肖 京

（中國社會科學(xué)院 法學(xué)研究所，北京 100720）

國家治理視角下的財政預(yù)算法治化

肖 京

（中國社會科學(xué)院 法學(xué)研究所，北京 100720）

在當(dāng)前國家治理現(xiàn)代化的背景下，財政預(yù)算的法治化問題顯得尤為重要。而要真正充分實(shí)現(xiàn)財政預(yù)算的法治化，就必須準(zhǔn)確把握預(yù)算法的雙重法律屬性。預(yù)算法具有經(jīng)濟(jì)法與憲法的雙重法律屬性，兩方面的屬性統(tǒng)一于當(dāng)前的國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程之中。充分認(rèn)識并把握預(yù)算法的這種雙重法律屬性，對于科學(xué)構(gòu)建預(yù)算法理論體系、合理安排我國預(yù)算法中的相關(guān)制度、妥善解決預(yù)算法實(shí)際運(yùn)行中的各種實(shí)踐問題，具有十分重要的意義?；陬A(yù)算法的雙重法律屬性，財政預(yù)算法治化就是要分別在憲法層面和經(jīng)濟(jì)法層面加強(qiáng)財政預(yù)算法律制度完善。從立法的角度來看，在憲法和經(jīng)濟(jì)法的框架體系之內(nèi)，探索國家治理現(xiàn)代化的財政預(yù)算法治化路徑，應(yīng)當(dāng)是我國今后財政立法工作的努力方向。

國家治理；預(yù)算法；雙重法律屬性；憲法；經(jīng)濟(jì)法

一、引論

2014年8月31日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議表決通過了《全國人大常委會關(guān)于修改〈預(yù)算法〉的決定》。歷經(jīng)四次審議，《預(yù)算法》的修改終于塵埃落定。至此，預(yù)算法立法完善問題總算暫告一段落。不可否認(rèn)，本次《預(yù)算法》的修訂實(shí)現(xiàn)了多處的創(chuàng)新和突破，并且也在一定程度上解決了我國預(yù)算管理中的一些問題。但是同樣不應(yīng)忽略的是，本次《預(yù)算法》的修改也留下了若干遺憾，仍有待于今后的進(jìn)一步修改和完善。從這種意義上講，財政預(yù)算法治化的推進(jìn)“永遠(yuǎn)在路上”，*本處借用中紀(jì)委書記王岐山多次提及的“反腐敗斗爭永遠(yuǎn)在路上”，意在說明財政法治化是一個連續(xù)的、不斷推進(jìn)、永無止境的過程。本次《預(yù)算法》的修改也只能看作是我國財政預(yù)算法治化進(jìn)程中的一個新起點(diǎn)。

事實(shí)上，從國家治理現(xiàn)代化總體要求的角度來看，我國在財政預(yù)算法治化建設(shè)方面依然任重而道遠(yuǎn)。進(jìn)一步推進(jìn)我國財政預(yù)算法治化，仍然將是我國今后一段時間內(nèi)的主攻方向。中共十八屆三中全會明確指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，而“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。要實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，就必須“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性”。而在整個財政制度中，預(yù)算法居于非常重要的地位，被稱之為“經(jīng)濟(jì)憲法”。因此，財政預(yù)算法律制度的進(jìn)一步完善無疑具有十分重要的意義。

此外，從法律與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系來看，進(jìn)一步深化預(yù)算法律制度的完善不僅是我國財稅體制改革與完善的重要內(nèi)容，同時也是促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要手段，具有制度建設(shè)與經(jīng)濟(jì)促進(jìn)的雙重功效。中央對此也高度重視，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中明確指出，“理順各級政府間財政分配關(guān)系，健全公共財政體系，完善預(yù)算制度和稅收制度，積極構(gòu)建有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的財稅體制。”中共十八屆三中全會進(jìn)一步指出，“改進(jìn)預(yù)算管理制度”，“實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”。這都表明，財政預(yù)算的法治化問題關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因而需要大力推進(jìn)。

