■韓成軍

法德日行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制對(duì)我國(guó)的啟示

■韓成軍

法、德、日三國(guó)是典型的大陸法系國(guó)家。三國(guó)都有檢察機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法方面發(fā)揮著監(jiān)督職能。雖然其檢察監(jiān)督各具特色，但卻不乏相似的理念貫徹。注重監(jiān)督效果，加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)督；保障行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性；確保監(jiān)督范圍張弛有度等，這對(duì)我國(guó)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作具有重要的借鑒價(jià)值。

行政執(zhí)法；檢察監(jiān)督；行政監(jiān)督

韓成軍，中國(guó)政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院兼職研究員，法學(xué)博士、博士后。（北京 100088）

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是亙古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人使用權(quán)力直到有界限的地方才休止”，“要防止權(quán)力濫用，就必須以權(quán)力約束權(quán)力，形成一種能聯(lián)合各種權(quán)力的政體，其各種權(quán)力既調(diào)節(jié)配合，又相互制約”。［1］(P16)行政權(quán)與生俱來(lái)的擴(kuò)張?zhí)匦?，總是在擠壓公民權(quán)利的空間中得以實(shí)現(xiàn)。法國(guó)、德國(guó)、日本三國(guó)的國(guó)家行政監(jiān)督制度各有特點(diǎn)，具有重要的研究意義。

一、法德日行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度

法德日三國(guó)是大陸法系的典型代表，一方面它們的法律制度傳承了大陸法系的精神，另一方面又各自體現(xiàn)出一定特色。在行政執(zhí)法監(jiān)督問(wèn)題上也是如此，下文將具體加以闡述。

（一）法國(guó)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督

法國(guó)的憲政體制被稱(chēng)為“半總統(tǒng)制”。其行政監(jiān)督體系相對(duì)較為龐雜，形式多樣，幾乎涵蓋了行政活動(dòng)的方方面面。歸納之，行政監(jiān)督的方式主要有以下幾種：第一種是來(lái)自議會(huì)的監(jiān)督。議會(huì)享有立法權(quán)、財(cái)政權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，通過(guò)決議法律草案、決定財(cái)政年度總預(yù)算、質(zhì)詢(xún)、彈劾政府以及對(duì)政府的不信任表決權(quán)來(lái)對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督。但因議會(huì)的職權(quán)受到總統(tǒng)、政府的諸多限制，所以議會(huì)對(duì)政府的制約往往有名無(wú)實(shí)。第二種是來(lái)自專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。法國(guó)的政府內(nèi)部設(shè)置了行政調(diào)解專(zhuān)員、財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員、內(nèi)政監(jiān)察總局、社會(huì)事務(wù)監(jiān)察局等專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。行政調(diào)解專(zhuān)員負(fù)責(zé)處理公民與行政機(jī)關(guān)、地方公共團(tuán)體、公共設(shè)施法人以及被賦予公共服務(wù)方面職能的其他一切機(jī)關(guān)的糾紛，如果這些主體的違法行政行為侵犯到公民的合法權(quán)益，調(diào)解專(zhuān)員將出面為公民討回公道。調(diào)解專(zhuān)員依法獨(dú)立行使職權(quán)，不受其他任何機(jī)關(guān)的指示。財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員專(zhuān)管監(jiān)督財(cái)政撥付給政府的各項(xiàng)資金的使用，防止政府違規(guī)隨意開(kāi)支。內(nèi)政監(jiān)察總局和社會(huì)事務(wù)監(jiān)察總局負(fù)責(zé)對(duì)所屬部門(mén)職權(quán)行使的合法性及有效性進(jìn)行監(jiān)督。［2］(P173、P180、P183)第三種主要由檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)的監(jiān)督，體現(xiàn)了法國(guó)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的運(yùn)作模式。下文將詳細(xì)闡述。

法國(guó)實(shí)行雙軌制審判，在審理民、刑案件的普通法院之外，另有一套行政法院系統(tǒng)，專(zhuān)理行政訴訟。這個(gè)系統(tǒng)又分兩部分：一是專(zhuān)職的司法行政機(jī)關(guān)，專(zhuān)司行政機(jī)關(guān)和個(gè)人間的糾紛。檢察機(jī)關(guān)作為公共利益和社會(huì)秩序的維護(hù)者，只要案件涉及此方面的利益，如出現(xiàn)了對(duì)公共秩序的妨害，即“立法者、公共道德機(jī)構(gòu)以及一般利益守護(hù)人所認(rèn)為的對(duì)一個(gè)國(guó)家政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和道德組織的妨害”，檢察機(jī)關(guān)都有權(quán)介入，提起訴訟。二是涉及公共財(cái)物的專(zhuān)門(mén)司法機(jī)關(guān)。在財(cái)政法院系統(tǒng)內(nèi)，預(yù)算財(cái)政紀(jì)律法院和審計(jì)法院的檢察機(jī)關(guān)職權(quán)由審計(jì)法院檢察長(zhǎng)行使。［3］(P112-113)可見(jiàn)，檢察長(zhǎng)充當(dāng)了法院和公權(quán)力交流的媒介，通過(guò)提出請(qǐng)求或給出最終意見(jiàn)的方式監(jiān)督涉公共財(cái)物機(jī)關(guān)依法履職。

