深入推進收費清理改革的思考

●曾康華 李思沛 曾令琨

深入推進收費清理改革的思考

●曾康華 李思沛 曾令琨

編者按：收費清理改革與群眾利益密切相關。特別是近年來，國家大刀闊斧地開展改革，實施簡政放權，采取一系列舉措取消、停征、減免行政事業(yè)性收費和政府性基金，為企業(yè)和個人減輕了負擔。顯然，現(xiàn)代收費性質(zhì)較以往已經(jīng)發(fā)生巨大變化，政府行政事業(yè)性收費是否仍有必要？如何建立規(guī)范透明的收費制度？本期專題繼續(xù)邀請財政學者從專業(yè)角度進行探討，深入解讀現(xiàn)代財政制度下收費清理改革問題。

一、改革的動因與歸宿是處理好政府和市場的關系

深入推進收費清理改革，從根本上講，其動因與歸宿是處理好政府和市場的關系。因為如果政府和市場的關系處理不好，政府的職責就難以劃清，政府過多干預市場的問題就難以解決，推進收費清理改革的工作就難以取得實質(zhì)性成效。

要處理好政府和市場的關系，就宏觀經(jīng)濟運行而言，當前形勢下，就是政府如何審時度勢管控好國民經(jīng)濟，保持國民經(jīng)濟平穩(wěn)運行，減少政府對經(jīng)濟運行的不當干預，充分激發(fā)市場活力，提高市場配置資源的效率，努力實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定增長，這是政府宏觀調(diào)控的當務之急。應當看到，政府職責的邊界并不是一成不變的，而是隨著社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要和不斷推進的經(jīng)濟體制改革的變化而變化。十八屆三中全會以來，國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢正在發(fā)生深刻的變化，我國經(jīng)濟步入新常態(tài)。面對這些新變化，如何保持中國經(jīng)濟中高速增長，必須要有發(fā)展的新思路，必須要有深化改革的新舉措。受國際國內(nèi)諸多因素影響，這幾年我國經(jīng)濟增長面臨許多困難，經(jīng)濟運行面臨的不確定因素和下行的壓力依然存在。那么，在這種新的形勢下，如何推進我國經(jīng)濟中高速增長，謀求社會經(jīng)濟新的發(fā)展，這是政府必須管控好的事情。因為從經(jīng)濟角度看，政府的職責和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定。而解決這些問題的根本出路就是要全面深化改革，通過全面深化改革，解放生產(chǎn)力，激發(fā)市場活力，讓市場機制充分發(fā)揮資源配置的決定性作用。凡是市場能夠充分發(fā)揮資源配置作用的領域，政府就不要干預；凡是市場不能解決的問題，才能由政府發(fā)揮應有的作用。

可見，在當前形勢下，激發(fā)市場活力，提高市場配置資源的效率，完善市場經(jīng)濟制度，是政府職責和作用發(fā)揮的著力點。而且，宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的微觀基礎就是要激發(fā)市場的活力，如果市場缺乏活力，就會影響市場機制充分發(fā)揮資源配置的作用。長期以來，政府對市場干預過多，對激發(fā)微觀主體的市場活力認識不夠，本質(zhì)上也就是沒有處理好政府與市場的關系，導致市場活力不足，嚴重影響了市場機制充分發(fā)揮資源配置的作用?，F(xiàn)階段，政府對市場干預過多是多方面的，諸如阻止微觀主體市場準入、競爭領域競爭不充分、定價機制市場化程度不夠、政府直接干預微觀主體活動等領域都存在不少的問題。其中在財政分配方面，最突出的一個問題就是政府收費。政府收費的依據(jù)是什么？制定什么樣的收費政策才符合市場規(guī)則？如何形成完善的政府收費機制？怎樣構建公平、規(guī)范的收費模式，杜絕違規(guī)收費、強制壟斷性收費，化解收費不合理現(xiàn)象，深入推進收費清理改革？這些都是深入推進收費清理改革必須認真解決的問題。實際上，十八屆三中全會通過的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中的一個重要理論創(chuàng)新，就是既強調(diào)了“市場在資源配置中起決定性作用”，又強調(diào)了“財政是國家治理的基礎和重要支柱”。把握這個理論創(chuàng)新的實質(zhì)，就是要處理好政府與市場的關系。正如《決定》中指出：“必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化?！蓖瑫r，政府“必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設法治政府和服務型政府”。

誠然，只有明確了改革的基本思路，深入推進收費清理改革才有明確的目標，衡量這一改革的成效，就是要看政府職能是否轉(zhuǎn)變，市場配置資源效率是否提高。

所以，深入推進收費清理改革的動因與歸宿就是要處理好政府與市場的關系。當前情況下，具體來講，就是要轉(zhuǎn)變政府職能和積極穩(wěn)妥地從廣度和深度上推進收費清理改革。

