文獻標識碼：A

文章編號：1008-3537（2015）03-0048-05

[收稿日期]2015-3-23

[作者簡介]鐘寧（1964—），男，江西上猶人，副教授，研究方向：政府公共管理。

公共政策是在特定的情境中，一定的政治實體為達到預期目標而制定的行動方案或行動準則。 ［1］社會化養(yǎng)老政策是社會政策的重要組成部分，其表現(xiàn)形式主要是社會化養(yǎng)老的法規(guī)、命令、辦法以及有關(guān)的策略。隨著機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革方案的出臺，人們對社會養(yǎng)老保險、社會化養(yǎng)老等給予了更多的關(guān)注和期待，據(jù)一項調(diào)查顯示，63%的居民認為退休養(yǎng)老要靠政府。 ［2］另據(jù)一項調(diào)查反映，100%的老人希望“政府加大力度關(guān)注空巢老人生活，努力解決空巢生活困難問題”。48%的老人希望“加快完善醫(yī)療養(yǎng)老保障制度”。 ［3］目前，我省只有南昌擁有地方立法權(quán)，南昌市可以在憲法框架內(nèi)，充分尊重公民的民意和人口老齡化背景下社會化養(yǎng)老的實際情況，廣泛、多層次地征求各方面意見，設(shè)立嚴格的程序、嚴格的論證等，及時更新社會化養(yǎng)老政策，以適應人口老齡化的現(xiàn)實，在社會化養(yǎng)老方面做得更好更實。

一、南昌市人口老齡化及養(yǎng)老所面臨的嚴峻形勢

南昌是江西省的省會城市，江西省政治、經(jīng)濟和文化中心。南昌人口老齡化現(xiàn)象明顯，養(yǎng)老問題成了政府、老百姓關(guān)注的問題。

1.老齡化程度加深。按國際通用人口老齡化社會的標準，江西在2005年進入人口老齡化社會。到2013年底，南昌市60歲以上老年人口達76.06萬人 ［4］，截至2014年11月25日，南昌市60周歲以上老年人數(shù)為79.75萬，比2013年年底增加了3萬多人，已超過全市總?cè)丝跀?shù)15%。 ［5］南昌已進入老齡社會，且老齡化程度在加深。

2.“雙高期”凸顯。從南昌市60歲以上老年人的各年齡段看，這75.75萬老年人中，60-69歲的老年人口38.1萬；70-79歲的老年人口23.72萬；80歲及以上的高齡老年人口13.98萬。與此同時，隨著人們生活水平的不斷提高，計劃生育政策的長期有力執(zhí)行，南昌市60歲以上老年人口將仍以每年3.8%的速度遞增 ［6］，目前南昌市60歲以上老年人已超過80萬。南昌市已進入老齡化快速發(fā)展階段，且高齡老人越來越多、處在高發(fā)病期的人數(shù)越來越多，人口老齡化形勢日益嚴峻，社會化養(yǎng)老問題凸顯。

3.養(yǎng)老負擔過重。從人口年齡結(jié)構(gòu)的變化看，由于上個世紀50年代初出生的人群目前已開始逐步邁入老年階段，而50年代和60年代，是南昌市人口增長率提高迅速，人口規(guī)?？焖贁U大的年代。受此影響，加之南昌是江西的省會城市，工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，從2010年以后的20年時間里，隨著老年人口大量增加，南昌市人口老齡化進程將逐步加快，社會化養(yǎng)老問題進一步凸顯，老有所依、老有所養(yǎng)成了社會關(guān)注的熱點問題。 ［7］

4.傳統(tǒng)養(yǎng)老方式亟待改變。隨著第一代獨生子女的父母進入老年時期，南昌市空巢老人將不可避免地會進一步增多，社會養(yǎng)老服務供需矛盾、“未富先老”越來越突出。與此同時，伴隨著城鎮(zhèn)化速度的加快，全市農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和大量青壯年外出務工，南昌市農(nóng)村養(yǎng)老問題也將凸顯出來。 ［8］老齡化、高齡化、空巢化、失能化“四化”問題已成為一個不容忽視的社會問題。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式已無法適應老年人養(yǎng)老的需要，亟須積極發(fā)展社會化養(yǎng)老和社會化助老事業(yè)，深入探索居家養(yǎng)老等現(xiàn)代社會化養(yǎng)老方式。

