錢守云

?

中國共產(chǎn)黨保障農(nóng)民利益思想的啟示

錢守云*

（阜陽師范學(xué)院 政法學(xué)院，安徽 阜陽 236037）

在中國革命、建設(shè)和改革的實踐中，農(nóng)民始終是主要依靠力量。中國共產(chǎn)黨以馬克思列寧主義有關(guān)農(nóng)民問題理論為指導(dǎo)，結(jié)合中國實際，把解決農(nóng)民問題放在中國革命和建設(shè)的首位，形成了較為豐富的保障農(nóng)民利益思想，充分發(fā)揮了農(nóng)民主力軍作用。同時，中國共產(chǎn)黨保障農(nóng)民利益思想對新時期中國共產(chǎn)黨解決“三農(nóng)”問題提供了有益的啟示。

中國共產(chǎn)黨；保障；農(nóng)民利益

農(nóng)民問題的理論是馬克思主義重要組成部分，是中國革命和社會主義建設(shè)中的一個極其重要問題。中國共產(chǎn)黨90多年的歷史反復(fù)證明，正確認(rèn)識和處理與農(nóng)民的關(guān)系是無產(chǎn)階級革命能否勝利、勝利后能否鞏固，以及社會主義建設(shè)能否順利發(fā)展的一個關(guān)鍵問題。因此，研究中國共產(chǎn)黨保障農(nóng)民利益思想對我們今天正確地保護農(nóng)民利益、正確地處理與農(nóng)民的關(guān)系有著重要的現(xiàn)實意義。

一、高度認(rèn)識農(nóng)民問題的重要性

中國共產(chǎn)黨在選擇現(xiàn)代化發(fā)展道路時，除考慮歷史的客觀規(guī)律和特殊的歷史條件外，還必須考慮農(nóng)民的需要。農(nóng)民與工人、知識分子等構(gòu)成中國社會的主體，任何忽視農(nóng)民權(quán)益的做法都將危害社會的安全與穩(wěn)定。現(xiàn)在突現(xiàn)出來的“三農(nóng)”問題，其核心是農(nóng)民問題?！叭r(nóng)”問題表面看來是“農(nóng)”的問題，而其實質(zhì)是“民”的問題，是“三民”問題：農(nóng)民的勞動生產(chǎn)率低，新的就業(yè)門路少，收入少；買難、賣難，消費水平低；出門行路難，就醫(yī)看病難，子女上學(xué)難，是農(nóng)民的生活問題，是“民生”問題。改革開放至今，農(nóng)民對承包土地只有經(jīng)營權(quán)，沒有所有權(quán)，即使經(jīng)營權(quán)也常受侵犯；對本應(yīng)是自己的土地沒有自由處置權(quán)，只有辛勤種植或被動接受低價征用的義務(wù)；農(nóng)民還沒有組織協(xié)會的權(quán)利，這是農(nóng)民的“民權(quán)”問題。農(nóng)民雖然從法律上可以自己選舉村民委員會，但這種村民自治組織的選舉常常受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預(yù)；在各級人民代表大會中，真正是農(nóng)民的代表極少，而且越到上級越少，說話的份量也越輕；農(nóng)民不能直接、也不能有效地間接選舉各級政府甚至最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)；農(nóng)民不能參與決策，只能被動接受既定政策，這是農(nóng)民的“民主”問題。這些無不與農(nóng)民自身的政治、經(jīng)濟、文化利益緊密聯(lián)系。

