■李軍超

當(dāng)前，頻頻曝光的食品不安全事件、接連不斷的生產(chǎn)安全事故越來越成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，也給規(guī)制部門帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在社會(huì)對(duì)規(guī)制的需求不斷增長(zhǎng)，規(guī)制資源卻嚴(yán)重不足的情況下，通過第三方認(rèn)證①來促進(jìn)規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)顯得尤為重要。第三方認(rèn)證要求被規(guī)制者向認(rèn)證機(jī)構(gòu)做出遵守規(guī)制的承諾，認(rèn)證機(jī)構(gòu)通常是政府或者政府的規(guī)制機(jī)構(gòu)認(rèn)可的私營(yíng)部門②。第三方認(rèn)證可以代替政府的規(guī)制機(jī)構(gòu)實(shí)施直接監(jiān)督，這種以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的規(guī)制手段高度依賴可靠的認(rèn)證信息，在社會(huì)性規(guī)制的許多領(lǐng)域都可得到廣泛應(yīng)用。［1］在傳統(tǒng)的規(guī)制手段很難見效的食品、藥品以及其他消費(fèi)品的生產(chǎn)鏈條中，第三方認(rèn)證便成為一種可供選擇的規(guī)制手段，它可以更好地促進(jìn)規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，避免規(guī)制失敗。［2］

第三方認(rèn)證將規(guī)制的實(shí)施部分地私營(yíng)化了，是公私合作治理的一種形式，即私營(yíng)部門承擔(dān)了部分本應(yīng)是政府的職能。公私合作治理的新型私營(yíng)化，一方面可能會(huì)妨礙公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；另一方面也會(huì)使得公共服務(wù)更好地實(shí)現(xiàn)，使公共服務(wù)效率更高，質(zhì)量更好。［3］第三方認(rèn)證便可利用私有資源來促進(jìn)被規(guī)制者更好地遵守規(guī)制。與此同時(shí)，政府需要變革規(guī)制結(jié)構(gòu)③來更好地實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)?；趯?duì)以上問題的認(rèn)識(shí)，本文對(duì)社會(huì)性規(guī)制中引入第三方認(rèn)證的優(yōu)勢(shì)、可能存在的問題以及如何對(duì)其進(jìn)行規(guī)制等進(jìn)行了闡述。

一、社會(huì)性規(guī)制中引入第三方認(rèn)證的優(yōu)勢(shì)

（一）第三方認(rèn)證是公私合作治理的應(yīng)用

公私伙伴關(guān)系④是用來描述公共和私營(yíng)部門實(shí)現(xiàn)共同治理的制度安排。正如朱迪·弗里曼所言，“許多公共服務(wù)和職能都是由相互依賴的公私伙伴關(guān)系來執(zhí)行的”。［4］事實(shí)上，公共部門和私營(yíng)部門相互交織以至于單獨(dú)區(qū)分某一項(xiàng)職能屬于公共部門抑或是私營(yíng)部門已無太大價(jià)值。私營(yíng)部門發(fā)揮了廣泛的公共功能，弗里曼就認(rèn)為，公私伙伴關(guān)系會(huì)引起私營(yíng)部門相關(guān)行為的“公共化”。換句話說，私營(yíng)部門會(huì)被引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)的公共目標(biāo)，按照公共行為的傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)行事。第三方認(rèn)證便是公共和私營(yíng)部門實(shí)現(xiàn)合作并達(dá)到公共目標(biāo)的一種方式。認(rèn)證機(jī)構(gòu)執(zhí)行監(jiān)督被規(guī)制者并確保其守規(guī)的職能，政府的規(guī)制機(jī)構(gòu)承擔(dān)起監(jiān)督這些私營(yíng)部門并與之合作的新角色。⑤在規(guī)制過程中，私營(yíng)部門沒有政府規(guī)制部門的強(qiáng)制力，而是與被規(guī)制者通過合作與平等的方式以便實(shí)現(xiàn)更多的信息共享；在出現(xiàn)違規(guī)行為的時(shí)候，第三方認(rèn)證通常是采取溝通與矯正的方式。因此，被規(guī)制者更易于接受與第三方認(rèn)證者之間的互動(dòng)并矯正其自身行為。第三方認(rèn)證顯然比傳統(tǒng)的政府規(guī)制更具優(yōu)勢(shì)。

