□和 軍 戴 錦

20世紀末以來，公私合作伙伴關(guān)系 (Public-Private Partnerships，簡稱PPP) 日益流行，替代傳統(tǒng)的政府投資及私有化途徑，成為一種以更低成本提供更高質(zhì)量公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施的可行方式 （Grimsey ＆ Lewis，2002；Smyth ＆ Edkins，2007）。近年來，伴隨我國城市化進程及經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，對城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的需求增長迅速，目前正推進的城鎮(zhèn)化也需要巨額資金投入?；趥鹘y(tǒng)的政府單一投資中公共部門籌資需要承擔(dān)影子成本、資金使用效率較低、浪費嚴重、地方融資平臺債務(wù)風(fēng)險巨大等弊端，而單純民營化也存在政府監(jiān)管難、交易成本高企、不完全合同易引發(fā)再談判甚至違約等風(fēng)險，因此，目前國內(nèi)正加緊完善PPP相關(guān)法律制度體系及組織機構(gòu)建設(shè)，加強PPP項目的理論研究與實踐經(jīng)驗總結(jié)，以充分發(fā)揮PPP項目的優(yōu)勢，推進公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐①。

一、PPP的由來與內(nèi)涵

正如英國于1970年代率先推動私有化運動那樣，作為PPP最主要方式的私人融資計劃(Private Finance Initiative，簡稱PFI) ，也是由英國提出并在全球得以拓展。起初，PPP模式被看作完全私有化前的一個短暫過渡，它是一種介于國有企業(yè)和私有企業(yè)之間的形式。然而，從1990年代末開始，該模式逐漸得到承認而成為一個獨立的模式，政府也力圖通過PPP長期保留公共所有權(quán)和控制權(quán)，作為其保護公眾利益的一種手段(Bel ＆Fageda，2009)。這種“部分私有化”導(dǎo)致混合型PPP企業(yè)的產(chǎn)生(Gupta，2005)，工黨政府在其執(zhí)政初期便實施了價值超過500億美元的PPP合同。國際組織、政策制定者和學(xué)者們開始對PPP產(chǎn)生興趣，特別是2004年歐盟建議在提供公共基礎(chǔ)設(shè)施時實施不同形式的公私合作伙伴關(guān)系（Monteduro，2012）。2007年之前的十幾年，歐盟簽署了1000多個PPP合同，資本價值近200億歐元（Blanc-Brude et al，2007）。PPP項目的高額固定資產(chǎn)對于英國、西班牙、葡萄牙等國已經(jīng)產(chǎn)生了宏觀性和系統(tǒng)性的意義（Blanc-Brude et al.,2009）。當然，制度化的PPP關(guān)系是作為傳統(tǒng)公共服務(wù)和設(shè)施提供方式的一種必要補充，并非完全替代 （Cappellaro et al，2011）。由于PPP是一種實踐的產(chǎn)物，因而其內(nèi)涵也隨著實踐的發(fā)展而不斷深化。不同的國際組織、國家組織以及不同的學(xué)者之間，基于不同國別、行業(yè)、項目中形形色色的PPP實踐合同，以及各自認識角度的差異，對PPP的定義也不盡相同。聯(lián)合國開發(fā)計劃署認為，“PPP是指政府與私人部門形成的合作關(guān)系的形式，同時私人部門通過某種形式提供一定投資。因此，PPP不包括服務(wù)和管理合同，但租賃和特許經(jīng)營屬于其中形式”。美國PPP國家委員會則將PPP定義為“一種公共部門和以盈利為目的的私人部門之間的合約安排，二者在資源共享、風(fēng)險共擔(dān)的基礎(chǔ)上，共同提供公共基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)產(chǎn)品”(Tang et al，2009)。根據(jù)加拿大PPP委員會的定義，PPP是指 “公共部門與私人部門基于各自的專業(yè)知識成立的合營企業(yè)，這種專業(yè)知識能夠合理分配資源、風(fēng)險和收益，以最大化地滿足特定的公共需要”（CCPPP，2001）。

學(xué)者方面，Sawyer（2010）認為PPP是指公共部門與私人部門共同提供基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，共同承擔(dān)投資、風(fēng)險、責(zé)任及共同獲取回報。Pollock ＆Price (2004)則認為PPP是一個基于公共服務(wù)條款的國家和私人財團之間關(guān)于建成時間、服務(wù)期限和具體成本的協(xié)議。財團負責(zé)融資、設(shè)計以及建設(shè)（或翻新）公共基礎(chǔ)設(shè)施或服務(wù)項目。政府(或服務(wù)用戶)提供該財團收入流，用于償還債務(wù)、基金業(yè)務(wù)及對投資者進行回報。國際民營化大師薩瓦斯（2002）歸納了三種使用該術(shù)語的含義：首先廣義定義是指公共部門和私人部門共同參與生產(chǎn)和提供服務(wù)的任何安排，如合同承包、特許經(jīng)營及補助等；其次是指一些復(fù)雜的、多方參與并被民營化了的基礎(chǔ)設(shè)施項目；第三是指企業(yè)、社會賢達和地方政府為改善城市狀況而進行的一種正式合作。