建國之初，毛澤東就一再強調(diào)：革命靠了農(nóng)民的援助才取得了勝利，國家工業(yè)化又要靠農(nóng)民的援助才能成功；脫離占全國人口百分之八十以上的農(nóng)民群眾，這是非常危險的。十一屆三中全會后，鄧小平指出：“中國人口的百分之八十在農(nóng)村，如果不解決這百分之八十的人的生活問題，社會就不會是安定的。工業(yè)的發(fā)展，商業(yè)的和其他的經(jīng)濟活動，不能建立在百分之八十的人口貧困的基礎(chǔ)之上。”[1]117強調(diào)：如果農(nóng)民沒有積極性，國家就發(fā)展不起來。農(nóng)民沒有擺脫貧困，整個國家也不可能擺脫貧困。農(nóng)村不穩(wěn)定，整個國家也就不穩(wěn)定。1990年6月，江澤民在中央召開的農(nóng)村工作座談會上指出：“農(nóng)民問題始終是我國革命和建設(shè)的根本問題。過去，廣大農(nóng)民群眾和農(nóng)村干部，為民族解放和國家獨立富強立下了豐功偉績。在現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放中，他們發(fā)揮積極性、創(chuàng)造性，又做出了偉大貢獻。工農(nóng)聯(lián)盟是我們國家政權(quán)的基礎(chǔ)。鞏固和發(fā)展工農(nóng)聯(lián)盟，是我們黨的一個重要方針，也是我們黨的一大政治優(yōu)勢。我國十一億人口，八億多在農(nóng)村。農(nóng)村穩(wěn)定了，農(nóng)民安居樂業(yè)了，也就從根本上保證了我們國家和社會全局的穩(wěn)定?！盵2]5951993年10月，在中共中央召開中央農(nóng)村工作會議上，江澤民再次強調(diào)：“黨的十一屆三中全會以后，我國的改革就是從農(nóng)村開始的。農(nóng)村改革取得的重大成功，有力地促進了農(nóng)村經(jīng)濟和整個國民經(jīng)濟的發(fā)展，為城市改革和其他方面改革的順利進行積累了重要經(jīng)驗。可以肯定地說，沒有農(nóng)村改革的成功和農(nóng)村經(jīng)濟的繁榮，整個經(jīng)濟體制改革就不可能全面展開，國民生產(chǎn)總值就不可能提前實現(xiàn)翻一番，我們的國家就不可能出現(xiàn)今天這樣生機勃勃的局面。改革和發(fā)展的實踐，充分說明了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作在我們國家發(fā)展中所處的極端重要的地位。”[3]4212003年1月8日，胡錦濤在《在中央農(nóng)村工作會議上的講話》中強調(diào)：“進一步解決好‘三農(nóng)’問題，加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，是全面建設(shè)小康社會的必然要求?！轮袊闪⒁詠?，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為我國經(jīng)濟的發(fā)展和工業(yè)體系的形成作出了巨大貢獻。進入新時期以后，我國的改革也首先是從農(nóng)村開始的。農(nóng)村改革的成功，不僅有力地解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，而且有力地推動了經(jīng)濟體制的全面改革和整個現(xiàn)代化建設(shè)?！盵4]112-113要求“必須從鞏固工農(nóng)聯(lián)盟、加強國家的政權(quán)基礎(chǔ)，從我們黨堅持執(zhí)政為民、更好地代表最廣大人民的根本利益，從全面建設(shè)小康社會、開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面的高度，深刻認(rèn)識進一步解決好‘三農(nóng)’問題的重要性和緊迫性，下更大的氣力做好工作”[4]115。2003年1月16日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》，指出：“實踐證明，中央關(guān)于新階段農(nóng)村工作的決策和部署，符合農(nóng)村實際，符合農(nóng)民利益，符合農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展要求，是完全正確的。但也要看到，當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展仍處于爬坡階段，還存在許多矛盾和問題。突出的是農(nóng)產(chǎn)品供過于求、價格低迷的情況沒有大的改變，農(nóng)民就業(yè)門路不多增收困難。農(nóng)村全面建設(shè)小康社會、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的任務(wù)十分艱巨?！盵4]128-129

