賴開(kāi)浚（德化縣村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理站）

解析城鄉(xiāng)規(guī)劃管理存在不足及改進(jìn)措施

賴開(kāi)浚
（德化縣村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理站）

為了進(jìn)一步適應(yīng)新時(shí)代下城鄉(xiāng)規(guī)劃的形勢(shì)，以使得城鄉(xiāng)發(fā)展能夠與當(dāng)今的時(shí)代要求相匹配，對(duì)傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理存在不足進(jìn)行改進(jìn)已是大勢(shì)所趨。本文基于此，首先簡(jiǎn)述了城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的作用，然后分析了現(xiàn)階段城鄉(xiāng)規(guī)劃管理所存在的不足，最后提出了相應(yīng)的改進(jìn)措施。

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理；作用；不足；改進(jìn)

1　引言

城鄉(xiāng)規(guī)劃作為城市和農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展計(jì)劃，在城鄉(xiāng)管理中有著至關(guān)重要的應(yīng)用，優(yōu)秀的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作可以使得土地增值，加速農(nóng)村地區(qū)城市化發(fā)展，提升城市地區(qū)生活品質(zhì)。但隨著近幾年來(lái)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的逐漸深入，我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃事業(yè)也開(kāi)始面臨著前所未有的復(fù)雜性，城鄉(xiāng)規(guī)劃基層管理工作難度進(jìn)一步加大。在這樣的背景下，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理重要性開(kāi)始迅速凸顯，如何對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理存在的不足進(jìn)行改進(jìn)，也成為了相關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理人員不得不思考的重要問(wèn)題。

2　城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的作用簡(jiǎn)述

從宏觀角度而言，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理指的是縣級(jí)政府結(jié)合地區(qū)發(fā)展的實(shí)際情況，在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)各項(xiàng)發(fā)展與建設(shè)工作作出的各類部署與統(tǒng)籌安排，其具有全局性、綜合性、系統(tǒng)性、科學(xué)性、可持續(xù)發(fā)展性等一系列特點(diǎn)。具體而言，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的作用體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

（1）城鄉(xiāng)規(guī)劃管理可借助空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃來(lái)對(duì)當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實(shí)行宏觀調(diào)整。以福建省為例，其作為中國(guó)最早實(shí)施對(duì)外開(kāi)放政策的省份之一，二十多年來(lái)經(jīng)濟(jì)一直保持著高速增長(zhǎng)，近期省級(jí)政府要求規(guī)劃要著眼統(tǒng)籌，加快推進(jìn)“多規(guī)合一”，加強(qiáng)部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，通過(guò)改革規(guī)劃管理體制，建立以主體功能規(guī)劃為基礎(chǔ)，統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間性規(guī)劃體系。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作可以借助優(yōu)化配置不同地區(qū)的產(chǎn)業(yè)部門的構(gòu)成狀況與空間布局結(jié)構(gòu)，結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)，來(lái)促進(jìn)城鄉(xiāng)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)鏈不斷完善。

（2）城鄉(xiāng)規(guī)劃管理能夠通過(guò)對(duì)土地資源的合理規(guī)劃來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著土地制度改革的不斷深入，很多地區(qū)的公共財(cái)政都已經(jīng)將土地收益作為公共財(cái)政的一大支柱，這一現(xiàn)象在廈門、泉州這些寸土寸金的地區(qū)體現(xiàn)的更是極為明顯。城鄉(xiāng)規(guī)劃通過(guò)對(duì)縣域土地的規(guī)劃、安排、控制以及各項(xiàng)開(kāi)發(fā)管理工作，從市場(chǎng)角度而言實(shí)際上就是以價(jià)格杠桿來(lái)對(duì)土地的有償使用進(jìn)行指導(dǎo)和調(diào)節(jié)，從而充分挖掘出土地在現(xiàn)階段市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系下的潛在價(jià)值。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理對(duì)于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著不可忽視的重要作用。

