和限制著地方政府的財(cái)政支持力度。因此，本文基于公債研究史的角度，對我國地方債務(wù)發(fā)行進(jìn)行探討并提出一些建議。

堅(jiān)持工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同時發(fā)展，不僅可以促使彼此之間相互支撐，發(fā)揮系統(tǒng)性發(fā)展的強(qiáng)勁力量，而且是實(shí)現(xiàn)中國夢的有效路徑?！靶滤幕钡挠行?shí)施，迫切需要地方政府的財(cái)力支持。一方面，對于地方政府的財(cái)力緊張、融資困難問題，不少學(xué)者提出，用市政債與地方稅相結(jié)合的財(cái)政措施，逐漸規(guī)范當(dāng)前基于某一平臺構(gòu)建貸款融資的土地財(cái)政模式；另一方面，也有不少學(xué)者根據(jù)審計(jì)署的調(diào)查分析認(rèn)為，地方債務(wù)總體情況，基本屬于可控狀態(tài)，只是在個別地區(qū)，仍然存在著一定程度的債務(wù)危機(jī)。因此關(guān)于地方政府發(fā)行公債問題的可行性研究，仍然是必要的，是具有現(xiàn)實(shí)意義的，而市政債務(wù)是公債的重要組成部分，所以基于公債理論的視角分析具有很強(qiáng)的借鑒意義。

二、公債研究史的述評

關(guān)于公債理論，大致可以分為四個階段，其中前三個階段主要是以定性分析為主，第四階段則是對公債發(fā)行規(guī)模的定量分析。

（一）古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派及其之前的公債理論

古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派及其之前的公債理論，受到當(dāng)時占統(tǒng)治地位的自由經(jīng)濟(jì)的影響，奉行預(yù)算平衡的財(cái)政政策，大多是反對發(fā)行債券，當(dāng)然這與當(dāng)時社會公債實(shí)施不成功的客觀現(xiàn)實(shí)有很大關(guān)系。最早提出“保險(xiǎn)準(zhǔn)備金”思想的法國學(xué)者博丹在其著作《國家論》中就明確指出應(yīng)該避免舉借公債；休謨提出“公債亡國論”；斯密認(rèn)為債券的產(chǎn)生，完全是由于政府和相關(guān)的行政部門，不知節(jié)儉的行為造成的，而公債的發(fā)行助長了官員與政府的奢靡之風(fēng)；薩伊認(rèn)為公債會引導(dǎo)資本從生產(chǎn)部門轉(zhuǎn)移到非生產(chǎn)部門，而不是真正使得資本增加；李嘉圖提出“等價(jià)定理”，認(rèn)為公債與稅收對經(jīng)濟(jì)的影響是相同的。早期的公債理論在當(dāng)時的背景下有其可取的地方，如分析了公債的非生產(chǎn)性，闡述了公債對國民經(jīng)濟(jì)的影響等，為后來的公債研究奠定了基礎(chǔ)。

（二）早期的凱恩斯學(xué)派以及新古典綜合學(xué)派的公債理論

這一階段的公債理論受1929-1933年“經(jīng)濟(jì)大危機(jī)”時期的影響，各國都以美國“羅斯福新政”為代表，均以政府行政干預(yù)經(jīng)濟(jì)的方式，來替代原來僅僅充當(dāng)“守夜人”職責(zé)的做法，相應(yīng)地，在公債發(fā)行的問題上，是贊同負(fù)債，甚至是主動負(fù)債。凱恩斯提出公債發(fā)行，無須受到預(yù)算平衡思想的約束和限制，并且認(rèn)為公債發(fā)行還可以使“社會致富”；漢森認(rèn)為公債的償還，不會降低國家的購買力；勒納創(chuàng)立的“功能性財(cái)政”，認(rèn)為“政府債務(wù)的增加，不能被看作是最后才能動用的手段，而應(yīng)該被看作是，無關(guān)緊要的完全是為了保存繁榮和抑制通脹的規(guī)則之行事”；薩繆爾森則特別強(qiáng)調(diào)了公債的金融屬性功能，認(rèn)為債務(wù)的增長應(yīng)該動態(tài)衡量，根據(jù)整個國民經(jīng)濟(jì)的增長來加以評價(jià)，并提出著名的“內(nèi)債非債論”。這一階段的公債理論認(rèn)為公債有益無害，不僅不會給下一代人產(chǎn)生負(fù)擔(dān)，而且可以隨著整個經(jīng)濟(jì)的增長而擴(kuò)大，并且還是政府補(bǔ)償財(cái)政政策的重要手段。