2007年12月31日，在中共中央發(fā)布的2008年中央“一號文件”中強調(diào)：“堅持把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作的重中之重，不斷強化對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)；堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，不斷加大工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的力度；堅持多予少取放活，不斷完善農(nóng)業(yè)支持保護體系；堅持市場取向改革，不斷解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力；堅持改善民生，不斷解決農(nóng)民生產(chǎn)生活最迫切的實際問題?！盵5]1332011年12月27日，溫家寶在中央農(nóng)村工作會議上作《中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展道路》的講話，強調(diào)：“始終堅持‘重中之重’戰(zhàn)略思想”。指出：“中央提出的把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重的戰(zhàn)略思想，不僅是指導(dǎo)現(xiàn)階段工作的，也是管長遠的。今后，雖然農(nóng)業(yè)份額會下降、農(nóng)村人口會減少，但農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的基礎(chǔ)作用不會改變，‘三農(nóng)’問題在全局中的重要地位不會改變?！盵6]7222013年中央一號文件指出：“伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展正在進入新的階段，呈現(xiàn)出農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)成本上升、農(nóng)產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)性矛盾突出、農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)發(fā)展加快融合的態(tài)勢。人多地少水缺的矛盾加劇，農(nóng)產(chǎn)品需求總量剛性增長、消費結(jié)構(gòu)快速升級，農(nóng)業(yè)對外依存度明顯提高，保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給任務(wù)艱巨；農(nóng)村勞動力大量流動，農(nóng)戶兼業(yè)化、村莊空心化、人口老齡化趨勢明顯，農(nóng)民利益訴求多元，加強和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理勢在必行；國民經(jīng)濟與農(nóng)村發(fā)展關(guān)聯(lián)度顯著增強，農(nóng)業(yè)資源要素流失加快，建立城鄉(xiāng)要素平等交換機制的要求更為迫切，縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民收入分配差距任重道遠。我們必須順應(yīng)階段變化，遵循發(fā)展規(guī)律，增強憂患意識，舉全黨全國之力持之以恒強化農(nóng)業(yè)、惠及農(nóng)村、富裕農(nóng)民?！盵7]94要求：“各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要把熟悉黨的‘三農(nóng)’政策和國情作為必修課，把善于做好新時期‘三農(nóng)’工作當(dāng)作基本功，切實轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，深入基層調(diào)查研究，不斷提高‘三農(nóng)’工作水平?！盵7]1082014年中央一號文件要求：“各級黨委和政府要切實加強對‘三農(nóng)’工作的領(lǐng)導(dǎo)，把握好農(nóng)村改革的方向和節(jié)奏，謀劃好農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的思路和方法，落實好黨在農(nóng)村的各項方針和政策。各級黨政干部要真正了解農(nóng)民群眾的訴求和期盼，真心實意解決農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活中的實際問題。”[7]717

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民占人口的大多數(shù)。農(nóng)民不僅是中國革命的主力軍，也是中國建設(shè)和改革的主要依靠力量。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作，是關(guān)系治國興邦的重大問題。中國共產(chǎn)黨贏得了農(nóng)民的支持，其執(zhí)政地位就能鞏固，工農(nóng)聯(lián)盟就能加強，社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)就能順利進行；失去農(nóng)民，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)就會動搖，社會主義事業(yè)就會被斷送。農(nóng)民不僅是中國人口的主體，也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主體，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力中最重要、最活躍的因素。發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟，歸根結(jié)底是靠農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性，核心是關(guān)心和保護農(nóng)民的切身利益?！皟|萬農(nóng)民是我們黨執(zhí)政和我國社會主義國家政權(quán)的重要群眾基礎(chǔ)。鞏固黨的執(zhí)政地位、鞏固工農(nóng)聯(lián)盟的政權(quán)基礎(chǔ)，必須堅持立黨為公、執(zhí)政為民，傾聽和實現(xiàn)農(nóng)民心聲，代表和維護農(nóng)民利益，把廣大農(nóng)民群眾團結(jié)在黨和政府周圍，同心同德為實現(xiàn)國家富強和人民幸福而奮斗?！盵8]277-278因此，從現(xiàn)代化建設(shè)的全局出發(fā)，必須把農(nóng)民問題放在十分突出的位置上，把保護農(nóng)民利益作為一切工作的基本出發(fā)點。從2004年到2015年連續(xù)12個關(guān)于“三農(nóng)”工作的中央一號文件，充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對新時期農(nóng)民問題的高度關(guān)注。