除在司法領(lǐng)域享有監(jiān)督職權(quán)外，法國(guó)檢察官還具有一些非司法領(lǐng)域的監(jiān)督權(quán)限：其一，對(duì)司法助理人員的監(jiān)督。其二，對(duì)法院工作人員的監(jiān)督。對(duì)于在法院工作的公務(wù)員、臨時(shí)雇員、合同雇員等，共和國(guó)檢察官有權(quán)對(duì)他們進(jìn)行紀(jì)律追訴。其三，對(duì)公共機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。如檢察機(jī)關(guān)有權(quán)檢查監(jiān)獄所采取的監(jiān)禁措施，視察監(jiān)獄等。同時(shí)，其還享有對(duì)私人教育機(jī)構(gòu)、精神病院的監(jiān)督權(quán)。檢察官可以審核教育機(jī)構(gòu)設(shè)立的合法性、師資力量是否具備。如果查出有不符合相關(guān)規(guī)章的行為，有權(quán)制止，構(gòu)成犯罪的，依法追究相關(guān)責(zé)任人刑事責(zé)任。發(fā)現(xiàn)精神病院存在違法收容情形時(shí)，共和國(guó)檢察官可請(qǐng)求大審法院終止對(duì)某人的收容。［4］(P6-7)很多時(shí)候，檢察官行使監(jiān)督權(quán)是其追訴犯罪的一個(gè)重要發(fā)現(xiàn)機(jī)制。

此外，為遏制行政違法行為發(fā)生，彌補(bǔ)檢察監(jiān)督資源有限的缺憾，法國(guó)設(shè)置了“越權(quán)之訴”制度。只要行政行為侵害了公共利益，那么受到侵害的個(gè)人或相關(guān)利益團(tuán)體即可向法院提起行政訴訟，敦促法院審查所告訴之行政行為的合法性。［5］(P667-681)雖然法國(guó)的越權(quán)之訴要求個(gè)人利益與被訴行政行為直接關(guān)聯(lián)，公民或團(tuán)體只有在自身利益受到侵害時(shí)才可提起行政訴訟，但這同樣開(kāi)辟了一條保護(hù)公益而同行政違法行為做斗爭(zhēng)的方式。

（二）德國(guó)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督

德國(guó)高度重視對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督管理工作。為規(guī)范政府行為，德國(guó)采取嚴(yán)密的監(jiān)管措施。法院通過(guò)司法程序?qū)崿F(xiàn)對(duì)政府及公務(wù)人員的監(jiān)督。政府內(nèi)部亦設(shè)立了行政管理部門(mén)，專(zhuān)司公務(wù)人員的監(jiān)管工作。政府的內(nèi)部監(jiān)督是德國(guó)開(kāi)展行政監(jiān)督的主要方式。其具體由內(nèi)務(wù)部行政管理司負(fù)責(zé)，基本的運(yùn)作方式是上級(jí)有權(quán)監(jiān)督下級(jí)，行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)監(jiān)督其所轄部門(mén)公務(wù)人員的行政行為，并采取處罰措施。由內(nèi)務(wù)部主導(dǎo)的監(jiān)察機(jī)制，為預(yù)防、糾舉貪污腐敗問(wèn)題，重點(diǎn)審查采取有關(guān)行政措施的程序是否合法、制度是否規(guī)范等。定期與不定期檢查交叉進(jìn)行，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)、揭露問(wèn)題，對(duì)相關(guān)政策、法規(guī)等適時(shí)作出修改。內(nèi)務(wù)部行政管理司另設(shè)公務(wù)員不廉潔行為檢舉機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處理相關(guān)事宜。另外，聯(lián)邦及各州政府司法部均設(shè)置腐敗案件清理中心，一方面與審計(jì)部門(mén)聯(lián)系，處理審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的貪污賄賂案件；另一方面與政府各部門(mén)聯(lián)系，對(duì)公務(wù)人員進(jìn)行教育、監(jiān)督工作。審計(jì)部門(mén)在德國(guó)反腐中發(fā)揮著重要作用，審計(jì)院或?qū)徲?jì)局依法獨(dú)立行使職權(quán)， 只對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。［6］(P53-54)一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，審計(jì)部門(mén)將協(xié)同檢察院、警察局共同解決。

除上述體制內(nèi)的監(jiān)督方式外，媒體監(jiān)督也是德國(guó)行政監(jiān)督的重要組成部分。德國(guó)媒體以企業(yè)形式存在，與政府無(wú)任何隸屬關(guān)系，因而享有高度自由。為保障納稅人利益能夠獲得有效保障，媒體對(duì)政府、公務(wù)人員及各政黨的監(jiān)督工作極為熱衷。通過(guò)媒體對(duì)不良行政的披露，引發(fā)全民關(guān)注，從而對(duì)政府施壓，敦促其及時(shí)處理違規(guī)行為并引以為戒。