3　城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中存在的不足解析

3.1法規(guī)技術(shù)體系較為薄弱

法規(guī)技術(shù)體系較為薄弱是現(xiàn)階段城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中存在的主要問(wèn)題，很多城市在規(guī)劃中一旦面臨技術(shù)性文件編制時(shí)，多數(shù)是聘請(qǐng)?jiān)O(shè)計(jì)單位進(jìn)行編制，決策上的困難則多采用專家評(píng)審的方式來(lái)確定有效性，這一現(xiàn)象在中小城市里體現(xiàn)的更為明顯。這種方法雖然會(huì)起到一定效果，但由于不同地區(qū)缺少地區(qū)性的技術(shù)法規(guī)體系做支撐，在實(shí)現(xiàn)高效的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理上還存在著諸多阻礙。以控制性詳細(xì)規(guī)劃為例，自2008年實(shí)施新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》后，國(guó)家法律層面就開(kāi)始要求城市和鎮(zhèn)都必須編制控規(guī)，這意味著控規(guī)的適用范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，成為了城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中國(guó)有土地使用權(quán)出讓，開(kāi)發(fā)和建設(shè)管理的法定前置條件。但在很多中小城市中，控規(guī)編制常常是以建設(shè)項(xiàng)目為導(dǎo)向，導(dǎo)致相關(guān)的指標(biāo)調(diào)整過(guò)于頻繁，往往過(guò)多重視開(kāi)發(fā)地塊控制，忽視整體性調(diào)控城鄉(xiāng)發(fā)展，從而引發(fā)了一系列規(guī)劃問(wèn)題，暴露現(xiàn)階段城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作基層規(guī)劃管理制度的空白。

3.2經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向過(guò)于單一

從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)向城市現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)變，大量農(nóng)村人口向城市遷移，其中有相當(dāng)一部分未能在城市落戶扎根，因此也有很多人在當(dāng)?shù)刭I房。當(dāng)?shù)卣恼?jī)需要和房地產(chǎn)的利潤(rùn)最大化在這種單一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向下逐漸成為城市發(fā)展的主要?jiǎng)恿Γ@就導(dǎo)致很多被征地農(nóng)民和動(dòng)遷戶的利益難以得到有效的保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民很難從根本上融入到城市生活當(dāng)中。一些中小型城市更是將城鄉(xiāng)規(guī)劃管理片面地理解成為加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)。導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與資源環(huán)境承受能力匹配，過(guò)于追求人口規(guī)模和用地規(guī)模的擴(kuò)張。相關(guān)資料表明，對(duì)比每4億元/km2的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資標(biāo)準(zhǔn)，福建省城市和城鎮(zhèn)的地均投入明顯較低，城市規(guī)劃管理的綜合水平仍有待提升。

3.3公眾參與的法定程序有待形成

在歐美等發(fā)達(dá)地區(qū)，規(guī)劃的編制和審批中有著嚴(yán)格的法定程序，公眾不僅在規(guī)劃的具體內(nèi)容編制之前就擁有了完備的知情權(quán)，而且在內(nèi)容制備過(guò)程中還能夠通過(guò)網(wǎng)站、多媒體、信件、電話、公開(kāi)會(huì)議等多種方式參與到規(guī)劃內(nèi)容的編制中來(lái)。對(duì)照發(fā)達(dá)國(guó)家的規(guī)劃運(yùn)行機(jī)制，不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)在城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理上，公眾參與的法定程序有待形成。很多縣域地區(qū)的公眾往往只能通過(guò)輿論對(duì)所公布的城市規(guī)劃成果的實(shí)施起到一定的監(jiān)督作用，而且受深度和廣度的制約，參與力度還有待提升。其次是由于政務(wù)公開(kāi)不夠透明，公眾大多處于單一的信息接受、意見(jiàn)反饋式參與過(guò)程中，導(dǎo)致無(wú)論是市民參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的積極性，還是民間城鄉(xiāng)規(guī)劃社會(huì)團(tuán)體的自發(fā)性，都仍然與歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家存在較大差距。

4　城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的改進(jìn)措施分析

4.1構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的政策體系，為城鄉(xiāng)規(guī)劃管理提供制度保障