二、農(nóng)民問題的核心是利益問題

農(nóng)民問題，千頭萬緒，根在一個“利”字。調(diào)動農(nóng)民的積極性，也即是要保障農(nóng)民的利益。在舊中國，農(nóng)民盡管是社會財富的創(chuàng)造者，但在社會生活中始終處于從屬地位，遭受著地主的剝削和統(tǒng)治階級的壓迫，他們創(chuàng)造財富卻不能享受財富。民主革命時期，中國共產(chǎn)黨通過打土豪、分田地，實現(xiàn)了“耕者有其田”，使農(nóng)民在政治上免遭壓迫，經(jīng)濟上免受剝削，給農(nóng)民以看得見的物質(zhì)利益，因而建立了鞏固的工農(nóng)聯(lián)盟。毛澤東指出：領(lǐng)導(dǎo)階級和政黨，要實現(xiàn)自己對于被領(lǐng)導(dǎo)的階級、階層、政黨和人民團體的領(lǐng)導(dǎo)，要“對被領(lǐng)導(dǎo)者給予物質(zhì)福利，至少不損害其利益，同時對被領(lǐng)導(dǎo)者給予政治教育”[9]1273。新中國成立后，農(nóng)民政治上翻身得解放，與工人、知識分子一道成為社會的主人，激發(fā)了他們投身于社會主義建設(shè)的熱情。我國目前正從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型期，確保社會平穩(wěn)過渡至關(guān)重要，只有把保障農(nóng)民利益放到解決農(nóng)民問題的核心地位，才能保證農(nóng)村的穩(wěn)定，才能在新形勢下鞏固工農(nóng)聯(lián)盟。鄧小平說：“世界上有人在議論中國穩(wěn)定不穩(wěn)定。要回答這個問題就要看中國的農(nóng)村。農(nóng)村人口占全國人口的百分之八十。農(nóng)村穩(wěn)定了，發(fā)展了，百分之八十的人口生活有比較顯著的改善了，中國就穩(wěn)定了?！盵10]982“必須承認(rèn)并保障農(nóng)民的自主權(quán)，把調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性作為制定農(nóng)村政策的首要出發(fā)點。這是政治上正確對待農(nóng)民和鞏固工農(nóng)聯(lián)盟的重大問題，是農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的根本保證。”[11]556“在經(jīng)濟上充分關(guān)心農(nóng)民的物質(zhì)利益、在政治上切實保障農(nóng)民的民主權(quán)利，這是黨的十一屆三中全會確立的重要指導(dǎo)思想，也是三十多年來農(nóng)村改革發(fā)展取得巨大成就的重要原因。必須適應(yīng)利益關(guān)系的深刻變化和社會進步的要求，以新的思路和舉措更好地維護農(nóng)民權(quán)益?！盵6]723這就要求一是要把保障最大多數(shù)農(nóng)民利益放在首位，兼顧不同階層、不同方面農(nóng)民的利益，避免貧富差距任意擴大，通過先富帶動后富，實現(xiàn)共同富裕。二是要把保障農(nóng)民群眾的現(xiàn)實利益同農(nóng)民群眾的長遠利益統(tǒng)一起來。合作化和人民公社運動的一個很大失誤就是只強調(diào)實現(xiàn)長遠利益而忽視了農(nóng)民的現(xiàn)實利益；而目前一些地方以破壞生態(tài)環(huán)境來發(fā)展經(jīng)濟的做法即只注重眼前利益而忽視了長遠利益。三是要通過協(xié)調(diào)處理好工農(nóng)業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間的利益關(guān)系來切實保護好廣大農(nóng)民的根本利益。堅持商品交換、價值規(guī)律、市場經(jīng)濟的基本原則，縮小“剪刀差”，避免“工占農(nóng)利”的做法。