在整個財政預(yù)算法治化進(jìn)程中，理論的研究具有十分重要的意義。前些年，伴隨預(yù)算法的立法修改進(jìn)程的逐步推進(jìn)，預(yù)算法的修改與完善問題逐漸成為法學(xué)界重點(diǎn)關(guān)注的熱點(diǎn)問題。雖然預(yù)算法的修改歷經(jīng)全國人大常委會四次審議才最終于2014年8月通過，但在這漫長的立法研究進(jìn)程中，學(xué)界卻得以有時間進(jìn)行充分醞釀，并在醞釀的過程中涌現(xiàn)出了一批重要的優(yōu)秀研究成果，這些成果已經(jīng)成為我國預(yù)算法完善的重要理論基石。近些年的相關(guān)成果，不僅數(shù)量明顯增多，而且質(zhì)量明顯提高；不僅關(guān)注預(yù)算法的具體內(nèi)容，而且關(guān)注預(yù)算法的外在形式；不僅拓寬了預(yù)算法研究的范圍，而且延展了預(yù)算法研究的深度。*這些研究成果包括但不限于：楊紫烜：《應(yīng)將〈預(yù)算法〉改為〈預(yù)算和決算法〉》，載《法學(xué)》，2011年第11期；顧功耘：《〈預(yù)算法〉的理念需要重塑》，載《法學(xué)》2011年第11期；徐孟洲：《論公共財政框架下的〈預(yù)算法〉修訂問題》，載《法學(xué)家》2004年第5期；朱大旗：《從國家預(yù)算的特質(zhì)論我國〈預(yù)算法〉的修訂目的和原則》，載《中國法學(xué)》2005年第1期；王雍君：《論〈預(yù)算法〉修訂的核心原則》，載《首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報》2008 年第6期；劉小川：《構(gòu)建〈預(yù)算法〉修訂基本框架指導(dǎo)思想探析》，載《上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2010年第1期；俞光遠(yuǎn)：《我國預(yù)算法修訂應(yīng)遵循的基本原則和幾個重點(diǎn)內(nèi)容》，載《地方財政研究》2012年第9期；熊偉：《在理想與現(xiàn)實(shí)之間：〈預(yù)算法〉修改的中庸之道》，載《江西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2011年第4期；蔣悟真：《法理念視野下的預(yù)算法修改理路》，載《法商研究》2011年第4期；葉姍：《前置性問題和核心規(guī)則體系研究——基于“中改”〈中華人民共和國預(yù)算法〉的思路》，載《法商研究》2010年第4期；蔣悟真：《我國預(yù)算法修訂的規(guī)范分析》，載《法學(xué)研究》2011年第2期；邢會強(qiáng)：《程序視角下的預(yù)算法——兼論〈中華人民共和國預(yù)算法〉之修訂》，載《法商研究》2004年第5期；王雍君：《〈預(yù)算法〉修訂中的四個關(guān)鍵性問題探討》，載《地方財政研究》2011年第1期；華國慶：《〈預(yù)算法〉修改的重點(diǎn)》，載《法學(xué)》2011年第11期；俞光遠(yuǎn)《我國現(xiàn)行預(yù)算法修訂的主要內(nèi)容與對策建議》，載《地方財政研究》2011年第1期。不可否認(rèn)，這些研究成果從不同的角度和側(cè)面，為我國預(yù)算法的修改與財政預(yù)算法治化的實(shí)現(xiàn)，提供了非常有益的思路，并在新修訂的預(yù)算法中得到了不同程度的體現(xiàn)。

然而，遺憾的是，在以上學(xué)界的研究成果中，對預(yù)算法的雙重法律屬性進(jìn)行集中研究，并由此上升到國家治理高度的成果并不多見。雖然有些學(xué)者在其研究成果中也會涉及到預(yù)算法的憲法屬性問題，但仍有不少的學(xué)者在其研究成果中把預(yù)算法的法律屬性自動默認(rèn)為經(jīng)濟(jì)法，并在經(jīng)濟(jì)法框架體系之下開展相應(yīng)的研究。固然，預(yù)算法是經(jīng)濟(jì)法的重要組成部分，從經(jīng)濟(jì)法的角度研究預(yù)算法也具有十分重要的意義。但是，如果僅僅在經(jīng)濟(jì)法框架之內(nèi)研究預(yù)算法的完善問題，并不能對預(yù)算法的進(jìn)一步完善提供科學(xué)完備的方案，也不能很好地解決我國當(dāng)前預(yù)算法實(shí)際運(yùn)行中存在的諸多問題，更不能從根本上對我國預(yù)算法進(jìn)行完善。因?yàn)?，許多影響預(yù)算法運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)問題，并未必都是經(jīng)濟(jì)法本身能解決的。例如，預(yù)算民主與我國現(xiàn)行政治體制的張力問題，預(yù)算權(quán)的中央與地方分配所帶來的憲法問題，這些已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了經(jīng)濟(jì)法的范圍，很有必要上升到憲法的層面才能予以解決。

這似乎是一個兩難困境，一方面，“不入虎穴，焉得虎子”，不納入到經(jīng)濟(jì)法的體系之中，很難對預(yù)算法進(jìn)行有效的研究；另一方面，“不識廬山真面目，只緣身在此山中”，僅僅局限于經(jīng)濟(jì)法的范圍，又很難全面系統(tǒng)地認(rèn)識和理解預(yù)算法。從這種意義上講，預(yù)算法既在經(jīng)濟(jì)法“之內(nèi)”，又在經(jīng)濟(jì)法“之外”。這一困境的解決之道，在于從國家治理的角度重新審視預(yù)算法的雙重法律屬性，并在此基礎(chǔ)上探尋財政預(yù)算法治化的基本路徑。有鑒于此，本文擬對上述問題進(jìn)行探析。

二、國家治理視角下的預(yù)算法之雙重法律屬性

國家治理不僅是傳統(tǒng)政治學(xué)研究的對象，同時也是法學(xué)研究和關(guān)注的重要問題。這是因?yàn)?，在?dāng)前依法治國逐步深入推進(jìn)的背景下，依法治國已經(jīng)成為當(dāng)代中國國家治理現(xiàn)代化的必由之路，研究國家治理，離不開法學(xué)的視角。事實(shí)上，從以往法學(xué)研究的成果來看，國家治理相關(guān)問題也是憲法和行政法學(xué)界特別關(guān)注的重要問題。這既體現(xiàn)在憲法與行政法的基本內(nèi)容大多與國家治理問題直接相關(guān)，也體現(xiàn)在若干憲法與行政法學(xué)理論的重大創(chuàng)新成果，其出發(fā)點(diǎn)和歸結(jié)點(diǎn)也都是在緊緊圍繞著國家治理。*例如，著名憲法與行政法學(xué)專家羅豪才先生及其弟子宋功德教授等學(xué)者提出的“軟法”理論，雖然屬于行政法理論創(chuàng)新的范疇，但從其理論創(chuàng)新出發(fā)點(diǎn)和歸結(jié)點(diǎn)的角度來看，這一理論是在力圖解決國家治理中的剛?cè)嵯酀?jì)問題，因而也可以歸入到以國家治理為中心的公共管理理論的創(chuàng)新范疇（有關(guān)“軟法”的基本理論，參見羅豪才、宋功德：《軟法亦法》，法律出版社2009年版）。