總體而言，德國(guó)的行政監(jiān)督路徑多樣，監(jiān)督范圍廣泛。具體到對(duì)行政違法行為的檢察監(jiān)督方面，德國(guó)的一些制度反映了檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督中的作用。德國(guó)實(shí)行聯(lián)邦制，其檢察機(jī)關(guān)由聯(lián)邦總檢察院和州檢察系統(tǒng)兩部分組成。聯(lián)邦和州檢察院之間不存在隸屬關(guān)系，二者分別受聯(lián)邦司法部長(zhǎng)和州司法部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)。在聯(lián)邦層級(jí)，只存在一個(gè)檢察院，即由聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)所領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)邦總檢察院。該檢察院的組織結(jié)構(gòu)上屬于行政權(quán)，而駐聯(lián)邦法院總檢察長(zhǎng)的地位較特殊。在履行職務(wù)行為時(shí)，聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)和其他檢察官一樣獨(dú)立于法院，但聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)在職能上屬于法院的一個(gè)必要的司法機(jī)關(guān)。而在州層面，存在駐高等州法院總檢察院、駐州法院檢察院、駐地方法院的檢察院三級(jí)。但只有高等州法院和州法院設(shè)置有檢察機(jī)關(guān)，地方法院中的檢察職能則由所屬州法院的檢察機(jī)關(guān)行使。［3］(P177-179)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法發(fā)揮監(jiān)督作用，主要基于德國(guó)公益代表人制度的存在。

公益代表人從最初的各州財(cái)政利益代理人和行政法院的監(jiān)督機(jī)制，發(fā)展成具有自身機(jī)構(gòu)特點(diǎn)的司法機(jī)關(guān)，具有多種程序上的職權(quán)。1960年《聯(lián)邦行政法院法》對(duì)行政法院進(jìn)行聯(lián)邦統(tǒng)一編撰，規(guī)定了聯(lián)邦公益人制度。相對(duì)于聯(lián)邦公益代表人制度設(shè)立的強(qiáng)制性，州政府可自由決定是否實(shí)施公益代表人制度。目前只有一小部分州頒布了公益人制度方面的法規(guī)。在公益代表人制度問(wèn)題上，法律的客觀規(guī)定對(duì)公益代表人價(jià)值的體現(xiàn)起推動(dòng)作用。德國(guó)《基本法》第19條第4款和《行政法院法》第42條第2款對(duì)向法院請(qǐng)求保護(hù)其權(quán)利的原告資格作出了限制，要求必須基于“自己的權(quán)利”。原則上不允許原告為他人利益或公共利益而提起民眾之訴，以防濫訴。因這一限制性規(guī)定，德國(guó)沒(méi)有公益訴訟制度，只在現(xiàn)行行政訴訟中設(shè)專(zhuān)門(mén)代表公共利益的“代表人”。不過(guò)他們只能參與訴訟，不能提起訴訟，且代表的只能是州或州機(jī)構(gòu)層級(jí)以上的公共利益，而不能是區(qū)、鎮(zhèn)或某些實(shí)體利益。［7］(P39)

對(duì)于聯(lián)邦利益代表人，其前身是高等聯(lián)邦檢察官。同州一級(jí)公益代表人一樣，高等聯(lián)邦檢察官的任務(wù)是保障有別于訴訟雙方當(dāng)事人利益的公共利益。此后出于節(jié)約財(cái)政的考慮，高等聯(lián)邦檢察官于2002年被撤銷(xiāo)，由聯(lián)邦利益代表人代替其繼續(xù)行使職權(quán)。為維護(hù)公益，聯(lián)邦利益代表人可以參與聯(lián)邦行政法院的任何訴訟。如果聯(lián)邦行政法院的決定涉及 “不確定多數(shù)人”，對(duì)經(jīng)濟(jì)生活或社會(huì)秩序具有深遠(yuǎn)的財(cái)政影響或重大意義而需要對(duì)基本法的條款進(jìn)行解釋時(shí)，聯(lián)邦利益代表人都會(huì)參與聯(lián)邦行政法院的訴訟程序（軍事審判庭的程序除外）。聯(lián)邦利益代表人參與程序的方式主要有兩種：一是認(rèn)為其參與對(duì)公共利益保障具有必要時(shí)；二是根據(jù)聯(lián)邦政府的指令參與訴訟。但利益代表人并不受聯(lián)邦政府個(gè)別部長(zhǎng)指令的約束。這意味著聯(lián)邦利益代表人保障的公共利益并不全然是聯(lián)邦政府認(rèn)定的公共利益，他有獨(dú)立的判斷和抉擇權(quán)。相較而言，對(duì)于州公益代表人，只有在其明確或默示地向法院作出參與表示時(shí)，才能獲得程序參與人的地位。［3］(P244、P247、P248、P251)公益代表人通過(guò)在行政法院和政府之間發(fā)揮橋梁和潤(rùn)滑作用，來(lái)防止公共利益遭到侵犯。