2004年9月，胡錦濤在黨的十六屆四中全會上明確提出了“兩個趨向”的重要論斷，即“農(nóng)業(yè)是安天下，穩(wěn)民心的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，必須始終抓緊抓好。縱觀一些工業(yè)化國家發(fā)展的歷程，在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業(yè)化達到相當(dāng)程度后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向”[12]511。黨的十六屆五中全會提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村是我國現(xiàn)代化進程中的重大歷史任務(wù)。按照工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和“多予少取放活”的方針，通過堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，強化支農(nóng)惠農(nóng)政策，加快農(nóng)業(yè)科技進公益性步伐，加大扶貧力度，促進農(nóng)業(yè)不斷增效、農(nóng)村加快發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收。動員全黨全社會關(guān)注“三農(nóng)”問題，認(rèn)識到“全面建設(shè)小康社會的重點和難點在農(nóng)村，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是整個現(xiàn)代化進程中最為艱巨的任務(wù)。在現(xiàn)代化建設(shè)過程中，我們始終要突出解決好‘三農(nóng)’問題，把建設(shè)社會主義新農(nóng)村、促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)到重要位置，進一步增強緊迫感，不斷加大‘三農(nóng)’工作力度，促進農(nóng)村農(nóng)業(yè)加快發(fā)展”[8]293。歸根結(jié)底是要“制定和執(zhí)行農(nóng)村政策，必須切實保障農(nóng)民群眾經(jīng)濟上的物質(zhì)利益和政治上的民主權(quán)利，切不可侵犯農(nóng)民的合法權(quán)益”[2]763。要“采取有效措施，組織各行各業(yè)支援農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)要改進作風(fēng)，更好地為基層服務(wù)，加強農(nóng)村工作。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要有一個奮發(fā)向上的精神狀態(tài)和扎實苦干的工作作風(fēng)，善于把中央的路線、方針、政策與各地的實際情況結(jié)合起來，創(chuàng)造性地工作，下決心扭轉(zhuǎn)許多工作往往停留在一般號召上，而未能真正落到實處的不良風(fēng)氣，努力提高領(lǐng)導(dǎo)水平和工作效率”[2]803。從而為中國社會的穩(wěn)定、國民經(jīng)濟的發(fā)展及國家現(xiàn)代化的實現(xiàn)創(chuàng)造良好條件。正如溫家寶2006年9月1日在全國農(nóng)村綜合改革工作會議上指出：改革開放以來，我國農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，我們黨從中國國情出發(fā)，初步探索出了一條解決“三農(nóng)”問題的成功路子，“農(nóng)村稅費改革六年來，我們主要做了兩件事。一件是從二000年開始的正稅清費，按照減去、規(guī)范、穩(wěn)定的原則，取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留和各種專門面向農(nóng)民的集資攤派及行政事業(yè)性收費。一件是從二00四年開始的減免征農(nóng)業(yè)稅，到今年在全國范圍內(nèi)徹底取消農(nóng)業(yè)稅。這兩件事每年為農(nóng)民減輕負(fù)擔(dān)一千二百多億元。經(jīng)過六年的努力，進一步理順了農(nóng)村分配關(guān)系，扭轉(zhuǎn)了長期以來農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的局面，邁出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系的新步伐”[8]629。

三、建立健全保障農(nóng)民利益的機制

機制是指有機體的構(gòu)造、功能和相互關(guān)系，泛指一個工作系統(tǒng)的組織或部分之間的相互作用的過程和方式。簡單地說，機制就是制度加方法或制度化了方法?！叭r(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題的核心又是利益。對保障農(nóng)民利益問題，既要看到它的重要性和緊迫性，又要看到它的長期性和艱巨性，特別是在中國加入世貿(mào)組織后如何解決農(nóng)民問題，這就需要建立和健全保障農(nóng)民利益的機制，包括利益平衡機制、利益調(diào)整機制、利益保障機制等。主要有以下幾個方面：

一是以人為本，逐步建立城鄉(xiāng)一體的戶籍管理制度。我國長期實行的是與計劃經(jīng)濟相配套的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及其與之相適應(yīng)的戶籍制度。這種戶籍制度實際上是一種城鄉(xiāng)居民利益分割、對農(nóng)民帶有歧視性的制度。這種制度的不利后果之一就是過多的農(nóng)民被束縛在土地上，無法實現(xiàn)勞動力要素的自由流動和資源的優(yōu)化配置。20世紀(jì)80年代，農(nóng)村剩余勞動力的增加和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，提倡農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城”，這在當(dāng)時有著積極意義。但長期實行，就把農(nóng)民束縛在農(nóng)村。以后隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，大批農(nóng)民工進城，為城市的建設(shè)作出了很大貢獻。農(nóng)民工是我國改革開放和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中涌現(xiàn)的一支新型勞動大軍。他們戶籍仍在農(nóng)村，主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，已成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分。但他們與城市居民相比，在政治、經(jīng)濟和社會保障等方面的待遇存在著事實上的不平等。農(nóng)民工屬于弱勢群體。因此，要遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌推進工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化和社會主義新農(nóng)村建設(shè)、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，引導(dǎo)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村人口有序向中小城市和建制鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，逐步滿足符合條件的農(nóng)村人口落戶需求，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。同時，還應(yīng)“充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和城市綜合承載能力特別是容納就業(yè)、提供社會保障的能力；必須尊重農(nóng)民意愿，切實保障農(nóng)民合法權(quán)益；必須堅持統(tǒng)籌規(guī)劃，著力完善配套政策”[6]191，廢除那些阻礙農(nóng)民進城及其就業(yè)的歧視性政策，積極穩(wěn)妥推進戶籍制度改革。2014年中央“一號文件”明確要求：“積極推進戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，促進有能力在城鎮(zhèn)合法穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。全面實行流動人口居住證制度，逐步推進居住證持有人享有與居住地居民相同的基本公共服務(wù)，保障農(nóng)民工同工同酬?！盵7]714同時，要保障遷移農(nóng)民及其子女享受與城市居民均等的就業(yè)機會和受教育的機會，善待農(nóng)民工，維護他們的合法權(quán)益，真正解決農(nóng)民工在勞動報酬、子女上學(xué)、技能培訓(xùn)、公共衛(wèi)生、住房租購、社會保障、職業(yè)安全衛(wèi)生等方面突出的問題。