（二）第三方認(rèn)證有利于實(shí)現(xiàn)完全的合規(guī)性

第三方認(rèn)證是以合作理論⑥為基礎(chǔ)的“網(wǎng)守⑦策略”，即通過第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)的不予批準(zhǔn)來規(guī)避違規(guī)行為的發(fā)生。當(dāng)被規(guī)制者能夠預(yù)期第三方監(jiān)督的時(shí)候，便會(huì)改變其自身的行為。因此，在第三方認(rèn)證的過程中，第三方將有機(jī)會(huì)通過規(guī)勸或者教育的方式促使被規(guī)制者更好地守規(guī)。此外，第三方對(duì)于被規(guī)制者的合規(guī)性認(rèn)證依據(jù)的是被規(guī)制企業(yè)自我檢查所提供的信息，不過，第三方將會(huì)對(duì)這些信息的一致性和完備性進(jìn)行驗(yàn)證。因此，第三方認(rèn)證能夠提供更多更好的關(guān)于規(guī)制績(jī)效的信息。例如，目前我國(guó)各領(lǐng)域中的產(chǎn)品認(rèn)證、質(zhì)量管理體系認(rèn)證、環(huán)境管理體系認(rèn)證、職業(yè)健康安全管理體系認(rèn)證、農(nóng)產(chǎn)品和有機(jī)產(chǎn)品認(rèn)證，均可更大程度地實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品信息的披露。［5］作為一種“準(zhǔn)入”策略，第三方認(rèn)證通過對(duì)被規(guī)制者進(jìn)行認(rèn)證，可提供一種實(shí)現(xiàn)完全合規(guī)的路徑，在認(rèn)證過程中也可以讓規(guī)制者擁有更多關(guān)于被規(guī)制者的完備信息，繼而規(guī)制機(jī)構(gòu)便可運(yùn)用這些信息決定哪種類型的規(guī)制更為有效以及如何配置規(guī)制資源，消費(fèi)者和投資者也可利用這些信息判斷被規(guī)制者的好壞，通過市場(chǎng)選擇來對(duì)企業(yè)實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰。

（三）第三方認(rèn)證更能滿足新型規(guī)制的需要

隨著規(guī)制涉及范圍的擴(kuò)大，以及以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的規(guī)制手段的運(yùn)用，對(duì)規(guī)制信息的需求就更為復(fù)雜。例如，對(duì)進(jìn)口商品的規(guī)制涉及跨國(guó)領(lǐng)域的行為，可能會(huì)產(chǎn)生危害的玩具、衣服、食品、藥品和其他產(chǎn)品在全球范圍內(nèi)被生產(chǎn)出來，對(duì)它們的規(guī)制需要這些產(chǎn)品在其他國(guó)家如何生產(chǎn)和銷售的相關(guān)信息。［6］傳統(tǒng)意義上的社會(huì)性規(guī)制沒有足夠的資源或者權(quán)利來收集到這類信息。不過，在市場(chǎng)交易中，被規(guī)制者為了規(guī)避規(guī)制，同時(shí)也是為了獲取更多的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，通常會(huì)主動(dòng)披露自己產(chǎn)品的真實(shí)信息，即信號(hào)顯示。信號(hào)顯示的關(guān)鍵就是要讓外界相信其信號(hào)的真實(shí)性。第三方認(rèn)證能夠通過來自于第三方的認(rèn)證工作，提供關(guān)于產(chǎn)品的市場(chǎng)信號(hào)。世界上普遍采用的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全認(rèn)證方面的GAM、QS有機(jī)食品制度等均為消費(fèi)者消費(fèi)更安全的食品提供了重要信息。［7］而且，由權(quán)威部門或者具有一定獨(dú)立性和公信力的認(rèn)證機(jī)構(gòu)所提供的信號(hào)更具有可信性?，F(xiàn)代規(guī)制是以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的規(guī)制，通過市場(chǎng)性信號(hào)而不是命令性的指令來尋求被規(guī)制者行為的改變?？梢?，第三方認(rèn)證更能夠滿足新型規(guī)制的需要。

（四）第三方認(rèn)證能夠轉(zhuǎn)移規(guī)制執(zhí)行成本

在傳統(tǒng)的社會(huì)性規(guī)制中，規(guī)制部門試圖通過規(guī)制費(fèi)用來轉(zhuǎn)移規(guī)制成本。⑧不過，它們無法完全補(bǔ)償規(guī)制實(shí)施成本，而且被規(guī)制企業(yè)和決策者也可能會(huì)抵制這種費(fèi)用，政治性和行政性因素使得這些收費(fèi)很難足夠支持規(guī)制行為。這對(duì)規(guī)制成本的轉(zhuǎn)移是一種零星的、不系統(tǒng)的方式。［8］第三方認(rèn)證以一種更可靠更連貫的轉(zhuǎn)移規(guī)制相關(guān)成本的方式，可將部分規(guī)制成本轉(zhuǎn)移給被規(guī)制者，這有利于節(jié)約有限的規(guī)制資源。在實(shí)踐中，食品行業(yè)中的危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)（Hazard Analysis and Critical Control Point，HACCP）方案便可以非常有效地轉(zhuǎn)移規(guī)制成本。其中，食品企業(yè)需要根據(jù)規(guī)制機(jī)構(gòu)的要求分析其執(zhí)行和監(jiān)督控制過程中的危害，并記錄這一過程。食品企業(yè)必須設(shè)計(jì)自身的規(guī)則系統(tǒng)來控制其所生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)也必須自己執(zhí)行這一系統(tǒng)，監(jiān)測(cè)其結(jié)果，并記錄其產(chǎn)出。［9］