另外，為豐富對(duì)行政違法監(jiān)督的方式，德國(guó)行政法中規(guī)定了類(lèi)似法國(guó)“越權(quán)之訴”的“民眾訴訟”制度。根據(jù)該法規(guī)定，任何公民在其憲法性權(quán)利受到法律規(guī)范性文件 （包括行政機(jī)關(guān)頒布的文件）侵害時(shí)，均可向憲法法院提出訴訟，要求宣布該法案無(wú)效，不論侵害行為是否發(fā)生，或是否關(guān)涉本人利益。［8］(P275)德國(guó)的民眾訴訟不以本人利益受侵害為前提，這加大了民眾參與監(jiān)督違法行政行為的可能性，有利于及時(shí)對(duì)違法行為進(jìn)行處理，進(jìn)而敦促行政行為依法行使。

（三）日本行政執(zhí)法檢察監(jiān)督

從縱向上看，日本設(shè)立了行政層級(jí)監(jiān)督體系。它主要包括各級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、對(duì)執(zhí)法人員的監(jiān)督、對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督等內(nèi)容。其中，在各級(jí)行政監(jiān)督方面，其主要梳理了中央與地方以及都、道、府、縣與市、町、村等行政機(jī)構(gòu)間的關(guān)系。對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督則主要通過(guò)內(nèi)閣法制局對(duì)所屬各行政省、中央行政機(jī)構(gòu)和地方公共團(tuán)體的抽象行政行為進(jìn)行監(jiān)督的方式開(kāi)展。在對(duì)執(zhí)法人員的監(jiān)督方面，針對(duì)執(zhí)法人員的資質(zhì)考查設(shè)置了國(guó)家公務(wù)員考試和各省廳行政執(zhí)法資格考試的雙重考核制度。從橫向上看，日本在中央及地方均設(shè)立了行政評(píng)價(jià)局、公平貿(mào)易委員會(huì)、人事院等機(jī)構(gòu)，形成了較為完備的行政監(jiān)察制度，旨在對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行多方位的監(jiān)督。日本的行政評(píng)價(jià)局由行政監(jiān)察局發(fā)展而來(lái)，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。最高一級(jí)是總務(wù)省行政評(píng)價(jià)局，主要負(fù)責(zé)人由首相任命，地方評(píng)價(jià)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人則由總局任命。評(píng)價(jià)局下設(shè)總務(wù)課、政策評(píng)價(jià)室、評(píng)價(jià)監(jiān)視室、行政相談?wù)n等四個(gè)機(jī)構(gòu)。在履行監(jiān)督職權(quán)過(guò)程中，行政評(píng)價(jià)局享有對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象的調(diào)查核實(shí)權(quán)、督促被調(diào)查部門(mén)接受建議或改進(jìn)工作的勸告權(quán)以及就調(diào)查問(wèn)題的解決向上級(jí)的建議權(quán)等等。然而，行政評(píng)價(jià)局的監(jiān)督更多的是軟性監(jiān)督，它沒(méi)有實(shí)質(zhì)的行政處分權(quán)和強(qiáng)制權(quán)。當(dāng)監(jiān)督對(duì)象不聽(tīng)勸告或建議時(shí)，評(píng)價(jià)局則向首相提出建議，直至報(bào)告到國(guó)會(huì)。而監(jiān)督對(duì)象對(duì)勸告、建議不滿(mǎn)時(shí)則有權(quán)向法院起訴以尋求救濟(jì)。作為行使監(jiān)察職權(quán)的第二個(gè)機(jī)構(gòu)是人事院，分國(guó)家人事院和地方人事管理委員會(huì)，二者間沒(méi)有隸屬關(guān)系，前者僅對(duì)后者提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)。國(guó)家人事院隸屬內(nèi)閣，經(jīng)參、眾兩院同意后由內(nèi)閣任命，是最高人事管理機(jī)構(gòu)；人事管理委員會(huì)經(jīng)地方議會(huì)同意后由地方行政長(zhǎng)官任命。人事管理機(jī)構(gòu)權(quán)限較大，可就人事問(wèn)題直接向內(nèi)閣、政府各部門(mén)提出建議。一旦公務(wù)人員行為違反了相關(guān)管理法規(guī)，各行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人有權(quán)采取警告、降薪、停職、開(kāi)除等懲戒措施，人事管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)綜合指導(dǎo)。受處分者不服的，可向人事管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁。第三個(gè)行使監(jiān)察職權(quán)的機(jī)構(gòu)是公平交易委員會(huì)。其隸屬首相，經(jīng)國(guó)會(huì)兩院同意后由首相任命，是獨(dú)立于內(nèi)閣的行政機(jī)關(guān)。公平交易委員會(huì)設(shè)立的目的在于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，防止其出現(xiàn)干預(yù)市場(chǎng)、破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為。當(dāng)出現(xiàn)違法行為時(shí)，委員會(huì)有權(quán)勸告涉案機(jī)關(guān)停止違法行為，也可同時(shí)向機(jī)關(guān)的管理部門(mén)提出建議等。如涉案方拒不接受勸告的，委員會(huì)可參照司法程序?qū)Π讣右詫徖聿⒆鞒雠袥Q。對(duì)判決不服的，當(dāng)事人可向東京高級(jí)法院起訴，直至最高法院。對(duì)東京高級(jí)法院的判決，委員會(huì)也有權(quán)上訴至最高法院。［9］(P62-63)通過(guò)以上機(jī)制的設(shè)立、運(yùn)行，日本形成了行政違法監(jiān)督的嚴(yán)密網(wǎng)絡(luò)。