二、深入推進收費清理改革的著力點

自2013年以來，我國政府采取了一系列取消、減免收費的措施，積極推進收費清理，大幅度減輕了企業(yè)和個人的負擔，收費清理改革取得了一定成效。然而，“冰凍三尺非一日之寒”，我國各級政府收費行為由來已久，形成了收費時間長、項目多、涉及范圍廣的特點。在眾多的收費當中，為了體現(xiàn)公平原則和受益原則的一些特殊收費是合理的，應當繼續(xù)存在。但是，在政府收費當中，長期存在擅自設立收費項目或提高收費標準的現(xiàn)象，甚至包括一些行業(yè)協(xié)會商會打著政府旗號違規(guī)收費的現(xiàn)象屢禁不止。因此，在深入推進收費清理改革的過程中，重點清理違規(guī)收費，整頓治理提高收費標準，取消沒有法定依據(jù)的行政審批中介服務收費，建立收費清單并向社會公布，形成規(guī)范的政府收費制度和治理機制。根據(jù)國務院部署，深入推進收費清理改革主要從以下六個方面進行。

（一）嚴格落實國家明令取消、停征和減免收費基金的規(guī)定

根據(jù)全面深化改革的總體要求，轉(zhuǎn)變政府職責，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。凡是市場能夠充分配置資源的領域，政府要徹底退出，讓位于市場。過去在特定情況下設立的基金，有的已經(jīng)完成使命，有的屬于政府過度干預市場所致，對于這些收費基金，要果斷清理和取消。同時，對于激發(fā)市場活力和改善民生的政策，要切實貫徹執(zhí)行，落實好對小微企業(yè)、養(yǎng)老醫(yī)療服務業(yè)、保障性住房建設、高校畢業(yè)生就業(yè)等減免收費基金的政策。

（二）堅決取締違規(guī)設立的收費基金項目

長期以來，由于受經(jīng)濟發(fā)展失衡、相互攀比盛行、地方競爭激烈、部門利益驅(qū)動以及貪污腐敗等因素的影響，各級政府、地區(qū)、部門違規(guī)設立的收費基金項目五花八門，嚴重干擾了正常的市場秩序，侵害了百姓的切身利益。在此次深入推進收費清理改革中，必須從根本上解決這個問題。凡沒有法律法規(guī)依據(jù)、越權設立的收費基金，一律取消；凡擅自提高征收標準、擴大征收范圍的，一律停止執(zhí)行。

（三）清理規(guī)范具有強制壟斷性的經(jīng)營服務性收費

由于強制壟斷性的經(jīng)營服務性收費帶有強制性和壟斷性，使得這種經(jīng)營服務性收費能夠帶來穩(wěn)定的壟斷利益，這是比較難以治理的一類收費。在此次深入推進收費清理改革中，要對中介服務收費進行全面清理規(guī)范，不合理的收費要堅決取消，高額收費要果斷降下來。而且中介服務機構要與審批部門徹底脫鉤，切斷兩者之間的利益鏈。不得將政府一般公共服務職責范圍內(nèi)的事項交由事業(yè)單位或中介組織承擔并收費。

（四）整頓規(guī)范行業(yè)協(xié)會商會收費

隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，各行各業(yè)協(xié)會商會組織如雨后春筍般出現(xiàn)。這些協(xié)會商會組織成立的背景錯綜復雜，有些協(xié)會商會組織實際上就是圈錢的機構，有些是官商結(jié)合的產(chǎn)物，是滋生腐敗的溫床。在這次深入推進收費清理改革中，這類協(xié)會商會組織要堅決取締。對于保留的協(xié)會商會組織，要本著公益、非盈利的原則開展活動，堅決制止強制企業(yè)入會并收取會費，以及強制企業(yè)付費等行為；嚴禁行業(yè)協(xié)會商會依靠代行政府職能或利用行政資源擅自設立收費項目，提高收費標準。

（五）實行收費目錄清單管理

收費目錄清單管理是推進收費清理改革最為有效的措施之一。通過統(tǒng)一規(guī)范的中央和省兩級收費目錄清單，將最后保留的行政事業(yè)性收費、政府性基金和實行政府定價的經(jīng)營服務性收費向社會公開公布，除清單所列項目，其他一概不許收費。這意味著各級政府確定了一個收費目錄清單，擁有了收費的依據(jù)和標準，而且這個清單向社會公布，可以使社會公眾明白收費的項目和標準。既提高了社會公眾的知情權，又限制了收費機構濫用收費權，為維護公眾的利益提供了制度保證。