當(dāng)前的規(guī)制實(shí)施現(xiàn)狀是由政府對(duì)相關(guān)部門提供財(cái)政支持來對(duì)被規(guī)制者進(jìn)行監(jiān)督和制裁。第三方認(rèn)證體系可讓被規(guī)制企業(yè)來直接承擔(dān)監(jiān)督和合規(guī)性評(píng)估的成本。被規(guī)制企業(yè)可將規(guī)制實(shí)施成本部分地內(nèi)部化。當(dāng)然，對(duì)第三方認(rèn)證體系的監(jiān)督也需要耗費(fèi)政府資源。第三方認(rèn)證可以使得政府集中精力來監(jiān)督數(shù)量更小的認(rèn)證機(jī)構(gòu)而不是數(shù)量龐大的被規(guī)制者。規(guī)制者可以制定認(rèn)證應(yīng)該如何實(shí)施的制度，然后將規(guī)制資源花費(fèi)在確保認(rèn)證機(jī)構(gòu)遵守這些制度方面。

二、社會(huì)性規(guī)制中引入第三方認(rèn)證所隱藏的問題

（一）第三方認(rèn)證將政府的核心職能私有化的問題

盡管政府規(guī)制廣泛運(yùn)用了公私合作治理，但是由政府制定標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估被規(guī)制者是否合規(guī)依然是政府的一項(xiàng)核心職能，這一政府職能的私有化并不常見，而且私營(yíng)部門在實(shí)施公共標(biāo)準(zhǔn)方面更易于受到限制。評(píng)估被規(guī)制者是否合規(guī)通常需要運(yùn)用大量的酌處權(quán)。如果規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)是顯性的，是否合規(guī)便易于確定。然而，許多標(biāo)準(zhǔn)更為主觀，此時(shí)便需要運(yùn)用大量的司法解釋，而且，法院認(rèn)為規(guī)制部門的決定是推定不容復(fù)審的。正如弗里曼所言，充分的自由裁量權(quán)應(yīng)該賦予公共機(jī)構(gòu)或者讓其具有嚴(yán)格的公共性特征。

而且，政府規(guī)制的實(shí)施是政府權(quán)力的象征，政府對(duì)違規(guī)行為的制裁能夠彰顯法律的重要性，通過對(duì)被規(guī)制者的制裁能夠起到一定的威懾作用，以避免以后違規(guī)行為的發(fā)生。第三方認(rèn)證顯然無法對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行制裁，無形中便會(huì)破壞以威懾為基礎(chǔ)的規(guī)制功能。另外，規(guī)制機(jī)構(gòu)能夠在合規(guī)性的評(píng)估過程中獲取規(guī)制相關(guān)的信息，這些信息又可以轉(zhuǎn)而運(yùn)用到規(guī)制過程中。第三方認(rèn)證將會(huì)導(dǎo)致這些信息流向私營(yíng)部門，這些私營(yíng)部門又可能無法完全地監(jiān)督被規(guī)制者。由此可見，第三方認(rèn)證將會(huì)導(dǎo)致政府公共能力的流失。米諾也認(rèn)為，將政府功能外包出去更容易破壞政府的監(jiān)督能力。［10］

（二）第三方認(rèn)證中的問責(zé)制問題

公私伙伴關(guān)系的一個(gè)主要問題就是問責(zé)制，即誰應(yīng)該負(fù)責(zé)和制裁的問題。⑨政府規(guī)制過程中，規(guī)制機(jī)構(gòu)可以通過各種方式來負(fù)責(zé)并實(shí)施制裁。但是，在公私伙伴關(guān)系中，公共部門依舊按照原來的方式承擔(dān)其責(zé)任，私營(yíng)部門卻無法受到同等的約束，因而，很難判斷誰應(yīng)該對(duì)某一決定或行為負(fù)責(zé)，許多問責(zé)制中行之有效的方式在公私伙伴關(guān)系中卻是無效的。