歸納起來，PPP的內(nèi)涵主要包括以下幾方面內(nèi)容：一種公私正式合作提供公共服務(wù)或設(shè)施的組織方式，一種資源與收益共享、責(zé)任與風(fēng)險共擔(dān)的合約關(guān)系，一種充分發(fā)揮公私雙方專業(yè)優(yōu)勢的創(chuàng)新途徑。此外，PPP根據(jù)其包含的合同范圍，又有廣義狹義之分：廣義的PPP包括公私合作提供公共服務(wù)或設(shè)施的任何安排，如CBO、TOT、BOT、BOOT及特許經(jīng)營、服務(wù)協(xié)議等；狹義的PPP則只包括通過合約，共同組建PPP項目機構(gòu)，共同建設(shè)、運營，提供公共服務(wù)或設(shè)施這一種形式。

二、PPP的功能與優(yōu)勢

PPP之所以能夠替代傳統(tǒng)的政府投資及私有化成為一種提供公共服務(wù)或設(shè)施的創(chuàng)新組織方式，在于其本身所具有的獨特功能：

（一）降低交易成本

公共服務(wù)或設(shè)施傳統(tǒng)的私有化方式，易導(dǎo)致公共部門與私人部門之間交易成本遽增的問題。這是由于原來政府或國有化的治理方式，在治理結(jié)構(gòu)方面接近于一體化組織，盡管內(nèi)部效率較低，但信息不對稱程度較小，內(nèi)部交易成本較低。全面私有化使得政府管制機構(gòu)與私人企業(yè)之間信息不對稱程度增加，各自不同的利益取向更加重了相互交往的交易成本 (Estache et al，2006)。政府希望通過PPP，降低與私人部門間過高的交易成本（Lund-Thomsen，2009）。

PPP降低公私雙方交易成本的原因，在于PPP作為公私合作的項目公司，其任務(wù)的完成是公私雙方而非私人部門單方面的事。所有合作成員是其主要組織關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的一個節(jié)點，政府不單扮演“橡皮戳”的角色，而且要參與這項商業(yè)活動，尤其是在早期的合作關(guān)系中作用更加重要，例如進行警察PPP項目的整體發(fā)展計劃（Houghton，2011）。Tynkkynen ＆ Lehto(2009)則將“共同的價值觀和相互關(guān)系”列為影響PPP的三項先決條件之一，另兩項分別為互惠互利、更廣泛的社會背景。在一些成功的PPP案例中，領(lǐng)導(dǎo)力、良好的溝通、對各自角色的良好把握、以及合作各方對對方的高度認可都是重要的內(nèi)部管理措施（Houghton，2011）。當然，由于PPP公私雙方長期合作形成的低交易成本，以及PPP項目初始競爭的贏家由于在專業(yè)技能、與公共部門關(guān)系等方面發(fā)生“根本性的轉(zhuǎn)變”，從而使其在合同續(xù)約階段比潛在投標者更有優(yōu)勢，因而最初競標設(shè)計十分重要（Staropoli ＆ Yvrande-Billon，2009）。

（二）轉(zhuǎn)移與合理分配運營風(fēng)險

公共基礎(chǔ)設(shè)施的傳統(tǒng)政府采購方式的一個特征是風(fēng)險設(shè)計過于簡單化，傳統(tǒng)的成本加成定價合同，公共部門承擔(dān)了主要的建設(shè)成本和延遲風(fēng)險，結(jié)果導(dǎo)致成本和時間的超支在傳統(tǒng)公共采購中十分普遍（Flyvbjerg et al，2003）。傳統(tǒng)的公共采購，公共部門承擔(dān)的風(fēng)險只是轉(zhuǎn)移給了納稅人以及基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的最終用戶，項目成本和時間上的超支最終會傷害納稅人及最終用戶（Blanc-Brude et al，2007）。相反，PPP大多可以被定性為固定價格合同。通過PPP，政府將融資、建造基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)提供的風(fēng)險部分或全部轉(zhuǎn)移給了私人部門，并且能通過減少整個工程生命周期的成本來增加資金使用價值(VFM)。這就意味著風(fēng)險轉(zhuǎn)移和金錢價值是這些項目的主要動機，而且使得這種安排對于政府而言是經(jīng)濟可行的(English,2007)。當然，任何風(fēng)險轉(zhuǎn)移都不是無代價的。但PPP采購的原則之一，就是將風(fēng)險轉(zhuǎn)移到能更好管理風(fēng)險的一方。因此，風(fēng)險轉(zhuǎn)移本身并不影響生產(chǎn)效率，相反，風(fēng)險轉(zhuǎn)移的可能性改善了風(fēng)險管理，可以使PPP項目相對于傳統(tǒng)公共采購具有更高的成本效益，從而實現(xiàn)兩大管理目標：優(yōu)化風(fēng)險管理以及具體實施的動力，實現(xiàn)資金的最佳使用價值（格里姆賽，劉易斯，2008）。