作為縣一級(jí)政府，在現(xiàn)階段城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)體系較為薄弱的情況下，需要盡快從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況出發(fā)，彌補(bǔ)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺(tái)后基層規(guī)劃管理制度存在的暫時(shí)性空白。具體可從以下幾個(gè)方面著手：①出臺(tái)《縣城鄉(xiāng)規(guī)劃編制辦法》，根據(jù)縣域地區(qū)的國(guó)土面積對(duì)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的具體實(shí)施方案進(jìn)行因地制宜的調(diào)整，使其能夠與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況相匹配。②逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)管理模式，針對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，可考慮以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，有效推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，形成與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》所匹配的具體法律。③針對(duì)控規(guī)編制不合適的情況，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的行政審批制度進(jìn)行改革與完善，可考慮出臺(tái)《縣城鄉(xiāng)規(guī)劃審批程序》，以實(shí)現(xiàn)最廣泛的公眾參與，為整個(gè)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作奠定重要的公眾基礎(chǔ)，也可強(qiáng)調(diào)構(gòu)建了重點(diǎn)控制和一般控制相結(jié)合的控制體系，在對(duì)土地使用性質(zhì)或強(qiáng)度、市政黃線、水域藍(lán)線等公共利益等方面實(shí)行剛性控制，在違章建筑罰款、開(kāi)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)等方面實(shí)行一般控制，達(dá)到使控規(guī)指導(dǎo)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理能夠有針對(duì)性、有效的發(fā)揮最終目的。

4.2樹(shù)立城鄉(xiāng)規(guī)劃的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)多方面協(xié)調(diào)發(fā)展

針對(duì)上文中所述的經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向過(guò)于單一引起的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作難以開(kāi)展的情況，福建省應(yīng)當(dāng)抓住沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的歷史機(jī)遇，樹(shù)立起城鄉(xiāng)規(guī)劃的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略，將福建省打造成為承接閩三角乃至全國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的試驗(yàn)區(qū)和示范區(qū)，從而真正促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)多方面協(xié)調(diào)發(fā)展?？煽紤]結(jié)合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的相關(guān)要求，推動(dòng)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，對(duì)區(qū)域道路網(wǎng)系和城際軌道交通這類基礎(chǔ)交通設(shè)施進(jìn)行編排和完善，對(duì)體育中心、會(huì)展中心這類文化設(shè)施進(jìn)行擴(kuò)建和優(yōu)化，從而在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)城市地區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.3增強(qiáng)公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的意識(shí)，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與制度

增強(qiáng)公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的意識(shí)，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與制度的案例可參考廈門市的PX項(xiàng)目事件，該事件為本通過(guò)政府審批80萬(wàn)t對(duì)二甲苯（PX）的化工廠最終遭到了由綠十字會(huì)所引導(dǎo)的公眾群體的強(qiáng)烈抵制，最終遷址漳州古雷，還廈門一個(gè)安全綠色的生態(tài)環(huán)境。具體而言，縣域政府應(yīng)當(dāng)針對(duì)廣大農(nóng)村地區(qū)宣傳公眾參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要性，并仿照歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家在規(guī)劃的不同階段確定公眾參與的各類形式，如民意調(diào)查、小組討論、綜合性論證等等。其次則要健全公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的組織機(jī)構(gòu)，政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和發(fā)展各種半政府機(jī)構(gòu)和非政府組織，培植公眾參與的利益代表層，形成基本能與規(guī)劃行政權(quán)對(duì)話和交涉的能力，例如廈門PX事件的綠十字會(huì)就在引導(dǎo)公眾參與中扮演了重要的角色。最后，還應(yīng)當(dāng)建立起公眾參與城鄉(xiāng)管理的法律平臺(tái)，把城鄉(xiāng)規(guī)劃決策工作由原來(lái)少數(shù)人決策逐步形成一種全社會(huì)共同抉擇的事業(yè)，把執(zhí)行規(guī)劃形成一種自下而上的自覺(jué)行動(dòng)，真正發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的價(jià)值與內(nèi)涵。

5　結(jié)束語(yǔ)

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的正式實(shí)行意味著我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作已經(jīng)漸漸步入了嶄新的時(shí)代。對(duì)于縣級(jí)政府而言，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深化相應(yīng)的管理體制，使得城鄉(xiāng)規(guī)劃的各項(xiàng)管理工作能夠與法律的各項(xiàng)要求相匹配，同時(shí)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理所存在的不足之處進(jìn)行完善，最終充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的巨大作用。

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