在傳統(tǒng)的社會(huì)性規(guī)制中，由于政府資源的稀缺導(dǎo)致了政府無法完全監(jiān)督被規(guī)制者的行為，同樣的原因也將限制政府對(duì)第三方認(rèn)證的監(jiān)督，而且監(jiān)督認(rèn)證機(jī)構(gòu)對(duì)規(guī)制部門的能力有更高的要求。一方面，政府需要確保認(rèn)證體系的順利運(yùn)行，各個(gè)部門運(yùn)作良好；另一方面，使第三方認(rèn)證透明化也有一定難度。在基于第三方認(rèn)證的社會(huì)性規(guī)制中，政府和社會(huì)都會(huì)關(guān)注認(rèn)證的質(zhì)量和準(zhǔn)確性：政府需要相關(guān)的認(rèn)證信息以及明確認(rèn)證主體的責(zé)任；社會(huì)需要明確認(rèn)證體系中各個(gè)機(jī)構(gòu)所扮演的角色及其所承擔(dān)的責(zé)任。這些都要求政府機(jī)構(gòu)必須對(duì)私營(yíng)部門進(jìn)行評(píng)估，對(duì)其結(jié)果進(jìn)行報(bào)告，并承擔(dān)其相應(yīng)的責(zé)任。

（三）第三方認(rèn)證中認(rèn)證機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性問題

為了客觀地評(píng)價(jià)被規(guī)制者的合規(guī)情況，認(rèn)證機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立于被規(guī)制者。認(rèn)證機(jī)構(gòu)既不能是被規(guī)制者本身，也不能是被規(guī)制者的某一個(gè)企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)。而且，認(rèn)證機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性也并不意味著評(píng)估結(jié)果的客觀性。由于認(rèn)證是由接受認(rèn)證的企業(yè)安排和支付的，被認(rèn)證的企業(yè)便有為正面的認(rèn)證報(bào)告提供各種“租金”的動(dòng)機(jī)，第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)也有接受“租金”的動(dòng)機(jī)。如果存在提供認(rèn)證服務(wù)的市場(chǎng)，企業(yè)可以在眾多的認(rèn)證機(jī)構(gòu)中做出選擇，為了獲取自己滿意的認(rèn)證結(jié)果便會(huì)在認(rèn)證過程中對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)施加壓力。這都會(huì)影響認(rèn)證機(jī)構(gòu)的判斷，與規(guī)制者期望認(rèn)證機(jī)構(gòu)客觀地評(píng)估產(chǎn)生沖突。

第三方認(rèn)證的獨(dú)立性問題可以歸因于缺乏強(qiáng)有力的制度和標(biāo)準(zhǔn)體系來規(guī)范認(rèn)證機(jī)構(gòu)的評(píng)估行為。一個(gè)強(qiáng)有力的規(guī)制體系可以制定并實(shí)施關(guān)于認(rèn)證和再認(rèn)證，認(rèn)證方的強(qiáng)制輪流，單邊咨詢的限制等方面的相關(guān)制度。強(qiáng)有力的規(guī)制主體的出現(xiàn)也可以產(chǎn)生聲譽(yù)喪失的壓力。有了規(guī)制機(jī)構(gòu)強(qiáng)有力的監(jiān)督，第三方認(rèn)證也可以感受到來自其他主體的壓力，迫使其更為客觀地評(píng)估被規(guī)制者的行為。

（四）第三方認(rèn)證中認(rèn)證機(jī)構(gòu)的能力問題

在基于第三方認(rèn)證的社會(huì)性規(guī)制中，認(rèn)證機(jī)構(gòu)的規(guī)制能力至少要和政府規(guī)制機(jī)構(gòu)的能力相當(dāng)。第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)應(yīng)該既具備技術(shù)專長(zhǎng)又具有專業(yè)判斷能力。就某種程度而言，第三方認(rèn)證體系的規(guī)制能力比傳統(tǒng)的政府規(guī)制機(jī)構(gòu)更強(qiáng)，因?yàn)樵谒綘I(yíng)部門存在大量的可被利用的專業(yè)知識(shí)。相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)該設(shè)立一系列制度來確保認(rèn)證機(jī)構(gòu)有特定的技術(shù)和能力，并對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)定期進(jìn)行審批，實(shí)時(shí)監(jiān)督其績(jī)效。但是，第三方認(rèn)證有可能只是成為一系列機(jī)械地執(zhí)行的清單，而無法反映被規(guī)制者的合規(guī)情況。在認(rèn)證過程中，評(píng)估只是相關(guān)人員按照清單逐項(xiàng)執(zhí)行，為了提高評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)化，評(píng)估清單的設(shè)計(jì)往往無法顧及不同部門的差異性問題。

（五）第三方認(rèn)證中政府和被規(guī)制主體的成本問題

第三方認(rèn)證縱然會(huì)將政府規(guī)制的成本轉(zhuǎn)移給被規(guī)制企業(yè)，然而卻無法完全消解政府的成本，而且還會(huì)給企業(yè)帶來新的成本。這里需要注意的一個(gè)問題就是，第三方認(rèn)證是否比直接的政府規(guī)制更能夠帶來成本的節(jié)約。