此外，從國家治理的內(nèi)涵和基本內(nèi)容來看，國家治理同樣也和憲法和其他法律緊密相連。一般認(rèn)為，國家治理就其基本內(nèi)容來看，主要包括國家治理體系和國家治理能力。而“所謂的國家治理體系，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的體制、機(jī)制和法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度?！?江必新：《推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，載《光明日報》2013年11月15日。所以，在整個國家治理體系中，法律制度是其基本內(nèi)容，其適用范圍涵蓋多個領(lǐng)域。就國家治理能力而言，所謂的國家治理能力，是指“運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面的能力，”*同①。其中法治水平的高低亦是決定國家治理能力的關(guān)鍵。

由此可見，國家治理與以憲法為核心的法律制度體系具有十分密切的聯(lián)系，從國家治理的角度研究法律制度，與從法學(xué)的視角研究國家治理，都具有十分重要的意義。在整個國家治理的法律體系中，作為連接整個國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會領(lǐng)域的關(guān)鍵制度財政預(yù)算法律制度，無疑是國家治理體系最為重要的組成部分之一，同時也是國家治理能力高低的重要體現(xiàn)。預(yù)算法從其基本內(nèi)涵的角度來看，“是調(diào)整國家進(jìn)行預(yù)算資金的籌集、分配、使用和管理過程中所發(fā)生的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱?！?張守文：《財稅法學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第57頁。從調(diào)整范圍來看，預(yù)算法廣泛涉及到預(yù)算權(quán)的分配、預(yù)算收支范圍的界定、預(yù)算編審制度、預(yù)算執(zhí)行制度、決算制度、預(yù)算監(jiān)督以及預(yù)算法律責(zé)任承擔(dān)等多個方面的內(nèi)容。這些方面的內(nèi)容不僅是憲法和經(jīng)濟(jì)法所共同關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容，同時也是現(xiàn)代國家治理的核心領(lǐng)域。因此，從國家治理的視角來審視預(yù)算法的憲法和經(jīng)濟(jì)法二元法律屬性，對于推進(jìn)財政預(yù)算的法治化，無疑具有十分重要的理論意義和實(shí)踐意義。

預(yù)算法具有明顯的憲法屬性，這一點(diǎn)不僅可以從西方國家憲法發(fā)展歷史得到印證，同樣也可以從我國當(dāng)前預(yù)算實(shí)踐中的問題得到合理解釋。首先，從西方國家憲法發(fā)展史來看，西方國家憲法的發(fā)展始終與財稅危機(jī)中的預(yù)算問題緊密相連。無論是英國的光榮革命、法國的大革命還是美國的獨(dú)立革命，財政預(yù)算都是其爆發(fā)的重要導(dǎo)火索，財政民主也都是革命的核心目標(biāo)之一。在當(dāng)今西方國家，財政預(yù)算在憲法上的意義更是非同小可，以至于在美國，“如果你想了解聯(lián)邦政府在過去的一年都干了些什么，或者，在未來的一年里將要干些什么，那么，你只要看一下聯(lián)邦政府財政預(yù)算就足夠了?！?[美]阿圖·埃克斯坦：《公共財政學(xué)》，張愚山譯，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社1983年版，第2頁。從這種意義上講，憲法的歷史“可以說是現(xiàn)代預(yù)算制度的成立史和發(fā)展史?！?[日]井手文雄：《日本現(xiàn)代財政學(xué)》，陳秉良譯，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社1990年版，第173頁。其次，從我國當(dāng)前預(yù)算法的實(shí)踐來看，預(yù)算法同樣具有十分突出的憲法屬性?！皯椃ǖ膶?shí)質(zhì)是分權(quán)，即在國家與公民之間，在國家機(jī)關(guān)相互之間進(jìn)行分權(quán)”，*張守文《財稅法疏議》，北京大學(xué)出版社2005年版，第5頁。而預(yù)算法中最需要解決的重要問題恰恰是預(yù)算權(quán)的分配，這是典型的分權(quán)問題，預(yù)算法在此問題上體現(xiàn)出明顯的憲法色彩。我國當(dāng)前預(yù)算法實(shí)踐中的執(zhí)行力不足，實(shí)際上與我國當(dāng)前的政治體制，以及人大機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間、行政機(jī)關(guān)相互之間的權(quán)力配置，有很大的關(guān)系。要想從根本上解決這一問題，必須在憲法層面有所突破。也正是因?yàn)槿绱?，中共十八屆三中全會把包含預(yù)算法在內(nèi)的財政法制建設(shè)提到了國家治理的高度，明確指出，“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障。”由此可見，從國家治理的視角認(rèn)識預(yù)算法的憲法屬性，對于在憲法層面實(shí)現(xiàn)財政預(yù)算的法治化具有十分重要的意義。