盡管將風(fēng)險轉(zhuǎn)移到能更好管理風(fēng)險或風(fēng)險成本更低的一方是PPP風(fēng)險轉(zhuǎn)移的原則和主要功能之一，但實際上并非任何風(fēng)險都可以向私人部門轉(zhuǎn)移。為實現(xiàn)資金最好的價值，PPP可進行合理的風(fēng)險分配。例如，在建造一家醫(yī)療診所的項目中，由于私人部門在某些領(lǐng)域有專門知識技能，因而更適合承擔(dān)一些與委托建設(shè)、運營等績效標準相關(guān)的工期風(fēng)險和超支成本風(fēng)險。但公共部門則適合承擔(dān)與病人健康等方面有關(guān)的風(fēng)險（特別當PPP項目僅限于建造工程），因為只有公共部門才有能力去控制和影響這些風(fēng)險(Nisar，2007)。

（三）創(chuàng)新管理方式

PPP是在1980年代國外民營化浪潮的大背景下，完全私有化在公共服務(wù)領(lǐng)域產(chǎn)生一些負面影響的情況下，所形成的一種可行的替代方案。由于公共服務(wù)的特殊性，廣泛存在市場失靈現(xiàn)象，而完全私有化導(dǎo)致私有壟斷、服務(wù)價格高企、核心業(yè)務(wù)被國外控制等系列問題，使得政府部門希望通過PPP，既能夠吸引資金、技術(shù)、人才等資源進入公共服務(wù)領(lǐng)域，又能夠在提供公共服務(wù)的決策中扮演重要角色，從而實現(xiàn)收入分配公平和促進效率的雙重目標。因而當完全私有化在政治上不可行時，至少從經(jīng)濟績效上看，公私合作所有權(quán)相比完全公共所有權(quán)是更好的選擇（Monteduro，2012）。例如自然壟斷行業(yè)及國防、警察等公共服務(wù)的提供并不適合競爭，但又不可能完全私有化，所以就出現(xiàn)了公私合作伙伴關(guān)系（Bovis，2010）。PPP在世界各地的廣泛流行和深入實踐，很大程度上改變了傳統(tǒng)公共治理的理念和模式，成為新公共管理的重要內(nèi)容。

（四）提高運營效率

主要包括降低公共服務(wù)與設(shè)施的運營成本，以及通過采用新型的運作方法，提高公共部門的業(yè)績，為大眾提供更好的服務(wù)這兩個方面。PPP理論認為，以一個囊括設(shè)計、建造和運營維護的一攬子合同的形式賦予私營部門一定的控制力，并將成本超支和工程延期的風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私人部門，有利于在基礎(chǔ)設(shè)施采購中引入激勵機制，提高效率。成本控制能力來源于他們在項目管理、全壽命周期運營維護等方面的專業(yè)技術(shù)，同時私營部門能夠避免公共部門常犯的諸如 “形象工程”、“過度建設(shè)”等錯誤以及由此形成的成本放大現(xiàn)象。一般認為，政府公共管理能力的缺乏，以及由于公共服務(wù)效率低下所遭受的公眾壓力是其采取PPP的主要動力。例如在南非德班市，政府認識到很多現(xiàn)實問題僅依靠傳統(tǒng)管理機構(gòu)的能力無法得到很好解決，從而形成了與私人部門“相互合作，共同發(fā)展”這一理念，共同組建城市發(fā)展的PPP 機構(gòu)“德班經(jīng)濟增長聯(lián)合體”，對于提升德班城市地位和全球知名度產(chǎn)生了積極作用（Houghton，2011）。

（五）實現(xiàn)縮減政府債務(wù)等多重功能

巨額財政赤字導(dǎo)致的政府債務(wù)壓力是公共部門實施民營化或采取PPP的最主要的驅(qū)動力（Maskin ＆ Tirole，2008），特別是對于大型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，通過采取PPP方式，政府避免自身必須投入高額的首期資金，而代之以此后多年的分期返還。實證研究也發(fā)現(xiàn)，PPP在政府正遭受沉重債務(wù)負擔(dān)的那些國家中采用得更加普遍（Hammami et al，2006）。此外，PPP投入高技能人才以確保高效運作并符合環(huán)保要求，從而提高了環(huán)保能力；投資項目更可能按照預(yù)算及時完成；在某些私有化出現(xiàn)問題的情況下，通過PPP緩解公眾的反對情緒，更加順利地提供公共服務(wù)；在國內(nèi)外形勢急遽變化的背景下，借助PPP的多樣性、靈活性及時克服可能出現(xiàn)的困難情形（Hajer＆ Wagenaar，2003)，等等。

Brinkerhoff (2002) 總結(jié)了PPP的潛在優(yōu)勢：（1）提高參與者獲得重要資源的有效性，如專業(yè)知識和關(guān)系；（2）降低交易成本和提高信息的獲取能力；（3）提高工作效率，識別和利用比較優(yōu)勢；（4）促進擁有不同觀點和專業(yè)知識的合作伙伴共同努力，創(chuàng)造性地解決問題；（5）隨著時間的推移，沖突會減少，因為參與者意識到，相關(guān)利益者之間（如政府組織、非政府組合和企業(yè)之間）的持續(xù)緊張關(guān)系會使成本費用增加，因此有助于促成合作。