雖然第三方認(rèn)證會(huì)帶來成本的轉(zhuǎn)移，但是政府依舊會(huì)產(chǎn)生大量的行政成本，其中包括執(zhí)行第三方認(rèn)證相關(guān)制度的成本。這些制度涉及如何批準(zhǔn)認(rèn)證機(jī)構(gòu)，被規(guī)制者如何選擇認(rèn)證機(jī)構(gòu)，認(rèn)證如何執(zhí)行，認(rèn)證機(jī)構(gòu)和被規(guī)制者如何公布信息等。另外，政府對(duì)第三方認(rèn)證的監(jiān)督也會(huì)產(chǎn)生成本。政府需要審核認(rèn)證機(jī)構(gòu)及其認(rèn)證過程，包括：監(jiān)督認(rèn)證機(jī)構(gòu)，和認(rèn)證機(jī)構(gòu)一同監(jiān)督被規(guī)制者，對(duì)被規(guī)制者實(shí)施獨(dú)立的監(jiān)督，等等。政府的成本縱然會(huì)部分地轉(zhuǎn)移給被規(guī)制者。然而，私營(yíng)部門對(duì)被規(guī)制者的監(jiān)督也是很耗費(fèi)成本的，所以需要權(quán)衡被規(guī)制者是由第三方進(jìn)行認(rèn)證，還是由規(guī)制機(jī)構(gòu)直接進(jìn)行監(jiān)督。

三、規(guī)制第三方認(rèn)證的制度設(shè)計(jì)

一般來說，某種形式的私有化是否值得支持，取決于在實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的同時(shí)是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的收益。為了提高第三方認(rèn)證的責(zé)任性、獨(dú)立性以及認(rèn)證能力，并降低認(rèn)證成本，本文提出相關(guān)可行的制度設(shè)計(jì)，為政府機(jī)構(gòu)規(guī)制第三方認(rèn)證提供參考。

（一）設(shè)立認(rèn)證機(jī)構(gòu)的評(píng)審制度

認(rèn)證機(jī)構(gòu)的評(píng)審制度決定了誰會(huì)成為認(rèn)證機(jī)構(gòu)。針對(duì)認(rèn)證的專業(yè)水平設(shè)立最低標(biāo)準(zhǔn)，能夠最大程度減少對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)證能力的擔(dān)憂。對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的評(píng)審也使得規(guī)制機(jī)構(gòu)能夠有機(jī)會(huì)去約束認(rèn)證機(jī)構(gòu)，這更易于責(zé)任性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。評(píng)審認(rèn)證機(jī)構(gòu)的一個(gè)核心問題是誰去評(píng)審。是政府機(jī)構(gòu)直接去評(píng)審，還是交由評(píng)審機(jī)構(gòu)去執(zhí)行？通過政府評(píng)審，政府機(jī)構(gòu)依然能夠控制誰會(huì)成為認(rèn)證主體。政府也可以指定評(píng)審機(jī)構(gòu)去評(píng)估認(rèn)證候選人的資格，通過評(píng)審做出決定。此時(shí)，需要政府允許評(píng)審機(jī)構(gòu)設(shè)立基本的評(píng)審要求和程序。規(guī)制機(jī)構(gòu)可以要求評(píng)審機(jī)構(gòu)和認(rèn)證機(jī)構(gòu)必須遵守相關(guān)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，或必須保持其在相關(guān)國(guó)際行業(yè)協(xié)會(huì)中的會(huì)員資格。例如，ISO14066便為評(píng)審溫室氣體認(rèn)證機(jī)構(gòu)的能力提供了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)可以被企業(yè)、規(guī)制者及認(rèn)證機(jī)構(gòu)用于認(rèn)證活動(dòng)的開展及評(píng)估。又如，在美國(guó)加州溫室氣體報(bào)告法案中，加州空氣資源局（ARB）直接評(píng)審個(gè)人認(rèn)證師和認(rèn)證機(jī)構(gòu)。對(duì)個(gè)人認(rèn)證師的申請(qǐng)條件及任職資格都做出相應(yīng)規(guī)定，并對(duì)其進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)。

（二）設(shè)立認(rèn)證機(jī)構(gòu)選擇制度

對(duì)于被規(guī)制者應(yīng)該什么時(shí)候以及怎么樣選擇認(rèn)證機(jī)構(gòu)，規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)該設(shè)立相關(guān)制度做出規(guī)定。認(rèn)證機(jī)構(gòu)的選擇制度應(yīng)該能夠確保認(rèn)證機(jī)構(gòu)有必需的專業(yè)知識(shí)和執(zhí)行認(rèn)證的獨(dú)立性。例如，在美國(guó)加州溫室氣體報(bào)告法案中，ARB要求組建認(rèn)證組。該組必須包括至少兩位來自同一認(rèn)證機(jī)構(gòu)的首席認(rèn)證師，一位進(jìn)行認(rèn)證，另一位進(jìn)行復(fù)核；也可包括其他經(jīng)審核或未經(jīng)審核的技術(shù)人員和行政人員。為了避免利益沖突，ARB要求被選擇的認(rèn)證機(jī)構(gòu)至少在開始認(rèn)證工作前的45天提交利益沖突可能性的自評(píng)報(bào)告，其中，認(rèn)證方必須提供認(rèn)證組成員以及任何其他利益相關(guān)主體的實(shí)際情況，并對(duì)其進(jìn)行等級(jí)評(píng)估。