預(yù)算法同樣具有突出的經(jīng)濟(jì)法屬性，這一點(diǎn)可以從經(jīng)濟(jì)法的概念和特征中尋找到答案。首先，從經(jīng)濟(jì)法的概念來看，經(jīng)濟(jì)法是“調(diào)整在現(xiàn)代國家進(jìn)行宏觀調(diào)控和市場規(guī)制過程中發(fā)生的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱”，*張守文：《經(jīng)濟(jì)法總論》，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第34頁。而新修訂后的《預(yù)算法》第1條明確規(guī)定，“為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法?！边@表明，預(yù)算法以經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展為基本目標(biāo)，具有明顯的經(jīng)濟(jì)與社會功能，在這一點(diǎn)上與經(jīng)濟(jì)法的二元功能相契合。*關(guān)于經(jīng)濟(jì)法的經(jīng)濟(jì)與社會二元功能的相關(guān)分析，參見肖京：《經(jīng)濟(jì)法的經(jīng)濟(jì)社會二元功能之沖突與平衡》，載《法學(xué)論壇》2012年第6期。因此，從經(jīng)濟(jì)法的概念來看，預(yù)算法完全符合經(jīng)濟(jì)法概念范疇的外延，具有經(jīng)濟(jì)法的法律屬性，是經(jīng)濟(jì)法的重要組成部分。其次，從經(jīng)濟(jì)法的特征來看，經(jīng)濟(jì)法具有經(jīng)濟(jì)性與規(guī)制性兩大基本特征，這兩大特征貫穿于經(jīng)濟(jì)法的各個領(lǐng)域。而從預(yù)算法的角度來看，預(yù)算本身就是對財政的預(yù)算，其經(jīng)濟(jì)性自不待言；同時，預(yù)算也意味著一種有計劃的“節(jié)制”，“規(guī)制”也是預(yù)算本身的應(yīng)有之意。正是因?yàn)轭A(yù)算法與經(jīng)濟(jì)法有著如此密切的聯(lián)系，法學(xué)界一般都認(rèn)可預(yù)算法的經(jīng)濟(jì)法屬性。也正是因?yàn)槿绱?，法學(xué)界諸多學(xué)者對預(yù)算法的研究也多從經(jīng)濟(jì)法的視角，在經(jīng)濟(jì)法的框架之下展開。

值得注意的是，從國家治理的角度來看，預(yù)算法的雙重法律屬性并非完全對立，而是辯證統(tǒng)一。這種辯證統(tǒng)一的關(guān)系根源于憲法與經(jīng)濟(jì)法之間的密切聯(lián)系，貫穿于國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程之中。就憲法與經(jīng)濟(jì)法的關(guān)系來看，二者的密切聯(lián)系不僅體現(xiàn)在一般意義上的根本法與普通法關(guān)系，同樣還體現(xiàn)在二者經(jīng)由“經(jīng)濟(jì)性”這一紐帶建立的特殊關(guān)系，而這種特殊關(guān)系卻是其他法律部門與憲法之間所不具有或者說不完全具有的。這種特殊的密切關(guān)系體現(xiàn)在，一方面，有關(guān)經(jīng)濟(jì)的法律條文在憲法中占有很大的比例，以至于在當(dāng)今世界，“一部現(xiàn)代的憲法同時也是一部經(jīng)濟(jì)憲法”；*張守文：《經(jīng)濟(jì)法總論》，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第59頁。另一方面，經(jīng)濟(jì)法上的體制法，關(guān)系到公民與國家、國家機(jī)關(guān)之間的分權(quán)，從這種意義上講，經(jīng)濟(jì)法又被稱之為“經(jīng)濟(jì)憲法”。事實(shí)上，從我國憲法與經(jīng)濟(jì)法的發(fā)展歷史也可以看出，憲法與經(jīng)濟(jì)法之間是相互促進(jìn)而發(fā)展的，這表明，經(jīng)濟(jì)法與憲法是完全可以協(xié)調(diào)發(fā)展的。*有關(guān)憲法與經(jīng)濟(jì)法之間的關(guān)系及其協(xié)調(diào)發(fā)展相關(guān)問題，可參見張守文：《論經(jīng)濟(jì)法與憲法的協(xié)調(diào)發(fā)展》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2013年第4期。此外，從國家治理尤其是國家經(jīng)濟(jì)治理的角度來看，預(yù)算法作為國家治理法律體系的重要組成部分，不僅可以作為憲法和經(jīng)濟(jì)法“交叉”的典型“地帶”相對獨(dú)立而存在，同時又經(jīng)由國家經(jīng)濟(jì)治理的實(shí)踐反過來進(jìn)一步加強(qiáng)和推動了憲法與經(jīng)濟(jì)法的聯(lián)系。

因此，本文在此強(qiáng)調(diào)預(yù)算法的雙重法律屬性，并從國家治理的角度對預(yù)算法的雙重法律屬性予以審視，與其說是為了區(qū)分預(yù)算法的這兩種法律屬性，還不如說是為了更加深入地認(rèn)識這兩種法律屬性之間的契合，以從更高的角度更加全面地把握預(yù)算法的二元法律屬性特質(zhì)。預(yù)算法這種二元法律屬性在國家治理實(shí)踐中的辨證統(tǒng)一，為國家財政預(yù)算法治化進(jìn)程的推進(jìn)指明了方向。