除通過(guò)行政監(jiān)察體系對(duì)行政行為開(kāi)展監(jiān)督外，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為也發(fā)揮著一定的監(jiān)督作用。如上所述，日本的檢察權(quán)本質(zhì)上主要為行政權(quán)。行使檢察權(quán)本身被視為內(nèi)閣向國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)的一項(xiàng)工作。根據(jù)《日本檢察廳法》第4條的規(guī)定，檢察官的職權(quán)主要為：就刑事案件實(shí)行公訴，請(qǐng)求裁判所正確適用法律，并監(jiān)督判決、裁定的執(zhí)行；對(duì)屬于裁判所權(quán)限的其他事項(xiàng)，認(rèn)為職務(wù)上有必要時(shí)，要求裁判所予以通知或陳述意見(jiàn)；作為公益代表人，進(jìn)行其他法令規(guī)定的屬于其權(quán)限的事務(wù)。［10］(P269)因而，在監(jiān)督行政違法工作中，檢察機(jī)關(guān)不是主導(dǎo)力量。但基于檢察機(jī)關(guān)公益代表人的身份，檢察機(jī)關(guān)的某些職權(quán)行使客觀上起到了監(jiān)督行政違法的效果。如檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員職務(wù)犯罪的糾舉。此外，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)參與行政訴訟案件并發(fā)表意見(jiàn)。根據(jù)1988年日本《非訟案件程序法》的規(guī)定，在對(duì)案件陳述意見(jiàn)或進(jìn)行審問(wèn)時(shí),檢察官可列席之。對(duì)于由檢察官提出請(qǐng)求的案件，法院除必須依法作出判決外，還需將結(jié)果告知與其同級(jí)的檢察廳的檢察官。對(duì)于某些裁決結(jié)果，如罰款判決，檢察官和當(dāng)事人均可提出抗告，［11］(P388)從而間接起到敦促行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的作用。在此之外，因二戰(zhàn)后日本法律制度對(duì)美國(guó)法律思想的吸納，在行政違法監(jiān)督方面，為最大程度地保護(hù)公共利益，實(shí)現(xiàn)依法行政，日本效仿美國(guó)設(shè)立了“民眾訴訟”制度。即民眾可以權(quán)益受到侵犯的選舉人身份或納稅人身份甚至與案件無(wú)法律上利害關(guān)系的公民身份提起訴訟，請(qǐng)求對(duì)行政機(jī)關(guān)或公共團(tuán)體的違法行為作出處理。這些制度的存在，大大拓寬了行政違法監(jiān)督的渠道。

二、法德日行政執(zhí)法檢察監(jiān)督對(duì)我國(guó)的啟示與借鑒

（一）轉(zhuǎn)變監(jiān)督的模式：由結(jié)果監(jiān)督向過(guò)程監(jiān)督靠攏

改變單一的結(jié)果監(jiān)督模式，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督介入方式的多元化，是上述代表性國(guó)家監(jiān)督機(jī)制的一個(gè)突出特點(diǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的行政執(zhí)法監(jiān)督方式主要是結(jié)果監(jiān)督。人民檢察院是我國(guó)憲法確立的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。這樣的定位是符合我國(guó)司法國(guó)情的。［12］(P109)在制度層面，檢察機(jī)關(guān)除享有公訴權(quán)之外，還有憲法所賦予的監(jiān)督者身份。作為法律監(jiān)督者，檢察機(jī)關(guān)不但需獨(dú)立行使檢察權(quán)，還負(fù)擔(dān)對(duì)公安機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)實(shí)施法律的監(jiān)督職責(zé)。但是，在實(shí)際操作中，檢察機(jī)關(guān)卻頻頻面臨監(jiān)督的困境?！皯?yīng)然”和“實(shí)然”兩個(gè)層面的巨大反差，讓我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)地位尷尬。盡管這些年來(lái)，學(xué)界沒(méi)少就此問(wèn)題展開(kāi)研討，獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。但絕大多數(shù)的研究主要圍繞拓展檢察監(jiān)督的方式和路徑、提升監(jiān)督能力等方面展開(kāi),尚需進(jìn)一步深入研究。