（三）設(shè)立認(rèn)證績(jī)效制度

通過設(shè)立如何執(zhí)行認(rèn)證的相關(guān)制度，規(guī)制機(jī)構(gòu)可以對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的工作及認(rèn)證質(zhì)量產(chǎn)生很大的影響。與此同時(shí)，認(rèn)證績(jī)效制度也可以通過達(dá)到規(guī)制目標(biāo)去實(shí)現(xiàn)客觀的認(rèn)證及其收益。設(shè)立認(rèn)證制度的主要問題在于如何制定具體的制度。具體的制度能夠通過完整地執(zhí)行認(rèn)證來促進(jìn)認(rèn)證目標(biāo)的連貫性和確保認(rèn)證質(zhì)量，認(rèn)證的細(xì)節(jié)也會(huì)減少模糊性，最終減少不公正的概率。然而，具體的制度又會(huì)帶來照抄照搬的問題，這樣的制度也就無法恰當(dāng)?shù)貓?zhí)行，無形中便會(huì)產(chǎn)生不公正的結(jié)果，甚至導(dǎo)致制度的無法實(shí)施。換句話說，這一問題就是規(guī)制機(jī)構(gòu)所制定的制度應(yīng)該給認(rèn)證機(jī)構(gòu)多大的自由裁量權(quán)，抑或是政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)該擁有多大的裁量權(quán)。在加州溫室氣體報(bào)告法案中，ARB只是著重對(duì)如何進(jìn)行認(rèn)證做出了相關(guān)規(guī)定。要求認(rèn)證方準(zhǔn)備認(rèn)證方案，其中包括：與企業(yè)代表擬會(huì)晤及面談時(shí)間、實(shí)地考察時(shí)間、文件與數(shù)據(jù)審核、認(rèn)證預(yù)計(jì)完成時(shí)間等。此外，該局還對(duì)參與實(shí)地調(diào)查的認(rèn)證人員及其所做的具體工作進(jìn)行了具體規(guī)定。

（四）設(shè)立報(bào)告和信息披露制度

規(guī)制機(jī)構(gòu)需要規(guī)定評(píng)審機(jī)構(gòu)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)以及被規(guī)制者必須向政府報(bào)告哪些信息，以便能夠確保政府可以得到有效監(jiān)督第三方認(rèn)證的所有信息，這些制度將有助于此類信息的公開。同時(shí)，公眾也能夠得到至少和傳統(tǒng)的社會(huì)性規(guī)制下所得到的被規(guī)制企業(yè)相關(guān)的同樣信息，以及關(guān)于認(rèn)證機(jī)構(gòu)和評(píng)審機(jī)構(gòu)相關(guān)的額外信息。例如，在美國(guó)加州溫室氣體報(bào)告法案中，ARB參與實(shí)地考察的認(rèn)證人員要確?，F(xiàn)場(chǎng)所有被審排放源記錄在案，了解用來處理排放信息的數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，收集其他任何被認(rèn)為是必要的信息。企業(yè)在收集和保存排放信息時(shí)要做到清晰、透明、完整，并向認(rèn)證組提供所有相關(guān)信息。

除了需要做出肯定的或者否定的評(píng)定之外，認(rèn)證機(jī)構(gòu)還需要在認(rèn)證過程中提交解釋和支持評(píng)定結(jié)果的材料。政府也需要從認(rèn)證機(jī)構(gòu)那里獲取監(jiān)管認(rèn)證過程的相關(guān)信息。評(píng)審機(jī)構(gòu)也需要報(bào)告他們審核認(rèn)證機(jī)構(gòu)的過程，除了報(bào)告審核結(jié)果，評(píng)審機(jī)構(gòu)還需要向政府提供相關(guān)材料以支撐他們的審核決定。

與傳統(tǒng)的社會(huì)性規(guī)制一樣，政府收集的合規(guī)性信息通常應(yīng)該向公眾公開 （需要保護(hù)的商業(yè)或財(cái)務(wù)信息除外）?；诘谌秸J(rèn)證的社會(huì)性規(guī)制過程中，不僅包括被規(guī)制者相關(guān)信息的報(bào)告，還包括認(rèn)證機(jī)構(gòu)和評(píng)審機(jī)構(gòu)相關(guān)信息的披露。政府機(jī)構(gòu)應(yīng)該向公眾提供關(guān)于認(rèn)證、評(píng)審的責(zé)任和資格等大量信息。