二是規(guī)范現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)制度。土地問題始終是中國“三農(nóng)”問題的核心，民主革命時期如此，社會主義革命和建設(shè)時期也是如此。解決土地問題的關(guān)鍵就是要建立適合我國國情的土地制度，包括土地所有制度、土地使用制度、土地流轉(zhuǎn)制度等。新中國建立后進行的土地制度改革獲得巨大成功就在于：它把沒收地主的土地?zé)o償?shù)胤峙浣o無地和少地的農(nóng)民，并保障了農(nóng)民對土地的所有權(quán)和使用權(quán)。高級社和人民公社雖然消滅了土地私有制，為在社會主義條件下實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定了制度基礎(chǔ)。但它在取消農(nóng)民的土地私有權(quán)的同時，完全剝奪了農(nóng)民的土地使用權(quán)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的成功之處在于它雖沒有改變土地的集體所有制，但實際上將土地的使用權(quán)與所有權(quán)進行了某種分離，保障了農(nóng)民對土地的使用權(quán)，極大地激發(fā)了農(nóng)民進行生產(chǎn)經(jīng)營的主動性和積極性。但現(xiàn)行的農(nóng)村土地管理制度不健全，一些地方政府動輒采用行政手段，直接收回農(nóng)民的土地承包權(quán)，進行強制性的土地流轉(zhuǎn)，以至于“以地生財”已演變?yōu)榈胤秸疄樵黾悠湄斦杖氲闹匾獊碓?。有些農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了農(nóng)民大量拋荒土地的嚴(yán)重現(xiàn)象，這并不意味著農(nóng)民不要土地，而是相反，它表明農(nóng)民正在對土地使用權(quán)不完整、土地權(quán)益無保障等現(xiàn)實進行的無聲的反抗。因此，為保護耕地和農(nóng)民利益，規(guī)范現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)已勢在必行，肯定農(nóng)民完全擁有承包土地的完全經(jīng)營使用權(quán)，建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，是激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求。因此，“必須健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資金資產(chǎn)管理制度，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)”[7]102。2013年中央“一號文件”再次強調(diào)：“堅持依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，鼓勵發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。土地流轉(zhuǎn)不得搞強迫命令，確保不損害農(nóng)民權(quán)益、不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力?！盵7]799不僅可以切實保障農(nóng)民的權(quán)益，防止耕地流失；還可以激勵農(nóng)民對土地的投入，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和增加農(nóng)民的收入。