三、PPP的風(fēng)險與機構(gòu)內(nèi)在組織文化沖突

盡管PPP被認為是一種公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施項目融資的創(chuàng)新性工具，具有多方面的優(yōu)勢，但基于其自身特點，在實施的整個生命周期都存在一定的風(fēng)險。雖然這種風(fēng)險可以被控制、轉(zhuǎn)移、降低或者承受，但卻不容被忽視。

（一）PPP的風(fēng)險類別、風(fēng)險轉(zhuǎn)移與風(fēng)險分擔(dān)問題

Merna ＆ Smith（1996）將PPP風(fēng)險分為整體風(fēng)險和要素風(fēng)險，前者指通常包含在項目協(xié)議中的風(fēng)險，包括政治、法規(guī)、商業(yè)和環(huán)境風(fēng)險；后者則是指與建設(shè)、運營、金融、項目創(chuàng)收等與項目構(gòu)成有關(guān)的風(fēng)險。Miller ＆ Lessard（2001）將風(fēng)險分為市場類、完成類和制度類3種風(fēng)險，市場類風(fēng)險源于產(chǎn)生收入的市場和金融市場，完成類風(fēng)險源自技術(shù)設(shè)計和應(yīng)用、建設(shè)費用超支、時間拖延及運營問題等，制度風(fēng)險源于法律法規(guī)、政府重議合同等。Li et al (2005）將PPP風(fēng)險分為宏觀、中觀、微觀3種。其中宏觀風(fēng)險包括政治、經(jīng)濟、法律、社會和自然風(fēng)險；中觀風(fēng)險分為項目選擇、項目融資、剩余風(fēng)險設(shè)計、施工和運營風(fēng)險，其中剩余風(fēng)險設(shè)計包括項目批文及許可證拖延、設(shè)計缺陷、未經(jīng)證實的項目技術(shù)等；微觀風(fēng)險分為關(guān)系風(fēng)險和第三方風(fēng)險，其中關(guān)系風(fēng)險包括組織協(xié)調(diào)、缺乏經(jīng)驗、缺乏分配和責(zé)任等，第三方風(fēng)險包括承諾、侵權(quán)、員工危機等。

盡管PPP可以適當轉(zhuǎn)移和合理分擔(dān)風(fēng)險，但就風(fēng)險轉(zhuǎn)移而言，首要難題是公共基礎(chǔ)設(shè)施存在“太大以至于不能倒閉”的綜合癥問題，項目失敗時的“兜底”風(fēng)險只能由政府承擔(dān)。同時由于政府可能缺乏可供比較的項目相關(guān)成本數(shù)據(jù)，在風(fēng)險溢價、折現(xiàn)率確定等方面均存在一些缺陷（Sawyer，2010）。由于公共部門的風(fēng)險轉(zhuǎn)移產(chǎn)生成本或風(fēng)險溢價，因而PPP合同的事前成本可能高于傳統(tǒng)公共采購方式。關(guān)于一個多方投資組合的歐洲公路項目，實證分析發(fā)現(xiàn)PPP項目的事前成本比傳統(tǒng)采購方式高出約24%，這種差異代表著該項目以較高的前期投資來實現(xiàn)運營階段成本的節(jié)約以及項目風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私營部門的代價；此外也包括許多更現(xiàn)實的因素，例如承包商較高的投標成本或者PPP市場有限競爭的影響 （Blanc-Brude et al,2007）。因 此 ，Edwards ＆ Shaoul（2002）得出這樣的結(jié)論：“我們的分析表明，不論項目成功與否，基于理性人假設(shè)的PPP風(fēng)險轉(zhuǎn)移概念是有問題的。如果項目是成功的，公共部門支付的費用可能超過了傳統(tǒng)采購方式；而如果是項目不成功，則風(fēng)險和成本的分散不以人的意志為轉(zhuǎn)移。因此，公共受托責(zé)任是模糊的?！?/p>

風(fēng)險分擔(dān)方面，行政當局的困境在于如何處理任何一方都不能控制的風(fēng)險。眾所周知，建造成本的變動幅度很大，取決于時間、地點、環(huán)境和標準規(guī)范。同樣，要獲取傳統(tǒng)融資項目的資金成本進行比較也絕非易事 （Lissauer ＆ Robinson，2001）。并且由于各參與方對風(fēng)險的認知程度不同，從而給風(fēng)險分擔(dān)帶來了很大困難。一項印度公路BOT項目的風(fēng)險分擔(dān)研究顯示，由于項目參與各方對風(fēng)險的感知程度不盡相同，造成風(fēng)險分擔(dān)原則在實際操作時常常不被重視 （Thomas et al，2003)。并且由于政府急于擺脫沉重債務(wù)負擔(dān)或者能力所限，可能使得政府忽視或難以設(shè)計一份適當激勵的PPP合同。政府為吸引投資，傾向于采取過于慷慨的承諾以降低私人部門的收入風(fēng)險，從而容易導(dǎo)致合同再談判并降低對成本的激勵作用。這種類似于“預(yù)算軟約束”的政府承諾削弱了PPP風(fēng)險分擔(dān)機制的優(yōu)勢，甚至導(dǎo)致PPP關(guān)系不可維持的結(jié)果（Guasch ＆ Straub，2006）。特別是對于發(fā)展中國家，由于公共資金的影子成本較高，加之行政腐敗，私人部門有可能借助公私合作這一杠桿來攫取公共資金以最大化自身利益，從而使得風(fēng)險溢價太高(Sagalyn，2007)。而在實際項目中，大家普遍認為合作方中的公共一方承擔(dān)了更大的風(fēng)險和和成本，在公眾問責(zé)制和社會公平等問題中，私人部門都扮演著“靠邊站“的角色，使人質(zhì)疑PPP是否會導(dǎo)致民主化進程倒退（Mullin，2003；Koppenjan,2005；Sagalyn，2007）。