三、預(yù)算法的雙重法律屬性在財政預(yù)算法治化進(jìn)程中的意義

以上從國家治理的角度對預(yù)算法的雙重法律屬性進(jìn)行了具體闡釋，這對當(dāng)前的時代背景下具有重要的價值。在國家治理的框架體系和語境下，深入研究預(yù)算法的雙重屬性，不僅可以在法學(xué)理論上進(jìn)一步深化對預(yù)算法的認(rèn)識，同時還可以為財政預(yù)算法治化的制度完善提供有益的思路，從而在一定程度上推動我國財政法治化進(jìn)程，具有理論研究和制度構(gòu)建的雙重功效。

如前所述，在當(dāng)前國家治理現(xiàn)代化的背景下，財政預(yù)算法治化具有十分重要的意義。而要真正充分實(shí)現(xiàn)財政預(yù)算的法治化，就必須充分認(rèn)識預(yù)算法的雙重法律屬性。預(yù)算法的這種雙重法律屬性具體體現(xiàn)在：一方面，預(yù)算法作為財稅法的重要組成部分，具有明顯的經(jīng)濟(jì)法屬性；另一方面，預(yù)算法又與國家的政治體制緊密相連，具有明顯的憲法屬性。預(yù)算法具有經(jīng)濟(jì)法與憲法的雙重法律屬性，二者統(tǒng)一于當(dāng)前的國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程之中。充分認(rèn)識并把握預(yù)算法的這種雙重法律屬性，對于科學(xué)構(gòu)建預(yù)算法理論體系、合理安排我國預(yù)算法中的相關(guān)制度、妥善解決預(yù)算法實(shí)際運(yùn)行中的各種實(shí)踐問題，具有十分重要的意義。具體來講，預(yù)算法的雙重法律屬性對我國財政法治化進(jìn)程的促進(jìn)作用，主要體現(xiàn)在以下三個方面。

首先，充分認(rèn)識預(yù)算法的雙重法律屬性，有助于在宏觀上把握財政預(yù)算法治化的基本思路?！胺傻男薷牟⒉煌耆韧诜蓷l文的刪廢和改動，在更深層次上則是對傳統(tǒng)法律價值、理念的重新定位和反省”，*蔣悟真：《法理念視野下的預(yù)算法修改理路》，載《法商研究》2011年第4期。因此，任何一部法律的制訂、修改、完善，其立法指導(dǎo)思想十分重要，預(yù)算法也不例外?；陬A(yù)算法的雙重法律屬性，財政預(yù)算法治化進(jìn)程中應(yīng)該注意平衡協(xié)調(diào)預(yù)算法的雙重法律屬性，不僅要強(qiáng)調(diào)其經(jīng)濟(jì)法特質(zhì)與功能，同時還要注意到其憲法特質(zhì)和功能。*例如，原《預(yù)算法》第1條規(guī)定，“為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預(yù)算的管理，加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法?！边@主要是從宏觀調(diào)控的角度強(qiáng)調(diào)了預(yù)算法的經(jīng)濟(jì)法功能，未能突出預(yù)算法的憲法功能，本次《預(yù)算法》的修改則對政府收支行為的規(guī)范與預(yù)算約束的強(qiáng)化、預(yù)算管理和監(jiān)督的加強(qiáng)等具有憲法性質(zhì)的內(nèi)容進(jìn)行了完善。事實(shí)上，在預(yù)算法修訂之前，即有學(xué)者指出，修改后的《預(yù)算法》或新制定的《預(yù)算和決算法》，其第1條都應(yīng)該規(guī)定為，“為了規(guī)范預(yù)算和決算行為，加強(qiáng)預(yù)算和決算調(diào)控，體現(xiàn)人民當(dāng)家作主，使預(yù)算資金的收人和支出符合人民的根本利益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和人的全面發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法?！?楊紫烜：《應(yīng)將〈預(yù)算法〉改為〈預(yù)算和決算法〉》，載《法學(xué)》2011年第11期。此外，在財政預(yù)算法治化進(jìn)程中，學(xué)者們提出的要加強(qiáng)預(yù)算民主性和透明度、加強(qiáng)人大的審查監(jiān)督權(quán)等方面的完善建議，*例如有學(xué)者提出的，要加強(qiáng)人大對預(yù)算的審查監(jiān)督、加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行的審計監(jiān)督、適當(dāng)賦予地方省級人大舉債權(quán)、強(qiáng)化法律責(zé)任等。參見俞光遠(yuǎn)：《我國預(yù)算法修訂應(yīng)遵循的基本原則和幾個重點(diǎn)內(nèi)容》，載《地方財政研究》2012年第9期。而這類完善建議則大體上可以歸入到預(yù)算法的憲法特質(zhì)和功能之中，需要從憲法的視角予以審視。由此可見，只有充分認(rèn)識預(yù)算法的這種雙重屬性，才能對于這類宏觀方面的基本思路問題提供可能的解決方案。