三是不斷完善農(nóng)村的教育制度。教育是提高農(nóng)民技能和人力資源的重要途徑，也是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力的重要條件。我國目前的財政對農(nóng)村教育的支持依然有限，農(nóng)村義務(wù)教育面臨的各種問題也未得到解決。雖然國內(nèi)目前正在逐步推行真正的九年制義務(wù)教育，但僅僅減免學(xué)雜費對發(fā)展農(nóng)村教育和提高農(nóng)民素質(zhì)還遠遠不夠。要“完善雨露計劃（1），以促進扶貧對象穩(wěn)定就業(yè)為核心，對農(nóng)村貧困家庭為繼續(xù)升學(xué)的應(yīng)屆初、高中畢業(yè)生參加勞動預(yù)備培訓(xùn)，給予一定的生活費補貼；對農(nóng)村貧困家庭新成長勞動力接受中等職業(yè)教育給予生活費、交通費特殊補貼。對農(nóng)村貧困勞動力開展實用技術(shù)培訓(xùn)”[6]362?！凹哟蟆柟夤こ獭绒r(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)支持力度，進一步提高補貼標(biāo)準(zhǔn)，充實培訓(xùn)內(nèi)容，創(chuàng)新培訓(xùn)方式，完善培訓(xùn)機制。鼓勵用工企業(yè)和培訓(xùn)機構(gòu)開展定向、訂單培訓(xùn)。組織動員社會力量廣泛參與農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)?！盵8]847對農(nóng)村教育應(yīng)“加大經(jīng)費保障力度，下大力氣改善辦學(xué)條件，擴大免費師范生計劃，盡快培養(yǎng)一大批教學(xué)水平高、有志于農(nóng)村教育事業(yè)的優(yōu)秀教師，讓農(nóng)村孩子能夠共享優(yōu)質(zhì)教育資源”[6]717。同時，要加快發(fā)展農(nóng)村的教育文化事業(yè)，“加大對邊遠貧困地區(qū)學(xué)前教育的扶持力度，逐步提高農(nóng)村義務(wù)教育家庭經(jīng)濟困難寄宿生生活補助標(biāo)準(zhǔn)。免除中等職業(yè)教育學(xué)校家庭經(jīng)濟困難學(xué)生和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生學(xué)費，繼續(xù)落實國家助學(xué)金政策。……貧困地區(qū)勞動力進城務(wù)工，輸出地和輸入地要積極開展就業(yè)培訓(xùn)。繼續(xù)推進廣播電視村村通、農(nóng)村電影放映、文化信息資源共享和農(nóng)家書屋等重大文化惠民工程建設(shè)”[6]364。

四是建立農(nóng)村社會保障制度。社會保障作為一項基本制度，是社會的“安全網(wǎng)”，也是經(jīng)濟的調(diào)節(jié)器。獲得必要的社會保障是每個公民的基本權(quán)利。新中國成立后，我國政府本著為人民謀福利的原則，采用量力而行、循序漸進的方式，在保證國民經(jīng)濟不斷發(fā)展的前提下，陸續(xù)建立了一系列的社會保障制度，客觀上起到了穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展和社會局面的作用。但在長期存在的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)體制下，城市已初步建立了包括基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障等在內(nèi)的社會保障制度。而廣大農(nóng)村社會保障制度卻非常薄弱，農(nóng)民獲得充分社會保障的權(quán)利沒有得到實現(xiàn)。家庭承包經(jīng)營制在農(nóng)村普遍實行后，農(nóng)村社會保障基本上由農(nóng)民家庭承擔(dān)。但目前我國農(nóng)民家庭經(jīng)濟基礎(chǔ)還很薄弱，農(nóng)村家庭保障功能嚴(yán)重弱化，這在事實上使許多農(nóng)民處于無保障狀態(tài)，農(nóng)民缺醫(yī)少藥、因病致貧或因病返貧等現(xiàn)象在目前農(nóng)村依然十分突出。此外，計劃生育政策的推行使農(nóng)村家庭日益小型化，加之廣大農(nóng)村人口的老齡化現(xiàn)象，很多家庭當(dāng)前和未來都面臨著養(yǎng)老的壓力。因此，盡快建立現(xiàn)代農(nóng)村社會保障制度，加強社會保障功能，直接關(guān)系著億萬農(nóng)民的基本權(quán)利能否得到保護和實現(xiàn)。“建立農(nóng)村最低生活保障制度，實行地方人民政府負(fù)責(zé)制，按屬地進行管理。各地要從當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平和財力狀況的實際出發(fā)，合理確定保障標(biāo)準(zhǔn)和對象范圍。同時，要做到制度完善、程序明確、操作規(guī)范、方法簡便，保證公開、公平、公正。……要與扶貧開發(fā)、促進就業(yè)以及其他農(nóng)村社會保障政策、生活性補助措施相銜接，堅持政府救濟與家庭贍養(yǎng)扶養(yǎng)、社會互助、個人自立相結(jié)合，鼓勵和支持有勞動能力的貧困人口生產(chǎn)自救，脫貧致富?！盵8]1097“要加快完善公共財政體制，穩(wěn)步增加財政性社會保障支出占國家財政支出的比重。財政性社會保障投入要重點向農(nóng)民、農(nóng)民工、被征地農(nóng)民、城市無業(yè)人員和城鄉(xiāng)殘疾人等特殊困難群體傾斜。”[13]4892011年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2010—2020年）》的通知，明確提出：“逐步提高農(nóng)村最低生活保障和五保供養(yǎng)水平，切實保障沒有勞動能力和生活常年困難農(nóng)村人口的基本生活。健全自然災(zāi)害應(yīng)急救助體系，完善受災(zāi)群眾生活救助政策。加快新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度覆蓋進度，支持貧困地區(qū)加強社會保障服務(wù)體系建設(shè)。加快農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)和服務(wù)設(shè)施建設(shè)，支持貧困地區(qū)建立健全養(yǎng)老服務(wù)體系，解決廣大老年人養(yǎng)老問題。加快貧困地區(qū)社區(qū)建設(shè)。做好村莊規(guī)劃，擴大農(nóng)村危房改造試點，幫助貧困戶解決基本住房安全問題。完善農(nóng)民工就業(yè)、社會保障和戶籍制度改革等政策?！盵6]365通過社會保險、社會救濟、社會福利和優(yōu)撫安置等一系列不同層次的相互聯(lián)系、相互補充的社會保障網(wǎng)絡(luò)，使農(nóng)民在不同層次和不同形式上獲得必要的安全保障，使農(nóng)民“災(zāi)有所補、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”，使農(nóng)村社會保障制度成為中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民生活穩(wěn)定的“安全網(wǎng)”和“減震器”。