此外，也有學(xué)者基于抽樣調(diào)查 （Li et al，2005）、博弈模型（Hurst ＆ Reeves，2004；Medda，2007）、以及貝葉斯方法（Li et al，2009)探討公私部門之間的最優(yōu)風(fēng)險分配問題。但上述方法均存在一定缺陷：實證統(tǒng)計能夠了解實際PPP項目的風(fēng)險分擔(dān)偏好，但并不代表這種偏好就是最優(yōu)風(fēng)險分擔(dān)比例；而應(yīng)用博弈等數(shù)學(xué)模型雖然能夠計算出最優(yōu)風(fēng)險分擔(dān)比例，但由于數(shù)學(xué)模型一般都有嚴格的假設(shè)前提，而PPP項目的風(fēng)險多種多樣，約束條件千差萬別，如果不能很好地擬合假設(shè)條件與現(xiàn)實的差距，則結(jié)果的準確性可能要大打折扣。

（二）PPP中公私組織文化差異沖突

PPP合作伙伴的利益沖突會導(dǎo)致相互間的誤解、沖突甚至是項目失敗，而這種誤解和沖突很大程度上是由公私組織的文化差異所導(dǎo)致，從而妨礙公私合作伙伴關(guān)系的持續(xù)發(fā)展 （Buhl ＆Meier，2011）。這種組織文化差異主要包括不同的組織規(guī)范、價值觀和思維方式以及知識基礎(chǔ)。

組織規(guī)范方面，公共部門的核心規(guī)范是為公眾提供服務(wù)，而私人部門則將為股東賺取利益作為其核心目標。公共行政工作依據(jù)行政法律規(guī)范和憲法程序進行，行政計劃不易改變，例如在一個固定期限內(nèi)的財政預(yù)算。而私人部門則只是在會計賬目記錄其業(yè)務(wù)流程以供審計，并且他們在短時間內(nèi)就可以改變預(yù)算的不同用途。價值觀和思維方式方面，公共行政需要權(quán)衡所有利益相關(guān)者的利益分歧，通過充分的行政程序，致力于達成一致目標，以保證行政的合法性。其雇員主要致力于建立一個穩(wěn)定的工作環(huán)境，熟練完成公共管理工作，并享受天倫之樂的清閑生活。而私人部門雇員專注于職業(yè)發(fā)展機會和金錢的滿足，其工作目標主要與其負責(zé)的商業(yè)任務(wù)性質(zhì)相關(guān)。知識基礎(chǔ)方面，公共方往往不太熟悉公共基礎(chǔ)服務(wù)中的成本與收益分析，而私人方也對合法行政過程的復(fù)雜性和要求知之甚少 （Marschollek ＆Beck，2012）。

這樣，在PPP中，公私雙方雇員共存于一體，起初由于各自未能換位思考，況且也不可能馬上掌握對方的思維方式，因而往往疑惑為什么合作伙伴要這么做，從而產(chǎn)生組織文化沖突，增加雙方溝通、合作的交易成本。這就需要雙方逐漸熟悉、適應(yīng)對方規(guī)則和心態(tài)，否則組織文化沖突導(dǎo)致的連續(xù)誤解和沖突，將阻礙在相互理解和信任基礎(chǔ)上建立可持續(xù)的伙伴關(guān)系 （Jost et al，2005）。另有研究表明，如果參與各方早期沒有交流，則無法豐富項目內(nèi)容和形成共同信任，公私雙方無法達成共識，這種無效的市場磋商最后只能導(dǎo)致談判中斷(Koppenjan，2005)。

四、PPP有效性的實證檢驗

PPP在公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施提供方面具有優(yōu)于傳統(tǒng)方式的多重功能，但同時也存在一定的風(fēng)險與組織內(nèi)在沖突。在實踐中，PPP的具體表現(xiàn)各不相同，對其績效的評價也引發(fā)不少爭議，學(xué)者們對此進行了大量實證檢驗。

（一）PPP有效性的判別標準

在英國公共部門，資金使用價值（VFM）已成為對PPP合同效果判別并進行合法化拓展使用的一個關(guān)鍵因素（Broadbent ＆ Laughlin,2005）。當PFI 的貼現(xiàn)現(xiàn)金流少于公共部門的比較基準（PSC）時，就被認為達到了資金使用價值或“物有所值”（VFM）。而VFM的測量涉及到對未來現(xiàn)金流量的測算、折現(xiàn)率確定和有效風(fēng)險轉(zhuǎn)移（Demirag ＆ Khadaroo，2011）。由于PPP的價值評價不但包括經(jīng)濟方面，還包括社會價值，因而需要綜合考慮，但基本方法還應(yīng)該是基于市場的成本收益分析，即以市場為中心，結(jié)合廣泛的社會估值，進行綜合性成本收益分析（Scott，2009）。