其次，充分認(rèn)識預(yù)算法的雙重法律屬性，有助于合理設(shè)計預(yù)算法律制度的具體內(nèi)容。在正確的立法方向、理念和指導(dǎo)思想確立之后，預(yù)算法具體制度設(shè)計的科學(xué)合理與否，直接關(guān)系到預(yù)算法在實(shí)際生活中的運(yùn)行順暢與否。因此，預(yù)算法具體制度的設(shè)計十分重要?；陬A(yù)算法的雙重屬性，一方面，預(yù)算法具體制度的設(shè)計必須符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，以有利于預(yù)算法對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控；另一方面，預(yù)算法具體制度的設(shè)計必須符合民主的基本原則，以有利于預(yù)算法對政治民主的推動。學(xué)者們對預(yù)算法具體制度方面的修改意見，實(shí)際上大致可以歸為兩類，一是對預(yù)算法具體經(jīng)濟(jì)規(guī)則的設(shè)計，其技術(shù)性較強(qiáng)；二是對預(yù)算法相應(yīng)憲法規(guī)則的設(shè)計，其政治性較強(qiáng)。正是基于預(yù)算法的這雙重屬性，預(yù)算法具體規(guī)則的設(shè)計必須充分考慮這兩種性質(zhì)規(guī)則的充分結(jié)合和協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)民主與科學(xué)的統(tǒng)一。當(dāng)然，以上兩種規(guī)則的劃分僅僅是一種大致的歸類，并非完全絕對，因?yàn)橛行┚唧w的規(guī)則很難分清到底是經(jīng)濟(jì)規(guī)則還是憲法規(guī)則。以預(yù)算年度的起始為例，一方面，預(yù)算年度的起始要考慮到與會計年度的協(xié)調(diào)，具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)性和技術(shù)性，另一方面，預(yù)算年度的起始又要與我國人大機(jī)關(guān)的會議制度相符合，因而又具有較強(qiáng)的政治性和民主性。無論是單一的技術(shù)問題還是政治問題，還是二者兼具的綜合性問題，其解決的關(guān)鍵還是在于對預(yù)算法雙重法律屬性的平衡與協(xié)調(diào)。

再次，充分認(rèn)識預(yù)算法的雙重法律屬性，有助于解決當(dāng)前財政預(yù)算法律制度運(yùn)行中存在的諸多問題。法律真正的意義在于其實(shí)際效果的實(shí)現(xiàn)，從這種意義上來講，預(yù)算法的順利實(shí)施應(yīng)該是預(yù)算法立法的基本出發(fā)點(diǎn)和歸宿。然而，“徒法不足以自行”，正確的立法指導(dǎo)思想和科學(xué)的具體制度設(shè)計，僅僅是預(yù)算法順利實(shí)施的必要非充分條件，預(yù)算法的順利實(shí)施還需要其他方面制度和因素的配合。但是從另一方面來看，預(yù)算法運(yùn)行中諸多問題卻又與預(yù)算法立法有著直接或間接的關(guān)系?；陬A(yù)算法的雙重法律屬性分析，當(dāng)前預(yù)算法運(yùn)行中的諸多問題實(shí)際上同樣可以大致分為兩類，一類是經(jīng)濟(jì)性較強(qiáng)的問題，一類是憲法性較強(qiáng)的問題。當(dāng)然，這同樣是一種大致的分類，預(yù)算法運(yùn)行中的許多問題實(shí)際上是兼有兩個方面的性質(zhì)，只是偏重點(diǎn)有所不同。如績效預(yù)算管理問題，其經(jīng)濟(jì)意義大于政治意義；而預(yù)算信息公開、預(yù)算權(quán)的劃分、人大機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的預(yù)算監(jiān)督等問題，其憲法意義則大于經(jīng)濟(jì)法意義。總之，預(yù)算法運(yùn)行中的諸多問題的妥善解決，都和對預(yù)算法雙重法律屬性的認(rèn)識與把握有著非常密切的關(guān)系。

由此可見，充分認(rèn)識并把握預(yù)算法的雙重法律屬性，不僅有助于預(yù)算法本身的完善與實(shí)踐問題的解決，同時對于促進(jìn)整個財政預(yù)算的法治化進(jìn)程也具有十分重要的意義，進(jìn)而為國家治理體系和能力的現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。事實(shí)上，正是基于預(yù)算法的雙重法律屬性這一復(fù)合性特質(zhì)，預(yù)算法才能成為不同利益的交匯點(diǎn)和多方利益主體的博弈平臺。從國家治理現(xiàn)代化的角度來看，聚合了多種利益的財政預(yù)算更迫切需要加快其法治化進(jìn)程。這也是繼提出國家治理現(xiàn)代化的中共十八屆三中全會之后，又在中共十八屆四中全會提出全面推進(jìn)依法治國的原因之所在。因此，牢牢把握預(yù)算法的雙重法律屬性這一核心主線，在促進(jìn)財政預(yù)算的法治化、實(shí)現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化等方面尤為必要。