二、政策更新是解決南昌市社會化養(yǎng)老問題的必然選擇

社會化養(yǎng)老是一個社會從傳統(tǒng)時代向現(xiàn)代工業(yè)化時代發(fā)展變化的必然產(chǎn)物。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會，家庭的各種功能較為齊全，養(yǎng)老問題幾乎全由家庭來解決。但在工業(yè)化時代，農(nóng)民失去了土地，他們不再完全依靠子女等家庭成員來安度晚年，也無法保證完全依靠個人的能力來很好地度過晚年的時光 ［9］，解決養(yǎng)老問題的政策，必須順應時代的潮流，適時更新。

（一）計劃生育所遺留歷史問題呼喚完善社會化養(yǎng)老政策

作為計生政策的延續(xù)，應有養(yǎng)老政策做后盾，應有完善的養(yǎng)老政策作為支撐。作為一個對人民負責任的政府，不能只顧一時問題的解決，還應該考慮到計生政策實施后所產(chǎn)生的延續(xù)問題。

一是在作為基本國策之一的計劃生育政策的大力落實下，獨生子女家庭數(shù)量在增加。南昌市的人口總量增長得到了有效的控制，婦女生育率進入了低生育水平，由于每一對夫婦擁有孩子的數(shù)量急劇下降，家庭規(guī)模小型化，越來越多的城市家庭屬于獨生子女家庭，農(nóng)村的獨生子女家庭也在上升。二是家庭空巢現(xiàn)象嚴重，獨居、夫婦二人居住的家庭越來越多。多子多福、養(yǎng)兒防老，是中國老百姓在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的理性選擇和心理期盼。由于計劃生育的大力實施，城鎮(zhèn)出現(xiàn)了大量“4+2+ 1”式的家庭，而在農(nóng)村也出現(xiàn)了大量的純女孩家庭，許多家庭的勞動力大量減少，這對眾多的家庭人口結(jié)構(gòu)及養(yǎng)老形勢帶來了巨大的影響。老年人多，年青人少的現(xiàn)狀，導致了倒金字塔型的家庭結(jié)構(gòu)，家庭的供養(yǎng)能力明顯下降，子女照顧老人的功能在不斷退化，子女在精力上和在能力上已經(jīng)難以勝任繁重的養(yǎng)老任務。三是政府應更多地承擔養(yǎng)老保障責任。計劃生育政策的實施，有效地控制了我國人口數(shù)量的大量增加，取得了驚世的效果，為國家和社會的發(fā)展穩(wěn)定做了貢獻，政府在解決人口問題時，必須充分地全面地系統(tǒng)地考慮計生政策實施后的后續(xù)問題，更不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。南昌在實行計生政策30多年后，已經(jīng)到了要有相應的而且是強有力的充滿實惠性的養(yǎng)老政策作為支撐和補充，需要將社會化養(yǎng)老政策及時更新，列入國家和地方政府的基本政策范圍，以形成配套的社會化養(yǎng)老政策體系，政府及其政府部門理應承擔起低生育率和持續(xù)的家庭結(jié)構(gòu)變遷的責任。 ［10］

（二）人口老齡化的現(xiàn)實呼喚養(yǎng)老政策傾斜

政府擁有眾多的權(quán)力和廣泛的資源，可以調(diào)動各方面的力量，去做應該做的事，解決應該解決的問題。多年以來，南昌市各級政府在主抓經(jīng)濟建設(shè)的過程中，利用財政、稅收手段擴大投資、推動消費、實行開放的政策，促進了南昌經(jīng)濟和社會的發(fā)展，在經(jīng)濟發(fā)展上成效卓著。同樣地，南昌市各級政府為了抓好計生工作，通過政策調(diào)整和適時更新，投入了大量的行政力量和大量的社會資源，使得計生工作成效顯著?，F(xiàn)在是需要政府投入更大的精力和更多的資源于社會化養(yǎng)老工作的時候了。

計劃生育政策的實施，加速了南昌市人口老齡化的步伐，人口結(jié)構(gòu)的巨大變化導致全市老齡人口服務和管理難度的增大。人口老齡化的情況之下，高齡、高發(fā)病期接踵而至，這些弱勢群體，對醫(yī)療、保健、護理、生活服務有著較多的需求，他們更需要專業(yè)化的服務，更需要政府的關(guān)照和愛護，這個時候，政府應該及時地承擔起社會化養(yǎng)老的責任，在養(yǎng)老事業(yè)方面實行更多的政策傾斜，調(diào)動更多的社會資源投入于社會化養(yǎng)老事業(yè)中。