（五）重視政府的監(jiān)督和執(zhí)法

在實(shí)施第三方認(rèn)證的過程中，政府應(yīng)該積極監(jiān)督整個(gè)認(rèn)證體系的運(yùn)行以確保認(rèn)證機(jī)構(gòu)的責(zé)任性。同時(shí)，政府的監(jiān)督還包括對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的評(píng)審，政府需要一個(gè)評(píng)審機(jī)構(gòu)每年對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。對(duì)于認(rèn)證結(jié)果，政府也需要關(guān)注合規(guī)性概率，盡可能確認(rèn)并彌補(bǔ)認(rèn)證所發(fā)現(xiàn)的任何漏洞。在美國(guó)加州溫室氣體報(bào)告法案中，ARB便扮演了對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督的角色，對(duì)認(rèn)證報(bào)告及其具體實(shí)施方案都要實(shí)施審核。

政府機(jī)構(gòu)還應(yīng)該擁有獨(dú)立的執(zhí)行能力，對(duì)于不合規(guī)行為必須予以制裁。原則上講，傳統(tǒng)社會(huì)性規(guī)制中的實(shí)施策略和工具在規(guī)制第三方認(rèn)證的過程中同樣適用。政府應(yīng)該擁有對(duì)不合規(guī)的被規(guī)制者實(shí)施處罰和制裁的權(quán)力，同時(shí)也應(yīng)該擁有對(duì)不合規(guī)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)和評(píng)審機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰和制裁的權(quán)力。

（六）關(guān)注成本與收益

一旦決定實(shí)施第三方認(rèn)證，必須采取措施使其成本最小化。實(shí)現(xiàn)被規(guī)制者認(rèn)證成本最小化的一個(gè)非常重要的因素，就是形成認(rèn)證服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)。如果對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的評(píng)審很難實(shí)施，被規(guī)制者將很難以合理的成本實(shí)時(shí)確保認(rèn)證服務(wù)。為了降低政府的行政成本，政府需要設(shè)計(jì)良好的報(bào)告制度和信息披露體系，規(guī)制機(jī)構(gòu)需要合規(guī)性的相關(guān)信息，并將據(jù)此提交審核意見，這都將有利于政府監(jiān)督和認(rèn)證信息的公開。

四、結(jié)語

第三方認(rèn)證中的公私伙伴關(guān)系是國(guó)際上一種較為成功的形式。在過去的幾十年中第三方認(rèn)證體系在國(guó)際上得到了廣泛運(yùn)用，由私營(yíng)部門實(shí)施監(jiān)督被引入了公共規(guī)制服務(wù)領(lǐng)域。第三方認(rèn)證預(yù)期能夠掌握更多的關(guān)于合規(guī)性和規(guī)制績(jī)效的信息，這對(duì)于新型規(guī)制框架的運(yùn)行是非常關(guān)鍵的。而且，第三方認(rèn)證也是將社會(huì)性規(guī)制成本轉(zhuǎn)移給被規(guī)制企業(yè)的一種手段。

同時(shí)，第三方認(rèn)證中也有許多問題讓我們擔(dān)憂。對(duì)于被規(guī)制者合規(guī)性的評(píng)估是政府的一項(xiàng)核心職能。當(dāng)?shù)谌秸J(rèn)證作為規(guī)制框架的一部分的時(shí)候，公共和私營(yíng)部門中的問責(zé)制問題，認(rèn)證機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和認(rèn)證能力問題，認(rèn)證體系的成本與收益問題，等等，都是值得關(guān)注的。

如前所述，基于第三方認(rèn)證的社會(huì)性規(guī)制關(guān)鍵是公私治理。政府在促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和變革規(guī)制的過程中，如何在不損害公共利益的同時(shí)有效利用私營(yíng)部門的力量？如何在公共治理中直接發(fā)揮私營(yíng)部門的作用？答案在于構(gòu)建公私伙伴關(guān)系相關(guān)的政府規(guī)制制度。在第三方認(rèn)證中，這些制度將決定誰會(huì)成為認(rèn)證機(jī)構(gòu)，被規(guī)制者如何選擇認(rèn)證機(jī)構(gòu)，認(rèn)證機(jī)構(gòu)如何做出合規(guī)性程度的判定，私營(yíng)部門應(yīng)該向公眾公布哪些信息，這些制度將會(huì)根據(jù)公私伙伴關(guān)系的不同不斷做出調(diào)整。隨著私營(yíng)部門的發(fā)展，監(jiān)督私營(yíng)部門活動(dòng)的制度也應(yīng)該隨之變化。