（二）PPP是有效的

作為關(guān)于PFI被引用最多的文章，Andersen ＆LSE Enterprise（2000）對29個項目的估算結(jié)果顯示，相比傳統(tǒng)的計劃成本，PPP實際成本節(jié)約了17%；英國國家審計局調(diào)查顯示，81%的政府當局積極看待PPP創(chuàng)造的經(jīng)濟價值，只有19%的管理者認為PPP創(chuàng)造的價值微不足道 （15%）或很少（4%）（National Audit Office，2001）。其它一些研究比較了PPP混合所有制企業(yè)與完全公有制企業(yè)的經(jīng)濟績效差異，證實了包含私人股東的企業(yè)相對完全公有制企業(yè)具有更高的盈利能力和效率（Bortolotti et al，2007；Bognetti ＆ Robotti，2007；Bel ＆ Fageda，2010)。以一項關(guān)于黎巴嫩貝魯特生活垃圾處理服務(wù)的PPP項目為例，絕大部分受訪官員都認為PPP帶來了高效性和徹底性，雖然新的服務(wù)也帶來了一系列相關(guān)問題；接受調(diào)查的市民普遍了解并且大多數(shù)認為新服務(wù)比之前市政當局提供的服務(wù)要好。PPP不僅提高了效率，而且增強了環(huán)保性 （Massoud ＆ EL-Fadel，2002）。Lund-Thomsen (2009)以巴基斯坦卡蘇爾制革污染控制項目為例進行實證分析，介紹了在世界自然保護聯(lián)盟、聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織、聯(lián)合國開發(fā)計劃署和挪威國際合作署等環(huán)境非政府組織，以及大量卡蘇爾公民的共同努力下，公私各方最終形成減污處理項目的成本分擔(dān)機制（自愿捐款中皮革廠占50%，旁澤普省政府占20%，卡蘇爾區(qū)政府占15%和卡蘇爾鄉(xiāng)政府占15%），使得卡蘇爾制革污染控制項目總體取得了多贏的結(jié)果，顯示了PPP在處理公共基礎(chǔ)設(shè)施問題方面的優(yōu)勢。

這些結(jié)果與經(jīng)典經(jīng)濟理論（代理理論、所有權(quán)理論和公共選擇理論）的分析是一致的，也證實了一些管理學(xué)者關(guān)于PPP優(yōu)越性的觀點(Bovaird，2004)。也許這意味PPP的優(yōu)勢（如專業(yè)技術(shù)改善、管理獨立性改善、更加重視經(jīng)濟績效的控制等）勝過其劣勢（管理復(fù)雜性、公私雙方?jīng)_突等）（Nisar，2007）。針對有些研究認為PPP合營企業(yè)績效高的實證分析是由于樣本選擇偏差：國有企業(yè)在PPP前通過重組使盈利能力變強（Dewentert ＆ Malatesta，2001），政府傾向于在公開資本市場出售盈利能力更強的企業(yè)，而在不透明私人市場出售盈利能力較差的企業(yè)（Megginson et al，2004），也有實證分析表明結(jié)果正好相反：PPP前的企業(yè)正好是那些業(yè)績更差的企業(yè)，并且PPP使合營企業(yè)的績效得以提高（Nisar，2007）。

（三）PPP是無效的

也有不少實證研究認為PPP是低效或無效的。Boardman ＆ Vining (1989)比較了競爭環(huán)境中私有、國有與混合所有制三種企業(yè)的績效，認為混合所有制企業(yè)績效不如純國有企業(yè)，這可能是由于公有股東與私人股東之間的沖突造成的。另有研究認為PPP的租賃購買融資協(xié)議比傳統(tǒng)債權(quán)融資的代價更高，“既浪費又有風(fēng)險”（Bloomfield et al，1998）；PPP項目幾乎摧毀了所有參與者--包括市長、地方議會和居民，令人失望（Greve，2003）。在法國，PPP下的供水價格與傳統(tǒng)公共采購方式相比提高了 （Chong et al，2006）。另有研究認為PPP高效的實證分析是由于樣本選擇性偏差導(dǎo)致的：如果選擇原本就表現(xiàn)出色的企業(yè)進行PPP，結(jié)果績效表現(xiàn)好也是理所當然（Frydman et al，1999）；政府采取“靚女先嫁”的方式目的在于使私有化變得 “好看”（Megginson et al，2004）；其他實證研究發(fā)現(xiàn)，在私有化前10年到私有化后5年這段時間內(nèi)，企業(yè)盈利能力呈現(xiàn)倒U型：在私有化前有一個盈利最高點。由于國有企業(yè)在私有化前盈利能力就已經(jīng)變強，所以業(yè)績改善不能歸結(jié)于所有權(quán)的變化 （Dewentert ＆Malatesta，2001）。