在南昌等大城市里，除了年輕的“漂一代”，還有一群“老年漂”。子女在外闖明天，他們跟著“漂”晚年，在無私奉獻的同時，卻面臨著社會保障缺失等諸多難題。隨著人口流動和城市化發(fā)展，在未來相當長的時間內(nèi)“老年漂”一族所占的比例將會進一步擴大。要讓這些老人“漂”得更幸福，都離不開政府相關(guān)社會化養(yǎng)老政策的調(diào)整更新和貫徹落實。

（三）社會化養(yǎng)老呼喚政府的政策扶持和政策介入

根據(jù)南昌市統(tǒng)計局社情民意調(diào)查中心與國家統(tǒng)計局南昌調(diào)查隊公布的2015年南昌百姓的關(guān)注熱點顯示，養(yǎng)老保險成為2015年百姓最關(guān)注的話題。

社會化養(yǎng)老是一種大趨勢，而且很難甚至無法逆轉(zhuǎn)。發(fā)達國家和國內(nèi)發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗表明：隨著現(xiàn)代化進程的加快，人口老齡化與人口少子化的現(xiàn)象將同時出現(xiàn)；傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式，逐漸無法適應和滿足養(yǎng)老的新需要，必然結(jié)果是向現(xiàn)代社會化養(yǎng)老逐步過渡。 ［11］

在社會化養(yǎng)老方面，政府能夠做什么？政府應該做什么？依法維護老年人的基本權(quán)益，讓老年人活得有尊嚴有體面，是政府的一項基本職能；政府有義務使百姓安度晚年，有責任為老百姓的養(yǎng)老問題提供穩(wěn)健的有效的制度設(shè)計，并將好的制度落實到位。在當前社會環(huán)境下，應對涉及社會化養(yǎng)老的問題，都要有政府的政策扶持和政策介入，都離不開政府出臺新的公共政策，并更多地運用法制手段，更加注重依法治國、依法辦事、依法辦好社會化養(yǎng)老。

政府有關(guān)社會化養(yǎng)老政策的更新，是歷史的選擇，是現(xiàn)實的要求，更是形勢所逼，同時也是政府施行公共管理與公共服務的重大職責。社會化養(yǎng)老是一個復雜的系統(tǒng)工程，需要政府及政府部門的相互合作和協(xié)調(diào)，在完善養(yǎng)老保險制度、促進老年福利事業(yè)、形成合適的養(yǎng)老體制、加強民間養(yǎng)老機構(gòu)管理、扶持銀發(fā)產(chǎn)業(yè)等方面，都需要政府及其政府部門出面進行協(xié)調(diào)、督促相關(guān)部門和人員進行落實，需要有更新的社會化養(yǎng)老政策對相關(guān)的情況進行引導和規(guī)范。

三、南昌市社會化養(yǎng)老問題政策更新的應對舉措

新公共行政學主張公共行政不僅僅是執(zhí)行政策的工具，而且還是對廣大民眾生活各個方面都具有決定性影響的重要因素，它擔負著廣泛的社會責任。新公共行政學認為，公共行政最重要的目的在于促進人類幸福，在于有效改善人民群眾的生活水平。 ［12］南昌在有效應對人口老齡化、大力推進社會化養(yǎng)老方面，應結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展情況，站在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化高度，建立與人口老齡化相適應、與南昌經(jīng)濟社會發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，能基本滿足老年人的服務需求，覆蓋城鄉(xiāng)的基本養(yǎng)老服務體系。必須把養(yǎng)老服務體系建設(shè)，納入南昌市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。原來不完善的政策，應該完善；原來沒有的政策，應該根據(jù)實際情況，進行政策更新。南昌市應逐步走一條以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)養(yǎng)老為依托，機構(gòu)養(yǎng)老為補充的社會化養(yǎng)老道路。 ［13］

（一）通過政策更新加大政府對發(fā)展社會化養(yǎng)老的財政投入

根據(jù)國際和國內(nèi)形勢發(fā)展，近年來南昌市各級政府積極實施擴大內(nèi)需的經(jīng)濟和社會政策，并將大量的公共投資，投向了眾多的民生項目。政府及政府部門應順勢將社會日益需要的公共養(yǎng)老服務機構(gòu)與服務設(shè)施給予充分的關(guān)注和落實，逐步建立起有利于社會化養(yǎng)老制度化的財政撥款機制，設(shè)立養(yǎng)老服務業(yè)專項資金，并納入各級政府的財政預算。