四、國家治理視角下的財政預(yù)算法治化的基本路徑

如前所述，財政預(yù)算是國家治理的重要組成部分，財政預(yù)算法治化是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。因此，在國家治理現(xiàn)代化總體要求之下，探尋財政預(yù)算法治化的具體路徑，就顯得十分必要。事實(shí)上，財政法的相關(guān)基礎(chǔ)理論研究中，公共財政理論一直是其研究的重要基礎(chǔ)和視角。例如，有學(xué)者從公共財政與憲法關(guān)系的角度探討了公共財政的核心價值，*參見王世濤：《公共財政的核心價值：財政權(quán)的控制與財產(chǎn)權(quán)的保障》，載《法治論壇》2008年第3期。也有學(xué)者對財政立憲相關(guān)問題進(jìn)行了研究，*參見童春林：《財政立憲問題探析》，載《法學(xué)雜志》2008年第2期。還有學(xué)者對公共財政的現(xiàn)代化路徑進(jìn)行了研究，*參見曹明星，劉劍文：《公共財政的現(xiàn)代化路徑之法律分析》，載《社會科學(xué)》2008年第5期。另有學(xué)者從公共財政理念的角度對預(yù)算法的調(diào)整范圍等相關(guān)問題進(jìn)行了探討。*參見劉劍文、王文婷：《公共財政理念下的預(yù)算范圍調(diào)控之法律進(jìn)路》，載《重慶大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2011年第3期。應(yīng)當(dāng)說，公共財政理論不僅其本身具有自己的邏輯體系，同時也為財政預(yù)算法的理論研究和制度完善提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

以上研究成果中有關(guān)公共財政的界定、公共財政與憲法之間的關(guān)系、公共財政的現(xiàn)代化路徑等方面的研究成果，為財政預(yù)算法的相關(guān)理論研究提供了有益的思路，也充分體現(xiàn)了傳統(tǒng)公共財政理論對于財政法理論研究的基礎(chǔ)性影響。但也應(yīng)當(dāng)看到，由于學(xué)科視角的差異，法學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)在理論研究和制度建構(gòu)等方面還是存在一定差異的。因此，法學(xué)界應(yīng)當(dāng)在借鑒公共財政理論的基礎(chǔ)上進(jìn)一步探索財政預(yù)算法治化的具體路徑。此外，國家治理現(xiàn)代化問題是我們這個時代賦予的全新課題，因而，在國家治理體系下的財政預(yù)算法治化路徑探索問題上，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以復(fù)制，只能在深入探索中不斷創(chuàng)新?？傮w來看，在國家治理現(xiàn)代化的視角下，財政預(yù)算法治化的基本路徑應(yīng)當(dāng)包含以下幾個方面。

首先，要進(jìn)一步充實(shí)并完善財政預(yù)算法律制度的具體內(nèi)容。財政預(yù)算法律制度的充實(shí)完善是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。這是因?yàn)?，“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是使國家治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，使國家治理者善于運(yùn)用法治思維和法律制度治理國家，從而把中國特色社會主義各方面的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理國家的效能”，*江必新：《推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，載《光明日報》2013年11月15日。因此，國家治理體系下的財政預(yù)算法治化離不開相應(yīng)的預(yù)算法律制度完善。當(dāng)然，立法完善歷來是推進(jìn)法治化進(jìn)程的重要路徑，財政預(yù)算的法治化進(jìn)程亦不例外。事實(shí)上，對于財政預(yù)算法律制度的完善問題，學(xué)界的相關(guān)研究成果已經(jīng)提供了較為詳細(xì)的建議。例如，在《預(yù)算法》修訂的過程中，學(xué)者們分別從法律理念的角度、*參見顧功耘：《〈預(yù)算法〉的理念需要重塑》，載《法學(xué)》2011年第11期。從規(guī)范分析的角度、*參見蔣悟真：《我國預(yù)算法修訂的規(guī)范分析》，載《法學(xué)研究》2011年第2期。從宏觀調(diào)控的角度、*參見王建敏等：《市場經(jīng)濟(jì)與宏觀調(diào)控法研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2005年版，第150-151頁。從預(yù)算法律監(jiān)督制度完善的角度、*參見王世濤：《〈預(yù)算法〉的修改與預(yù)算監(jiān)督法律制度的完善》，載《財經(jīng)問題研究》2005年第3期。從程序的角度，*參見邢會強(qiáng)：《程序視角下的預(yù)算法——兼論〈中華人民共和國預(yù)算法〉之修訂》，載《法商研究》2004年第5期。對預(yù)算法的修改與完善提出了建議。以上建議有些在本次《預(yù)算法》修訂中已經(jīng)得到了體現(xiàn)，有些合理建議還有待于在今后的立法中予以完善。由此可見，立法完善與充實(shí)是促進(jìn)我國財政預(yù)算法律制度最基本的路徑。

其次，要從憲法的層面進(jìn)一步推動財政預(yù)算的法治化。“國家治理的現(xiàn)代化，是公權(quán)力機(jī)關(guān)退位、歸位和理性再定位的過程”，*江必新：《法治社會，從何“治”起》，載《人民日報》2014年9月16日。而財政預(yù)算法治化所要解決的核心問題正是對于財政預(yù)算權(quán)力的限制問題。此外，財政預(yù)算中的人大監(jiān)督權(quán)問題、財政預(yù)算的可訴性等相關(guān)問題，已經(jīng)超越經(jīng)濟(jì)法的范疇，上升到國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力分配的層面，只能在憲法的層面予以根本解決。事實(shí)上，從憲法層面推動財政預(yù)算的法治化，也與預(yù)算法雙重法律屬性問題具有十分重要的關(guān)系。正是預(yù)算法的這種雙重法律屬性，才使得財政預(yù)算法治化路徑必須和憲法緊密結(jié)合。中共十八屆四中全會也明確提出，“堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政”，這充分體現(xiàn)了憲法在整個法治進(jìn)程中的獨(dú)特地位。由此可見，國家治理現(xiàn)代化中的財政預(yù)算法治化問題，在本質(zhì)上是一個憲法問題，最終還必須在憲法的層面予以確認(rèn)，唯有如此，才能真正實(shí)現(xiàn)財政預(yù)算的法治化，進(jìn)而促進(jìn)國家治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。