（三）公共選擇學(xué)派、理性預(yù)期學(xué)派以及供給學(xué)派的公債理論

該階段的公債理論是對20世紀(jì)70年代各國出現(xiàn)“滯漲”現(xiàn)象的反思，其觀點(diǎn)主張審慎負(fù)債，把負(fù)債控制在一個合理的范圍之內(nèi)。布坎南認(rèn)為公債的目的更多的是滿足政府和消費(fèi)者的當(dāng)期消費(fèi)，而不是用于投資，并指出與稅收相比，公債的融資方式在公共選擇方面具有不同于稅收的效應(yīng)，會產(chǎn)生財(cái)政幻覺，相比稅收增收更易增發(fā)，而公債的償還，實(shí)際上則是由后代人支付，加重了后代人的負(fù)擔(dān)；巴羅發(fā)展了李嘉圖等價(jià)定理，拓展了公債中性論應(yīng)用的范疇，并指出公債是消費(fèi)者想把財(cái)產(chǎn)的一部分留給后代的利他主義動機(jī)的一種表現(xiàn)形式，這種代際間的利他性使得消費(fèi)者在面臨增加公債減少稅收的財(cái)政政策時，不會自覺地?cái)U(kuò)大消費(fèi)的支出總量，常常還會減少對當(dāng)期的消費(fèi)；費(fèi)爾德斯坦則提出公債會擠出以私人有價(jià)證券作為籌資形式的私人資本，從而抑制了經(jīng)濟(jì)增長的觀點(diǎn)。

（四）公債理論的定量分析研究階段

第四階段是指西方諸國在實(shí)行了公債發(fā)行以后，面臨著債臺高筑的局面，在經(jīng)濟(jì)上未能達(dá)到所希望調(diào)控后的預(yù)期效果，經(jīng)過反思之后，對公債發(fā)行規(guī)模等開始了以定量分析為主的研究。依據(jù)對公債適度規(guī)模定位的不同角度來劃分，主要可分為三類情況：第一類是引入邊際分析法，政府應(yīng)在邊際收益等于邊際成本時，通過權(quán)衡公債的經(jīng)濟(jì)正負(fù)效應(yīng)，來確定公債發(fā)行的適度規(guī)模；第二類是以公債的可持續(xù)性為視角，按公債可以持續(xù)發(fā)行而不會導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)為邊界，即可算作適度公債規(guī)模的思想，建立一套風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)考核體系，來測定公債發(fā)行的規(guī)模；第三類是基于數(shù)理模型的構(gòu)建，通過最優(yōu)化的依據(jù)分析，來確定公債發(fā)行的適度規(guī)模。

三、基于公債述評視角的啟示

（一）從長遠(yuǎn)發(fā)展的觀點(diǎn)出發(fā)，地方政府發(fā)行市政債券應(yīng)具政策性

這不僅是解決融資難的有效舉措，也是調(diào)控發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)強(qiáng)有力的手段。第一階段公債理論成立的前提，是社會沒有閑置資金，而第二階段的理論則是建立在社會存在大量閑置資金和有效需求不足的基礎(chǔ)之上。當(dāng)前我國民間社會存在著一定的閑置資金，市政債券的發(fā)行，完全有利于進(jìn)一步完善整個債券市場的結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步健全整個債券市場的體制，從而杜絕地方政府及一些不透明的融資平臺活動，能有效地防止金融體系陷入系統(tǒng)性的違約風(fēng)險(xiǎn)，同時也有效地控制地方政府開展的融資活動必須規(guī)范進(jìn)行。