要加大政府財政對各類養(yǎng)老事業(yè)的投入，引導養(yǎng)老事業(yè)的健康發(fā)展。南昌市各級政府應根據(jù)實際情況適當安排部分資金用于養(yǎng)老機構(gòu)的補助、購買養(yǎng)老服務和貸款貼息項目，要加大對衛(wèi)生醫(yī)療、社會保險的投入，優(yōu)先彌補養(yǎng)老資金和基本醫(yī)療資金的不足。各級政府應將社會福利事業(yè)的投資納入年度財政支出預算，確定社會福利事業(yè)財政支出的增長機制，讓這部分支出投入到養(yǎng)老服務機構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老中心的建設(shè)中去。

公平公正是人們的永恒追求。市場經(jīng)濟能夠保障過程和程序的公平，但無法保證起點和結(jié)果的公平。老年人往往是社會變遷和通貨膨脹的弱勢群體，在家庭養(yǎng)老能力不斷減弱的情況下，政府應向老年人伸出援助之手，以體現(xiàn)社會公正和代際公平。在資源性收入大幅度增加的情況下，政府可以在稅收和終極財富配置方面，更多地關(guān)注關(guān)心老年人的生活，讓老年人和其他群體一樣，共同分享改革開放的成果。

（二）體現(xiàn)和發(fā)揮政府在建立養(yǎng)老服務體系中不可替代的作用

社會化養(yǎng)老正在被越來越多的人們所接受。根據(jù)國家的經(jīng)濟發(fā)展水平，各級政府應大力鼓勵社會力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)，以解決社會化養(yǎng)老問題。按照政事分離的原則，政府要改變包建包管的職能，按照多種經(jīng)濟成分、多種經(jīng)營方式并存和政府該持有多少股份就多少股份的原則，對現(xiàn)有養(yǎng)老項目實行改革、重組。 ［14］目前南昌市民辦機構(gòu)養(yǎng)老存在著資金不足、政策瓶頸等問題，需要政府在這些方面發(fā)揮不可替代的作用。

一是政府是社會化養(yǎng)老發(fā)展規(guī)劃的研究者和制定者。南昌市各級政府要站在經(jīng)濟社會全面發(fā)展的高度，從實際出發(fā)，制定出系統(tǒng)的養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，為養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展明確方向，為民辦養(yǎng)老機構(gòu)做好引導。二是政府是社會化養(yǎng)老政策及服務標準的制定者。政策的制定必須以政策受體的利益和實際情況為出發(fā)點和歸宿點，南昌市政府應根據(jù)發(fā)展規(guī)劃，出臺相應的社會化養(yǎng)老政策和法規(guī)以保證規(guī)劃的實施。政策之間應避免政出多門，理順政策執(zhí)行體制，明確政策執(zhí)行部門的職責，合理分配權(quán)力，保證社會化養(yǎng)老政策是一個有機整體。三是政府是養(yǎng)老服務的監(jiān)督者。好的政策要靠有效的落實，政府要監(jiān)督政策落到實處，及時發(fā)現(xiàn)影響政策落實的各種因素，采取措施予以解決，充分發(fā)揮好政策的作用。四是政府是養(yǎng)老服務信息的提供者。老年人作為一個特殊的群體，他們的需求有一致性的一面，但也有各種不同的需求，主要體現(xiàn)在年齡、性別、健康、家庭等方面，社會化養(yǎng)老活動主體之一的經(jīng)營者，迫切希望政府及部門能夠及時提供準確的服務需求信息。五是盡快出臺南昌市養(yǎng)老服務促進條例。從破解居家養(yǎng)老服務可持續(xù)運行入手，明確各級政府建立、完善社區(qū)老年服務中心的責任，將老年人的人口規(guī)模與養(yǎng)老服務需求有機結(jié)合，明確養(yǎng)老服務設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，以街、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為基礎(chǔ)，建立社區(qū)老年服務中心，整合家政、配餐、醫(yī)療、康復、一般維修、活動場地、志愿服務等資源，為居家養(yǎng)老的老年人提供各類社區(qū)養(yǎng)老服務。 ［15］

（三）以政策引導形成較高水平的職業(yè)化養(yǎng)老服務隊伍

人口老齡化社會需要大量的養(yǎng)老服務從業(yè)人員。因為受到落后的傳統(tǒng)觀念影響，目前南昌市養(yǎng)老從業(yè)人員的社會地位、經(jīng)濟待遇不高，養(yǎng)老服務人才市場尚未完成形成，養(yǎng)老服務機構(gòu)人才缺乏，職業(yè)化、專業(yè)化養(yǎng)老服務建設(shè)滯后，為有效改變局面，政府可進行政策更新。