（六）加強收費監(jiān)管

即使政府收費目錄清單公布，也不能保證政府就能夠嚴格按照收費目錄清單收費，加強收費監(jiān)管是絕不可削弱的環(huán)節(jié)。過去違規(guī)收費的事實大量存在，在很大程度上就是疏于監(jiān)管造成的。要強化企業(yè)舉報和查處、問責機制。建立督辦制度，對違規(guī)收費機構的處理要監(jiān)督查辦，對不及時處理的案件要嚴肅查處，絕不姑息。特別是對查實的亂收費，除依法依規(guī)予以處罰外，還要嚴肅追究相關部門和單位負責人的責任，以此增強違規(guī)收費查辦的震懾力。

三、深入推進收費清理改革的幾點思考

（一）用依法治國的理念深入推進收費清理改革

我國的社會經(jīng)濟經(jīng)過三十多的發(fā)展，已經(jīng)邁上了新的臺階，進入了新的發(fā)展階段，各個領域的改革都取得了巨大的成效。在新的形勢下，繼續(xù)深化改革面臨諸多困難，許多改革進入“深水區(qū)”，改革的阻力比較大，只有拿出“壯士斷腕”的勇氣，才能繼續(xù)推進改革。推進收費清理改革亦是如此。因為推進收費清理改革在很大程度上是削弱政府收費的權力，涉及政府自身的利益，遇到的阻力自然會大些，但這是一項必須推進的改革，也唯有如此，才能激發(fā)市場活力。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，是深入推進收費清理改革應遵循的綱領性文件。全面貫徹兩個《決定》的指導思想，必須著眼于深化財稅體制改革和全面推進依法治國的高度，實現(xiàn)穩(wěn)步深入推進收費清理改革的目標。如果能把依法治理和服務型政府的理念貫徹到清理收費改革的過程中去，就可以對政府收費領域中的亂象進行釜底抽薪的治理，還政府收費領域一片清澈透明的天空。

（二）改革舉措的實施需要加強監(jiān)督

實踐證明，任何一項改革舉措，難就難在落實。深入推進收費清理改革也是如此。如果不對收費清理改革措施實施強有力的監(jiān)督，改革的成效就會打折扣，改革的目的也難以達到。為此，必須加強對收費機構的監(jiān)督，定期或不定期地開展收費情況監(jiān)督檢查。通過聯(lián)合審計等監(jiān)督部門，采取經(jīng)常性督促檢查與重點檢查相結(jié)合，明察與暗訪相結(jié)合，建立收費監(jiān)督的長效機制。加強聯(lián)動檢查，審計部門要加大對收費執(zhí)行情況的審計監(jiān)督，人代在批準政府收費預算時要有嚴格的依據(jù)，同時加強對政府收費執(zhí)行情況的監(jiān)督。此外，還要進一步聯(lián)合媒體對亂收費現(xiàn)象進行曝光，充分發(fā)揮廣大人民群眾在收費清理中的監(jiān)督作用。

（三）信息公開要及時全面

事實上，如果政府信息不公開，公眾就不知道政府做了什么。要知道政府的作為，就必須要求政府及時公開信息。盡管政府信息公開制度建立了許多年，各級政府在不同程度上實施信息公開。但從整體來看，相比較而言，中央政府的信息公開透明度較高，越到基層政府，信息公開透明度越低，而且政府信息公開不全和不及時普遍存在于各級政府當中。所以，要想深入推進收費清理改革取得成效，不僅僅是實行收費目錄清單制度，而且要把這些收費目錄清單公布于眾，要讓公眾知道政府列舉的收費項目有哪些，這些收費的標準是多少，都要明白無誤地告知公眾。而對于沒有列出的收費項目，公眾就有權抵制這些收費。

不僅如此，征收費用規(guī)模的信息也要求全面及時公開，并且要對征收費用的重要事項進行必要的文字說明，文字說明要簡明易懂，一些專業(yè)詞匯要進行解釋，要讓公眾充分享有知情權。只有收費信息及時全面公開，才能真正約束收費者的行為，維護公眾的利益。

（四）違規(guī)收費處理要嚴肅

對于違規(guī)收費處理一定要嚴肅，要增大違規(guī)收費的代價和成本。從經(jīng)濟學的角度看，當違規(guī)收費的代價和成本大于違規(guī)收費的收益時，也就是出現(xiàn)負收益時，就可以有效制止這種行為的發(fā)生；如果違規(guī)收費的代價和成本小于違規(guī)收費的收益時，也就是出現(xiàn)正收益時，就不能夠有效制止這種行為的發(fā)生。事實上，過去也時常對違規(guī)收費情況處理過，但大多處理效果不明顯，屢查屢犯司空見慣，究其根源，還是處理過輕所致，而且過去處理違規(guī)收費的問題，大多是對事不對人，或者很少真正追究負責人的責任。因此，違規(guī)收費處理要嚴肅，這是深化推進收費清理改革最為重要的一個方面。防患于未然固然重要，而發(fā)生違規(guī)收費行為，處理過輕，實際等于縱容這類行為的發(fā)生?！?/p>

（作者單位：中央財經(jīng)大學財政學院）