當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)蓬勃發(fā)展，在全面建設(shè)小康社會(huì)的過程中，人們生產(chǎn)生活水平日益提高。要實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，保障生產(chǎn)與消費(fèi)安全，實(shí)施環(huán)境保護(hù)，亟須強(qiáng)化政府的社會(huì)性規(guī)制職能，變革社會(huì)性規(guī)制方式。根據(jù)當(dāng)下中國(guó)實(shí)際，在社會(huì)性規(guī)制中引入能夠?qū)崿F(xiàn)公私合作治理的第三方認(rèn)證，并對(duì)其實(shí)施合理的規(guī)制，這對(duì)于社會(huì)性規(guī)制績(jī)效的提升、規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有著重大的現(xiàn)實(shí)意義。

注釋：

①此處的“第三方”指的是由被規(guī)制者聘請(qǐng)的私營(yíng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)?！暗谌秸J(rèn)證”指的是，政府部門依靠這些第三方機(jī)構(gòu)來認(rèn)證被規(guī)制者遵守規(guī)制的程度。

②學(xué)界提到了認(rèn)證機(jī)構(gòu)可以指公司或組織，也可以指?jìng)€(gè)人。本文將兩者通用，不作區(qū)分。

③這里的規(guī)制結(jié)構(gòu)指的是，設(shè)立更高的標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)證認(rèn)證機(jī)構(gòu)的資歷，設(shè)立私營(yíng)部門執(zhí)行公共職能的公私合作治理的標(biāo)準(zhǔn)框架。

④對(duì)于公私伙伴關(guān)系的研究已經(jīng)成為新型公共治理的一部分。薩拉蒙在確定“新型治理”概念的時(shí)候，使用的是“治理”，而不是“統(tǒng)治”，以強(qiáng)調(diào)公共問題的解決不僅需要依靠政府而且還需要第三方的參與。新型治理的“新”并不是代表合作方式的新穎，而是要在一定程度上重視公私合作所帶來的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。

⑤在傳統(tǒng)的社會(huì)性規(guī)制中，政府規(guī)制機(jī)構(gòu)監(jiān)督被規(guī)制者的行為是否符合規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，并采取適度的制裁措施?；诘谌秸J(rèn)證的規(guī)制方式是由獨(dú)立的認(rèn)證機(jī)構(gòu)就被規(guī)制者是否提供了可靠的守規(guī)信息向規(guī)制者提供專業(yè)建議。政府依舊擁有監(jiān)督權(quán)和對(duì)違規(guī)行為的制裁權(quán)。

⑥傳統(tǒng)的社會(huì)性規(guī)制基礎(chǔ)是威懾理論。該理論認(rèn)為，被規(guī)制者只有當(dāng)其違規(guī)的成本超過收益時(shí)才會(huì)守規(guī)。違規(guī)成本或是以刑事或民事制裁的形式，或是以損害其聲譽(yù)的形式出現(xiàn)，但這都是預(yù)期成本，是對(duì)事實(shí)反應(yīng)的貼現(xiàn)，被發(fā)現(xiàn)的概率小于1。當(dāng)懲罰力度不足或被發(fā)現(xiàn)的概率較小，威懾的力度便會(huì)很弱。另外，威懾理論認(rèn)為被規(guī)制者是基于理性的成本收益分析來做出是否守規(guī)選擇的。然而，由于規(guī)制的復(fù)雜性，被規(guī)制者有時(shí)是由于不了解相關(guān)法律的具體要求，并不是故意違規(guī)。威懾此時(shí)是無效的，合作理論便成為替代。合作理論認(rèn)為，被規(guī)制者不僅會(huì)做出理性的成本收益分析，而且還是經(jīng)常遵守法律的有道德的主體，強(qiáng)調(diào)對(duì)被規(guī)制者的規(guī)勸和教育，而不是采取強(qiáng)制性措施。

⑦網(wǎng)守（gatekeeper）是對(duì)網(wǎng)絡(luò)終端（如電話）網(wǎng)關(guān)等的呼叫和管理功能。

⑧規(guī)制費(fèi)用是由規(guī)制部門強(qiáng)加給被規(guī)制企業(yè)以幫助其支付規(guī)制的相關(guān)費(fèi)用。通常情況下被規(guī)制企業(yè)被要求來支付許可或者執(zhí)照費(fèi)，以便彌補(bǔ)許可體系實(shí)施的成本。許可或者執(zhí)照費(fèi)通常由政府相關(guān)機(jī)構(gòu)征收。

⑨“負(fù)責(zé)的問題”就是應(yīng)該運(yùn)用一定的信息和解釋來回應(yīng)潛在的問題；“制裁的問題”就是對(duì)違規(guī)行為采取的懲罰措施。

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