（二）從現(xiàn)狀看，發(fā)行地方債要做好充分的準(zhǔn)備工作

地方政府只有具備成熟發(fā)債的必備條件和可操作性時，才可以發(fā)行債劵，并且要通過試點(diǎn)，認(rèn)真地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，才可以以點(diǎn)帶面，逐步加以推廣。具體來說，地方政府應(yīng)從以下幾個方面做好準(zhǔn)備：

1、研究模型的區(qū)域化與統(tǒng)計(jì)口徑的可比性相結(jié)合。即不能用一個標(biāo)準(zhǔn)化模型套用于不同的地區(qū)不同的部門，對于被賦予發(fā)債權(quán)的地方政府，一定要結(jié)合本區(qū)域的具體情況和特點(diǎn)來執(zhí)行，不能生搬硬套國外的公債模型。另外要建立便于各區(qū)域橫向比較的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)系統(tǒng)及動態(tài)趨勢曲線圖來加以分析，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入DT時代，需要搜集大量的數(shù)據(jù)來進(jìn)行創(chuàng)造，以增加可控性。

2、增強(qiáng)市政債券發(fā)行的系統(tǒng)性管理。市政債券發(fā)行前，必須對初始水平、利率以及償債期限等相關(guān)事項(xiàng)的可行性進(jìn)行必要的調(diào)研后才能確定。巴羅認(rèn)為最優(yōu)路徑依賴于發(fā)債的初始水平；費(fèi)爾德斯坦認(rèn)為即使舉債資金的來源是閑置性資金，也存在人們投資對公司債的擠出，因此市政債的利率水平應(yīng)低于公司債，且高于國債；新古典綜合派指出，短期公債會拉動需求，而長期公債存在擠出效應(yīng)，加上地方政府官員存在任期時限的因素，因此市政債券的發(fā)行，應(yīng)以中短期為主。

3、要求地方政府嚴(yán)格按法定的程序發(fā)行地方債，明確對地方債所融集資金的流向加以控制。地方政府通過發(fā)行地方債融集到的資金不可以用于經(jīng)常性支出，只能用于公益性資本支出或根據(jù)客觀債務(wù)規(guī)模的情況，用于歸還存量債務(wù)。發(fā)行地方債的地方政府還必須遵循市場化原則，不得通過企事業(yè)單位等舉借債務(wù)。必須對發(fā)行的債券實(shí)行全程監(jiān)督機(jī)制，來替代傳統(tǒng)的事后監(jiān)督，既要遵循相關(guān)的法律法規(guī)，監(jiān)督市政債劵收入的投向，又要增加地方財(cái)政執(zhí)行的透明度，讓社會參與，共同關(guān)注公共投資的收益。

4、公開債務(wù)報(bào)告，并完善政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。要完善地方政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，反映政府資產(chǎn)負(fù)債的全面情況。把債務(wù)作為一個硬指標(biāo)納入政績考核，建立考核問責(zé)機(jī)制。要加強(qiáng)政府信用體系的建設(shè)，建立并完善相關(guān)的配套制度，主動接受社會監(jiān)督，促進(jìn)信用評級可信度的提高。金融機(jī)構(gòu)必須按照相關(guān)監(jiān)管法律的規(guī)定去購買地方政府發(fā)行的債券，針對有債務(wù)舉借主體的合法企業(yè)法人或政府提供融資，不得向地方政府違法提供融資，不得要求地方政府提供違規(guī)擔(dān)保。要嚴(yán)格規(guī)范信貸管理，追究超過適度規(guī)模發(fā)行市政債，違法違規(guī)擔(dān)保舉債，或是違規(guī)改變資金的使用領(lǐng)域及故意逃避債務(wù)等行為的相關(guān)人員責(zé)任。