再次，要進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)配套法律制度的完善，確保財政預(yù)算行為的民主化、法治化。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對我國各項(xiàng)制度提出了全方位的要求。正如有學(xué)者指出，“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，勢必要求對國家的行政制度、決策制度、司法制度、預(yù)算制度、監(jiān)督制度等進(jìn)行突破性的改革”。*俞可平：《國家治理體系的內(nèi)涵本質(zhì)》，載《理論導(dǎo)報》2014年第4期。因此，從國家治理的角度來看，財政預(yù)算的法治化在整個國家治理中雖然地位重要，不僅需要相關(guān)法律制度予以配合，同時也需要行政制度、決策制度、司法制度、監(jiān)督制度等一系列的相關(guān)制度予以配合，唯有如此，才能真正實(shí)現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。就相關(guān)法律制度而言，主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)法與行政法領(lǐng)域。就經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域來看，國債法律制度、政府采購法律制度等相關(guān)制度很有必要進(jìn)一步完善；就行政法領(lǐng)域來看，財政預(yù)算監(jiān)督、公民的預(yù)算參與權(quán)等相關(guān)問題應(yīng)當(dāng)通過法律予以保障。由此可見，相關(guān)配套法律制度的完善是財政預(yù)算法治化路徑的又一重要方面。

總體上看，以上關(guān)于財政預(yù)算法治化路徑的探討，主要是集中在立法領(lǐng)域。事實(shí)上，財政預(yù)算法治化的實(shí)現(xiàn)，不僅需要立法，還需要通過一系列的制度來保障財政預(yù)算法律制度的實(shí)施，這也應(yīng)當(dāng)成為實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中財政預(yù)算法治化的重要路徑。此處由于篇幅所限，就不再具體展開。

五、小結(jié)

具有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的《預(yù)算法》，是約束和監(jiān)督政府財政預(yù)算行為的基本規(guī)則，是實(shí)現(xiàn)財政預(yù)算法治化的基本手段，是當(dāng)下我國政治與經(jīng)濟(jì)改革的重心之一，同時也是構(gòu)建國家治理體系和實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。也正是因?yàn)槿绱耍L期以來，《預(yù)算法》的修改與完善問題都是社會各界關(guān)注的焦點(diǎn)。然而，2014年《預(yù)算法》修改的完成，并未降低人們對財政預(yù)算法治化的關(guān)注度。隨著我國依法治國進(jìn)程的全面推進(jìn)，預(yù)算法在國家治理中的作用只會進(jìn)一步加強(qiáng)。這是由預(yù)算法的雙重法律屬性所決定的。一方面，具有憲法屬性的預(yù)算法在提升國家政府治理水平、完善民主政治等方面具有十分重要的作用；另一方面，具有經(jīng)濟(jì)法屬性的預(yù)算法在推動國家經(jīng)濟(jì)治理、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等方面同樣具有十分重要的意義。此外，預(yù)算法的這種雙重法律屬性也使得財政預(yù)算的法治化進(jìn)程不僅局限于《預(yù)算法》本身的修改與完善，同時還涉及到憲法、經(jīng)濟(jì)法相關(guān)配套法律制度的完善問題。這也決定了財政預(yù)算法治化是一個關(guān)系到諸多具體法律制度的綜合系統(tǒng)工程。因此，從立法的角度來看，在憲法和經(jīng)濟(jì)法的框架體系之內(nèi)，構(gòu)建國家治理現(xiàn)代化的財政預(yù)算法治化路徑，應(yīng)當(dāng)是我國今后財政立法工作的努力方向。

[責(zé)任編輯：吳 巖]

Subject:The Legalization of Financial Budget under the Perspective of National Governance

Author & unit:XIAO Jing（Institute of Law，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100720, China）

In the current background of modernization of national governance, it is particularly important to study the problem of budget under the rule of law. In order to really and fully realize the budget under the rule of law, we must accurately grasp the dual legal attribute of budget law. The budget law has dual legal attribute of constitution and economic law, and the two aspects of the property are unified in the current course of modernization of national governance. We should fully understand and grasp the dual legal attribute of budget law, because it has the very vital significance to build the scientific theory system of budget law, to reasonably arrange the related system in budget law, and to properly solve the practical problems in the actual operation of budget law. Based on the double legal attribute of budget law, to realize the budget under the rule of law, we should perfect the legal system of budge in the level of constitution and in economic law. From the perspective of legislation, it should be the direction of financial legislation in the future in our country to explore the path of budget under the rule of law in the modernization of national governance within the framework of the constitutional law and economic law.

national governance; budget law; dual legal attribute; constitutional law; economic law

2015-09-06

肖京（1977-），男，河南泌陽人，法學(xué)博士，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員、北京大學(xué)光華管理學(xué)院博士后流動站研究人員，主要研究方向：經(jīng)濟(jì)法與社會法理論、財稅法、金融法。

D912．29

A

1009-8003（2015）06-0118-07