一是提高待遇，明確崗位范疇。政府可將養(yǎng)老護理人員納入公益性崗位范疇，通過適當?shù)木蜆I(yè)和收入分配政策，提高養(yǎng)老從業(yè)人員的地位和待遇。二是加強培訓，進行資格和技能認證。通過職業(yè)技能培訓，提高養(yǎng)老服務隊伍的職業(yè)化專業(yè)化水平，逐步推行養(yǎng)老服務行業(yè)持證上崗。加快政府與高校、醫(yī)療機構(gòu)的全面合作，有效提供養(yǎng)老服務培訓資源。三是壯大養(yǎng)老服務志愿者隊伍。倡導互幫互助精神，開展為老年人的志愿服務，組織愛心人士組成志愿者服務隊，為城鄉(xiāng)老年人提供生活照料、精神慰藉等服務。建立“養(yǎng)老儲蓄銀行”，銀發(fā)“上班族”為老服務不掙工資掙積分，以自己今天的義務服務換取自己明天養(yǎng)老的需求。四是開辦南昌老年開放大學。推動教育與養(yǎng)老互聯(lián)互通，促進終身教育體系和學習型社會形成，為南昌養(yǎng)老服務業(yè)健康有序發(fā)展提供人力支撐，服務于南昌老年人和養(yǎng)老從業(yè)人員。

（四）更新并不斷完善社會化養(yǎng)老政策和法規(guī)

政府應以政策性的舉措進一步明確社會及家庭后代應負的養(yǎng)老責任，盡量避免外來現(xiàn)代生活方式和觀念的不利影響。南昌市各級政府應以政策性引導，社區(qū)（村組）單位落實，讓已成家的子女與自家老人簽訂養(yǎng)老協(xié)議書，明確規(guī)定老年人的子女及其他依法負有贍養(yǎng)扶助、扶養(yǎng)義務的人，切實履行對老年人經(jīng)濟上供養(yǎng)、生活上照料和精神上慰藉的義務，把原來傳統(tǒng)社會中的養(yǎng)老責任用政策性、法制化的形式予以明確，以規(guī)避部分年輕人“負擔過重”等為借口逃避養(yǎng)老責任，老年人幸福的晚年僅有倫理層面的“敬”還不夠，還需要情感層面的“親”，而這種親近感有賴于晚輩與長輩在長時間的共同生活中形成，有賴于家教和家風的熏染，為保證更多的老年人安度晚年，政府應根據(jù)社會環(huán)境的變遷而采取相關(guān)的政策性安排并加以推廣。

更新老年教育政策。終身教育正變得越來越重要，要把老年教育提高至國家規(guī)劃層面。政府可以通過購買公共服務的形式，引導社會力量發(fā)展老年教育。以社區(qū)為基礎(chǔ)、以互聯(lián)網(wǎng)為載體，以現(xiàn)有的廣播電視大學（開放大學）體系為平臺，線上線下結(jié)合，政府引導支持，社會力量為主體，來完善終身教育。

（五）促進農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的良性發(fā)展

全面建設(shè)小康社會，其中也包括了農(nóng)村如何全面實現(xiàn)小康。這一目標，要求各級政府必須高度重視農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的建設(shè)，在資金、政策及政策更新等方面重點向農(nóng)村養(yǎng)老服務傾斜，促進社會化養(yǎng)老事業(yè)城鄉(xiāng)一體化，養(yǎng)老服務城鄉(xiāng)均等化發(fā)展。必須合理規(guī)劃和引導現(xiàn)有南昌各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老院等供養(yǎng)機構(gòu)，在發(fā)揮原有養(yǎng)老機構(gòu)作用的同時，適量建設(shè)日間照料中心等養(yǎng)老服務設(shè)施，適時將其發(fā)展為區(qū)域性養(yǎng)老服務中心，以形成家庭養(yǎng)老為主，以社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老為輔的新型農(nóng)村社會化養(yǎng)老模式。 ［16］

進一步加大發(fā)展農(nóng)村社會養(yǎng)老服務工作的力度。以農(nóng)村老年公寓、農(nóng)村老年活動中心等養(yǎng)老服務機構(gòu)為依托，健全老年志愿服務隊伍，建立南昌市農(nóng)村社會養(yǎng)老網(wǎng)絡(luò)，為農(nóng)村老年人居家養(yǎng)老提供福利供養(yǎng)、公益服務或低償服務。做好農(nóng)村涉老糾紛的調(diào)處工作，對農(nóng)村不敬老、不養(yǎng)老行為要及時加以糾正，對農(nóng)村虐待老人、遺棄老人的現(xiàn)象要依法處理。 ［17］