5、要建立動態(tài)預(yù)測償債能力的機(jī)制，建立預(yù)警機(jī)制。制定應(yīng)急處置預(yù)案，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識別和風(fēng)險(xiǎn)管理。一旦償債困難發(fā)生，一方面要及時控制項(xiàng)目規(guī)模，壓縮公用經(jīng)費(fèi)，處置存量資產(chǎn)，并多渠道籌集資金以償還所欠的債務(wù)，既要從法律上明確地方政府對其舉借債務(wù)負(fù)有的償還義務(wù)與責(zé)任，又要強(qiáng)化預(yù)算約束，防范惡意逃債的道德風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，若地方政府在一定時期內(nèi)始終難以自行償還債務(wù)，則要及時報(bào)告上級政府，重點(diǎn)解決債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問題，并及時啟動應(yīng)急處置債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，追究相關(guān)人員的責(zé)任。

6、構(gòu)建違法融資和違規(guī)改變政府性債務(wù)資金用途的懲罰機(jī)制。要嚴(yán)格要求地方政府及其所屬部門不得以支持公益性事業(yè)的發(fā)展之名義，行舉借債務(wù)之實(shí)。不得挪用債務(wù)資金或改變既定資金的用途，不得違法為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保，要加強(qiáng)對地方政府性債務(wù)的管理力度和監(jiān)督檢查力度。既不得違規(guī)干預(yù)正常的金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營活動，也不能強(qiáng)制金融機(jī)構(gòu)提供政府性融資，以嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。

7、避免地方政府陷入“支出剛性”的陷阱。在某債券到期后，要在區(qū)分直接效益與間接效益、直接成本與間接成本的基礎(chǔ)上作出詳盡分析，為下一期發(fā)行債券做好準(zhǔn)備，同時避免政府陷入發(fā)行債券“支出剛性”的陷阱。

8、要注意防止三個方面的“擠出效應(yīng)”。一是發(fā)行債券不能使資本從生產(chǎn)部門轉(zhuǎn)向非生產(chǎn)部門；二是發(fā)行債劵不能擠出保障可供擴(kuò)張性供給的那部分閑置資金，以防止需求拉上型的通脹；三是發(fā)行債券不能擠出消費(fèi)型投資占投資的比重，因?yàn)橄M(fèi)是重要的基本環(huán)節(jié)之一，是拉動內(nèi)需、實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展的根本因素。

9、從經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論研究角度，擴(kuò)大目前對“適度規(guī)模”概念的界定范圍和指標(biāo)體系的維度。目前發(fā)行債券規(guī)模的最優(yōu)化，主要是從經(jīng)濟(jì)因素來考慮，而客觀上也應(yīng)該融入一些其它相關(guān)因素。具體來說，一是要加入其他因素，尤其是市政債務(wù)的社會效應(yīng)、政治效應(yīng)；二是要針對布坎南提出的后代負(fù)擔(dān)問題，從可持續(xù)的角度進(jìn)行代際公平的分配效應(yīng)分析；三是要從地方與中央以及地方與地方多個層次，研究發(fā)行債券的規(guī)模；四是要注重市政債劵發(fā)行的微觀基礎(chǔ)。另外現(xiàn)有的指標(biāo)體系僅局限于公債風(fēng)險(xiǎn)一個視角，應(yīng)該同時考慮到稅賦以及認(rèn)購者的負(fù)擔(dān)等多種因素。

發(fā)行地方債是涉及國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大問題之一，必須在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和發(fā)展中，不斷地去探索，不斷地接受檢驗(yàn)，不斷地去完善?！?/p>

（本文受國家社科基金項(xiàng)目 “中國人口流動下的財(cái)政體制優(yōu)化研究”〈項(xiàng)目編號：14BJY156〉和教育部留學(xué)基金委聯(lián)合培養(yǎng)博士研究生項(xiàng)目 〈項(xiàng)目編號：CSC NO.201407080004〉資助）

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）