有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督職能行使中面臨諸多困境，主要問(wèn)題并非在于執(zhí)行不力，而是因現(xiàn)行法在對(duì)檢察監(jiān)督模式進(jìn)行選擇時(shí)違反了檢察權(quán)配置的規(guī)律和原理，將檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督模式定型為一種“結(jié)果的監(jiān)督”，或稱(chēng)為“事后的監(jiān)督”，從而導(dǎo)致監(jiān)督的滯后、錯(cuò)位，繼而影響了法律監(jiān)督效果的發(fā)揮。［13］(P102)在當(dāng)前的監(jiān)督模式之下，監(jiān)督的乏力隨處可見(jiàn)。以我國(guó)刑事訴訟監(jiān)督為例。刑事訴訟法雖賦予檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督權(quán)和違法偵查行為監(jiān)督權(quán)，但當(dāng)公安機(jī)關(guān)有案不立、違法立案或撤案，有的在撤案之后不及時(shí)結(jié)案等違法情形，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)很難實(shí)現(xiàn)。因?yàn)閺膫刹槌绦蜷_(kāi)啟到具體偵查行為的實(shí)施以及偵查程序的完結(jié)等整個(gè)偵查活動(dòng)都由公安機(jī)關(guān)主導(dǎo)。除非有被害人或其他知情公民舉報(bào)，檢察機(jī)關(guān)很難獲知違法偵查行為的相關(guān)信息。此外，在審判環(huán)節(jié)，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督往往也難與審判同步進(jìn)行，只能采取事后監(jiān)督模式。［13］(P103-104)即使在2012年修訂后的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》中，該監(jiān)督理念也在很大程度上被延續(xù)下來(lái)。作為一種事后型監(jiān)督，對(duì)違法行為難以起到應(yīng)有的遏制作用。此外，我國(guó)刑事執(zhí)行環(huán)節(jié)的檢察監(jiān)督情況也大抵如此。因檢察機(jī)關(guān)并非刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)，所以其僅可就具體執(zhí)法環(huán)節(jié)中的所見(jiàn)所聞提出檢察建議或糾正意見(jiàn)，至于執(zhí)行機(jī)關(guān)是否愿意糾正違法，法律并未就此規(guī)定明確的追責(zé)機(jī)制。

因?qū)z察機(jī)關(guān)自身的定位出現(xiàn)了偏差，認(rèn)為只有始終保持客觀、中立、超然的立場(chǎng)，檢察機(jī)關(guān)才符合其法律監(jiān)督者的地位，才能更好地履行國(guó)家根本大法和基本法律賦予的監(jiān)督職能，并誤認(rèn)為過(guò)早介入行使監(jiān)督權(quán)會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)對(duì)其他國(guó)家權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)，于是催生了結(jié)果監(jiān)督模式。十八屆四中全會(huì)在發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中明確指出，要“完善對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實(shí)行司法監(jiān)督制度。檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”?？梢灶A(yù)見(jiàn)，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督將是后期司改中的一項(xiàng)重要議題。所以，必須正視既有檢察監(jiān)督存在的問(wèn)題，改變當(dāng)前我國(guó)監(jiān)督的模式，由結(jié)果監(jiān)督向過(guò)程監(jiān)督靠攏，即事中監(jiān)督也應(yīng)作為監(jiān)督的方式。這種同步監(jiān)督模式也是大陸法系代表性國(guó)家為我們所展示的。除法國(guó)、德國(guó)、日本的檢察機(jī)關(guān)在行政管理中發(fā)揮一定的監(jiān)督功能外，這些國(guó)家尚有其他的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，為事中監(jiān)督提供更多的機(jī)會(huì)。如日本不僅設(shè)置了行政評(píng)價(jià)局，通過(guò)行政相談制度接受民眾對(duì)行政管理的意見(jiàn)反饋以及投訴等，繼而對(duì)相關(guān)問(wèn)題展開(kāi)調(diào)查并作出處理而進(jìn)行結(jié)果監(jiān)督，同時(shí)，行政評(píng)價(jià)局下設(shè)的政策評(píng)價(jià)室、評(píng)價(jià)監(jiān)視室，還有權(quán)主動(dòng)對(duì)政府政策實(shí)施情況進(jìn)行檢查監(jiān)督，并提出更好的行政管理建議，防患于未然。此外，法國(guó)的越權(quán)之訴、德國(guó)的民眾訴訟制度的存在也是為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的時(shí)效性，避免因結(jié)果監(jiān)督的滯后給公民、社會(huì)利益造成更大的損害而賦予民眾的權(quán)利。只有盡可能保持監(jiān)督與行政行為步調(diào)一致，才能盡快糾舉不法，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效益的最大化。［14］

至于如何具體地進(jìn)行過(guò)程監(jiān)督，筆者認(rèn)為賦予檢察機(jī)關(guān)一定的職權(quán)是必不可少的。但此處的職權(quán)并非抽象、模糊的法律監(jiān)督權(quán)，而應(yīng)為實(shí)實(shí)在在的、具有可操作性的法定權(quán)力。對(duì)于刑事訴訟監(jiān)督而言，有學(xué)者認(rèn)為，不存在脫離偵查權(quán)、公訴權(quán)、執(zhí)行權(quán)外的所謂獨(dú)立的訴訟監(jiān)督權(quán)，而應(yīng)通過(guò)具體的訴訟職權(quán)行使來(lái)實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督。［13］(P110)筆者對(duì)此表示贊同。通過(guò)檢察機(jī)關(guān)參與、介入偵查、審判、執(zhí)行程序，并在這些程序中享有實(shí)際話(huà)語(yǔ)權(quán)，實(shí)現(xiàn)剛性監(jiān)督。同理，對(duì)行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督也應(yīng)遵循相同的思路，重在過(guò)程監(jiān)督，且監(jiān)督的權(quán)限必須配備到位。

（二）確保行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法獨(dú)立行使職權(quán)