此外，實證研究認為PPP并不適合技術(shù)、需求等變化快速的部門。特別是在發(fā)展中國家，PPP實際效果并不樂觀：在拉丁美洲國家，PPP的再談判事例非常普遍，并且政府違背承諾的事情也時有發(fā)生。在中東歐地區(qū)，需求預(yù)測失誤和交易成本過高導(dǎo)致PPP項目非常不成功 （Brench et al，2005）。同時，各界對于PPP是否只是私有化的一種變形、是否會損害公眾利益、是否會成為公共基礎(chǔ)設(shè)施提供的主要方式、是否會缺乏競爭從而缺乏激勵等方面問題充滿了疑慮和擔(dān)心（格里姆賽，劉易斯，2008）?？偨Y(jié)以上實證研究的結(jié)論可以看出，PPP實施國家或地區(qū)不同的制度條件、合作中公私雙方?jīng)_突程度及其化解、風(fēng)險處理的合理性、合作企業(yè)的微觀管理有效性以及公共部門是否發(fā)揮了有效的作用等，都決定了在實踐中能否成功地實施PPP項目。

五、提升PPP實施績效的思考

（一）進一步完善PPP實施的制度條件

各國民營化效果差異較大的主要原因在于各國制度條件的差異，這已成為學(xué)界共識。與此同理，從世界范圍看，制度條件不良也是導(dǎo)致PPP南橘北枳的主要原因。PPP作為一種受政治、法律、行政、市場、社會、大眾等多種因素制約并影響的公共服務(wù)與設(shè)施提供機制，制度條件的作用更加明顯，尤其是社會經(jīng)濟環(huán)境、管制架構(gòu)、不同部門的特征等具體條件（Monteduro，2012）。因而要為為PPP的成功實施創(chuàng)造良好的制度條件，主要包括兩方面相輔相成的內(nèi)容：一是制度應(yīng)具有內(nèi)在激勵性，并由此形成動力可以持久地提高產(chǎn)品的生產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量；二是制度應(yīng)具有內(nèi)在的節(jié)約交易成本的作用，特別是在外部性普遍存在的現(xiàn)代經(jīng)濟中，降低整個社會的交易成本具有特別的意義（格里姆賽，劉易斯，2008）。

（二）消減PPP中公私組織文化沖突

PPP雙方應(yīng)認識到組織文化沖突的負面作用，意識到如不采取包容性的措施將無法解決當前的問題（Hajer ＆ Wagenaar，2003）。雙方需要發(fā)揮互補性優(yōu)勢，特別是發(fā)展一種有效方法建立共同的目標，塑造基于相互信任、理解和信守承諾的共同文化（Van Marrewijk et al，2008）。要減少由于行事邏輯不同而產(chǎn)生的持續(xù)性誤解和沖突來建立良好的伙伴關(guān)系，雙方需要通過努力，逐漸理解和欣賞對方的組織規(guī)范、思維方式和知識基礎(chǔ)。首先，需要雙方開誠布公、盡快了解對方的相關(guān)基本信息。要通過信息服務(wù)和定期會議確保雙方了解其共同目標和合資項目公司的新發(fā)展，通過頻繁的董事會促進相互信任，通過知識基礎(chǔ)奠定、價值觀交流以及相應(yīng)的組織行為解釋，不斷調(diào)整和建立公司常規(guī)，逐步減少最初的誤解和沖突。其次，在理解雙方行事邏輯并認可談判目標的基礎(chǔ)上，形成一個協(xié)作模式，逐漸建立雙方的相互理解、相互信任并明確各自的職責(zé)，體會、尊重并融合行政、政治和商業(yè)等不同角度的成功標準。第三，盡管雙方日漸熟悉，日常協(xié)作已不成問題，但由于雙方利益并不一致，所以在關(guān)鍵問題的談判中妥協(xié)仍然十分必要。此外，PPP經(jīng)理要了解和指導(dǎo)公私組織文化間的差異，使大家認識到組織間合作的一個至關(guān)重要的環(huán)境就是承認組織文化的差異，通過公開交換問題及權(quán)衡期望來實現(xiàn)目標，預(yù)防誤解和期望錯位（Marschollek＆ Beck，2012）。

（三）進行合理的風(fēng)險轉(zhuǎn)移和風(fēng)險分擔(dān)