依法獨(dú)立行使監(jiān)督職權(quán)，是開(kāi)展監(jiān)督的最基本要求。如果監(jiān)督機(jī)構(gòu)不能獨(dú)立行使職權(quán)，監(jiān)督只會(huì)流于形式，監(jiān)督的效果將很難保證，制度的價(jià)值也就蕩然無(wú)存。確保行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法獨(dú)立行使職權(quán)是上述代表性國(guó)家監(jiān)督機(jī)制的一個(gè)顯著特點(diǎn)。在日本，行政評(píng)價(jià)局是其為實(shí)施行政監(jiān)察而設(shè)立的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。日本的行政評(píng)價(jià)系統(tǒng)采取垂直領(lǐng)導(dǎo)方式。該機(jī)構(gòu)的最高職級(jí)是總務(wù)省行政評(píng)價(jià)局，由首相任命，與政府機(jī)構(gòu)無(wú)任何隸屬關(guān)系，不受其牽制。在行政監(jiān)察過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題且監(jiān)察對(duì)象不聽(tīng)從建議時(shí)，總務(wù)省行政評(píng)價(jià)局可直接向首相提議，直至報(bào)告給國(guó)會(huì)。此外，為監(jiān)督政府依法行政、防止其出現(xiàn)違反市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)而成立的公平交易委員會(huì)，是獨(dú)立于內(nèi)閣的一個(gè)行政機(jī)關(guān)，隸屬于首相。這些具體的設(shè)置均旨在將監(jiān)督機(jī)構(gòu)與監(jiān)督對(duì)象進(jìn)行一定的分離，確保監(jiān)督機(jī)關(guān)不受制于被查對(duì)象，獨(dú)立行使職權(quán)。除了日本，法國(guó)在保障監(jiān)督權(quán)行使的獨(dú)立性上也作了周密的安排。如法國(guó)的財(cái)政監(jiān)察總局、內(nèi)政監(jiān)察總局，其局長(zhǎng)均由總統(tǒng)任命，向總統(tǒng)負(fù)責(zé)。每個(gè)局所設(shè)的兩名副局長(zhǎng)也分別由總理和所屬各部的部長(zhǎng)任命。另外，法國(guó)行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)在地方設(shè)立的負(fù)責(zé)執(zhí)行監(jiān)督任務(wù)的分立機(jī)構(gòu)或特派員，也直接由總部任命、派出，經(jīng)費(fèi)由總部撥付，對(duì)總部負(fù)責(zé)。除了監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系外，他們與地方行政機(jī)關(guān)無(wú)任何其他關(guān)系。這種垂直領(lǐng)導(dǎo)的體制，既便于在系統(tǒng)內(nèi)實(shí)施統(tǒng)一指揮，也可保證監(jiān)督權(quán)獨(dú)立行使。［2］(P185-186)賦予行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立的地位，有助于其抵制外界的干擾，保障監(jiān)督工作的公正、客觀。

在完善我國(guó)行政執(zhí)法監(jiān)督制度的過(guò)程中，不論監(jiān)督的主體是檢察機(jī)關(guān)還是其他專(zhuān)門(mén)設(shè)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，抑或作為執(zhí)行個(gè)體的檢察官，獨(dú)立性原則的貫徹不可或缺。［15］(P123)可通過(guò)建立行政監(jiān)督垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，將行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)單獨(dú)設(shè)置，自成體系，與具體的行政部門(mén)利益無(wú)涉，無(wú)須接受地方行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，只聽(tīng)命于上級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。同時(shí)，在人、財(cái)、物方面保證監(jiān)督的配套供給，切實(shí)去除監(jiān)督機(jī)構(gòu)的后顧之憂(yōu)，獨(dú)立行使職權(quán)，對(duì)政府行政形成有效制約。

（三）行政監(jiān)督的范圍張弛有度

無(wú)論是法國(guó)還是德國(guó)，在行政執(zhí)法監(jiān)督問(wèn)題上，這些國(guó)家不僅著眼于政府具體的行政行為的監(jiān)督，政府制定的法規(guī)、決策等也在其監(jiān)督之列。如法國(guó)的行政監(jiān)督領(lǐng)域既有執(zhí)法監(jiān)督，也有決策監(jiān)督，另專(zhuān)門(mén)設(shè)置憲法委員會(huì)，負(fù)責(zé)審查政府的行政法規(guī)、規(guī)章；德國(guó)則通過(guò)違憲審查制度對(duì)行政規(guī)章等進(jìn)行監(jiān)督、審查。我國(guó)對(duì)具體行政行為監(jiān)督的探索尚在進(jìn)行中，對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督的研究更是鮮見(jiàn)。而監(jiān)督的范圍則關(guān)系重大，不僅決定了監(jiān)督的權(quán)限，還考驗(yàn)著檢察機(jī)關(guān)的承受力，尤其當(dāng)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督職責(zé)履行中還承擔(dān)犯罪追訴、公權(quán)監(jiān)督、私權(quán)救濟(jì)等多重角色，［16］(P7)適洽的監(jiān)督范圍對(duì)監(jiān)督的順利開(kāi)展影響甚大。因此，有必要在考察這些國(guó)家制度的同時(shí)汲取能為我所用的精髓。