總結(jié)起來，合理的風(fēng)險轉(zhuǎn)移和風(fēng)險分擔(dān)應(yīng)遵循以下原則：將風(fēng)險轉(zhuǎn)移或分配給更有控制能力或控制風(fēng)險成本較低的一方，承擔(dān)的風(fēng)險程度與風(fēng)險回報相匹配，承擔(dān)的風(fēng)險依據(jù)承擔(dān)能力要設(shè)定上限。公私雙方可針對項目實際，依據(jù)自身優(yōu)勢進行風(fēng)險分擔(dān)。私人部門在管理與經(jīng)濟決策相關(guān)的商業(yè)風(fēng)險方面具有優(yōu)勢，盡管這些風(fēng)險涉及一些難以量化的社會價值；而公共治理領(lǐng)域的有關(guān)風(fēng)險則最好由政府部門承擔(dān)；其他如與公眾感知等相關(guān)的風(fēng)險則需要由雙方共同承擔(dān)(Chung et al，2010)。如果風(fēng)險分擔(dān)合理，就可以減少政府當局購買新資產(chǎn)和服務(wù)的整體風(fēng)險。同時，政府可以借助向私人部門付費的支付機制及特定的合同條款來降低風(fēng)險，例如在監(jiān)獄服務(wù)方面，如果出現(xiàn)了囚犯越獄等情況，除支付機制之外，私人部門還將受到合同設(shè)計的特定懲罰(Nisar，2007)。此外，由于PPP項目的特殊性，政府承擔(dān)項目失敗時的“兜底”風(fēng)險，因而公共采購方必須關(guān)注私人部門的風(fēng)險承受能力，而非只看誰的要價最低或出價最高（格里姆賽，劉易斯，2008）。

（四）注重合作企業(yè)的微觀管理

由于存在組織文化沖突、風(fēng)險轉(zhuǎn)移及具體項目管理復(fù)雜性等多項挑戰(zhàn)，所以PPP合作企業(yè)的內(nèi)部管理也是至關(guān)重要的。實際上，對合作企業(yè)的負面評價，很多就是基于管理的角度（Grossi，2007）。Bovaird（2004）總結(jié)了PPP可行的三條主要理由：知識和專門技能融合、管理獨立性提高、更關(guān)注經(jīng)濟績效，但管理獨立性提高并不代表管理能力能夠勝任PPP的挑戰(zhàn)。實際上，正是組織文化沖突等內(nèi)部具體管理失敗導(dǎo)致了PPP的失敗，但學(xué)術(shù)界對此卻缺乏深入探討?，F(xiàn)存文獻通常是在宏觀的社會或組織標準下檢驗PPP，卻極少深入了解其內(nèi)部組織關(guān)系和過程控制的管理，缺少微觀管理分析和特定階段分析 （Noble ＆ Jones，2006）。因此需要更加關(guān)注合作企業(yè)的微觀管理，提高PPP過程的質(zhì)量和有效性（Koppenjan，2005）。

（五）發(fā)揮公共部門的重要作用

PPP之所以取代完全私有化成為公共基礎(chǔ)設(shè)施提供的新潮流，成為新公共管理的重要內(nèi)容，就在于公共部門在與私人部門的密切合作中，能夠更加了解提高公共服務(wù)效率的相關(guān)知識，并結(jié)合自身責(zé)任，參與公共服務(wù)供給，實現(xiàn)效率與公平雙重目標。因此，公共部門既不能成為“甩手掌柜”，也不能成為“橡皮圖章”，而是應(yīng)積極、主動參與其中，并在服務(wù)規(guī)劃、質(zhì)量控制等涉及公共利益方面發(fā)揮核心作用。特別是對于發(fā)展中國家，在發(fā)展任務(wù)艱巨、亟需私人資本進入公共服務(wù)領(lǐng)域以促進發(fā)展的同時，由于國家和城市正在經(jīng)歷過渡時期，群體邊緣化、貧困、公平和基本需求供給等問題比以往任何時候都突出。PPP機制絕不應(yīng)削弱國家對發(fā)展、社會振興的指導(dǎo)作用，相反應(yīng)該通過引入更多機制使其得到加強（Houghton，2012）。

（六）漸進式推進PPP

中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的成功經(jīng)驗之一在于轉(zhuǎn)軌方式采取了漸進式，這一方式有效地避免了激進式轉(zhuǎn)軌導(dǎo)致的“信息不足”和“信息超載”問題，通過改革積累下步改革的經(jīng)驗，通過增量推進存量效益提高，為經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展開辟了道路。PPP方式作為一種新的公共治理方式，目前并未形成放之四海而皆準的具體模式，非常契合漸進式推進的適應(yīng)條件。一方面，應(yīng)總結(jié)相關(guān)國家、相關(guān)行業(yè)、相關(guān)項目的經(jīng)驗教訓(xùn)，以供具體應(yīng)用參考；另一方面，應(yīng)結(jié)合自身具體政治、法律、市場等制度條件，由易入難、由簡入繁，逐步積累成功經(jīng)驗、擴大試點行業(yè)，找到多種適宜模式，推進PPP應(yīng)用，實現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提供中效率與公平雙贏的結(jié)果。

注釋：

①據(jù)2014年6月9日《中國經(jīng)濟時報》，為落實十八屆三中全會“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與社會基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”的改革措施，2013年年底以來，財政部已多次召開PPP專題會議與培訓(xùn)班。2014年4月，李克強總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，決定在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域首批推出80個PPP項目鼓勵社會資本參與。5月25日，財政部成立了PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，從制度、機構(gòu)、項目和能力建設(shè)等多方面著手推廣PPP模式。同時，相關(guān)部門正在加快制定《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)公私合作法》。10月22日在北京舉行的第21屆亞太經(jīng)合組織（APEC）財長會議，通過了《APEC區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施PPP實施路線圖》，標志著解決亞太區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施籌資難、推進亞太區(qū)域互通互聯(lián)邁出實質(zhì)性步伐。

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