行政行為是行政權(quán)作用于普通公民權(quán)利的橋梁，把行政行為分為具體行政行為和抽象行政行為是一種重要的分類(lèi)方法。二者的分類(lèi)主要是根據(jù)行為對(duì)象是否特定以及能否反復(fù)適用。具體行政行為是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或個(gè)人在行政管理活動(dòng)中行使職權(quán)，針對(duì)特定公民、法人或其他組織，就特定的具體事項(xiàng)，做出的有關(guān)該公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)的行為。對(duì)具體行政行為的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)，即合法性與合理性。合法性是依法行政的基本要求，即無(wú)法律則無(wú)行政。行政行為的合法性要求具體包括主體合法、內(nèi)容合法、程序合法等內(nèi)容。合理性的要求是隨著行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的擴(kuò)大而產(chǎn)生的，具體包括行政行為必須具有正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)、不考慮不相關(guān)的因素等內(nèi)容。具體行政行為檢察監(jiān)督的對(duì)象是具體行政行為的合法性問(wèn)題， 而不涉及行政行為的合理性。［17］(P44-45)合理性問(wèn)題屬于行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)行使的范疇，外圍的其他機(jī)關(guān)很難進(jìn)行干預(yù)，因而這個(gè)領(lǐng)域不屬于檢察監(jiān)督的范圍。而抽象行政行為則是對(duì)不特定多數(shù)人具有普遍約束力的行為，既包括國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，也包括各行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)章及其他規(guī)范性文件。與具體行政行為不同，抽象行政行為是前者行使職權(quán)的依據(jù)，將被不限次數(shù)地使用。行政違法一方面可能出現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)未依法行使職權(quán)時(shí)，另一方面則可能來(lái)源于行為的依據(jù)本身的非法性。所以，要保證法制統(tǒng)一、正確實(shí)施，加強(qiáng)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督極為必要。當(dāng)前在推進(jìn)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的進(jìn)程中，不僅要拓展檢察機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為監(jiān)督的范圍和途徑，如針對(duì)違法行為進(jìn)行抗議、起訴或參與訴訟，同時(shí)也應(yīng)兼顧對(duì)抽象行政行為監(jiān)督方式的探索。［18］(P39)當(dāng)然，在我國(guó)行政檢察監(jiān)督范圍的確定上，雖需擴(kuò)大監(jiān)督行政行為的范圍，但也要堅(jiān)持有限性和謙抑原則，該管則管，不該管時(shí)堅(jiān)決不越雷池一步，讓監(jiān)督權(quán)在可控的情境下發(fā)揮功效。

［1］孟德斯鳩.論法的精神（上冊(cè)）［M］.張雁深，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，1961.

［2］楊曙光，王敦生，畢可志.行政執(zhí)法監(jiān)督的原理與規(guī)程研究［M］.北京：中國(guó)檢察出版社,2009.

［3］魏武.法德檢察制度［M］.北京：中國(guó)檢察出版社,2014.

［4］施鵬鵬.法國(guó)檢察監(jiān)督制度研究——兼與中國(guó)的比較［J］.暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）,2010,(5).

［5］王名揚(yáng).法國(guó)行政法［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1989.

［6］栗金強(qiáng).德國(guó)行政監(jiān)察的特點(diǎn)及啟示［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué),2004,(13).

［7］薛剛凌.外國(guó)及港澳臺(tái)行政訴訟制度［M］.北京：北京大學(xué)出版社,2006.

［8］胡錦光，韓大元.當(dāng)代人權(quán)保障制度［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社,1993.

［9］田雅琴.日本行政監(jiān)察制度管窺［J］.中國(guó)監(jiān)察,2005,(8).

［10］裘索.日本國(guó)檢察制度［M］.北京：商務(wù)印書(shū)館,2011.

［11］行政立法研究組.外國(guó)國(guó)家賠償行政程序行政訴訟法規(guī)匯編［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社,1994.

［12］何秉群，陳玉忠，王雷.我國(guó)檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督模式的問(wèn)題及完善路徑——基于訴訟模式進(jìn)化原理的分析［J］.中國(guó)刑事法雜志,2013,(10).

［13］萬(wàn)毅.臺(tái)灣地區(qū)檢察制度［M］.北京：中國(guó)檢察出版社,2011.

［14］彭志剛，于偉香.論基層檢察機(jī)關(guān)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度 ［J］.新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào) （哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2013，（6）.

［15］托馬斯·魏根特.檢察官作用之比較研究［J］.張萬(wàn)順，譯.中國(guó)刑事法雜志,2013,(12).

［16］盧樂(lè)云.論刑事檢察理念的更新［J］.中國(guó)刑事法雜志,2013,(12).

［17］韓成軍.具體行政行為檢察監(jiān)督的制度架構(gòu)［J］.當(dāng)代法學(xué),2014,(5).

［18］韓成軍.行政權(quán)檢察監(jiān)督研究亟待加強(qiáng)［J］.河南社會(huì)科學(xué),2011,(3).

【責(zé)任編輯：葉 萍】

D912.114

A

1004－518X（2015）11－0149-07