此外，各地政府還應(yīng)繼續(xù)深化農(nóng)村綜合改革，“堅持政府引導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、農(nóng)民自愿、上限控制、財政補助的原則，探索建立新形勢下村級公益事業(yè)建設(shè)的有效機制，認(rèn)真總結(jié)一事一議財政獎補試點經(jīng)驗，加大財政獎補力度，擴大試點范圍。繼續(xù)開展農(nóng)民負(fù)擔(dān)重點治理，堅決防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈。加快落實推進供銷合作社發(fā)展的相關(guān)政策，加強基層社建設(shè)，強化縣聯(lián)合社服務(wù)功能”[13]350。使其在為農(nóng)民提供技術(shù)服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品供求信息等方面發(fā)揮作用，成為爭取和維護農(nóng)民合法權(quán)益的代言人，使農(nóng)民的利益和訴求更容易地反映到政府的農(nóng)業(yè)政策中來，切實保障農(nóng)民的切身利益，激發(fā)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的積極性和創(chuàng)造性。

注釋：

（1）為進一步提高貧困人口素質(zhì)，增加貧困人口收入，加快扶貧開發(fā)和貧困地區(qū)社會主義新農(nóng)村建設(shè)、構(gòu)建和諧社會的步伐，2010年，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室決定在貧困地區(qū)實施“雨露計劃”。作為新階段扶貧開發(fā)工作的重要內(nèi)容之一，“雨露計劃”以政府主導(dǎo)、社會參與為特色，以提高素質(zhì)、增強就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力為宗旨，以中職（中技）學(xué)歷職業(yè)教育、勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)實用技術(shù)培訓(xùn)、政策業(yè)務(wù)培訓(xùn)為手段，以促成轉(zhuǎn)移就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)為途徑，幫助貧困地區(qū)青壯年農(nóng)民解決在就業(yè)、創(chuàng)業(yè)中遇到的實際困難，最終達到發(fā)展生產(chǎn)、增加收入，最終促進貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展?！坝曷队媱潯钡娜鎸嵤瑯?biāo)志著我國的扶貧開發(fā)工作由以自然資源開發(fā)為主階段，發(fā)展到自然資源開發(fā)與人力資源開發(fā)并舉的新階段。

參考文獻：

[1]鄧小平．鄧小平文選（第3卷）[M]．北京：人民出版社，1993．

[2]中共中央文獻研究室．新時期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作重要文獻選編[M]．北京：中央文獻出版社，1992．

[3]中共中央文獻研究室．十四大以來重要文獻選編（上）[M]．北京：人民出版社，1996．

[4]中共中央文獻研究室．十六大以來重要文獻選編（上）[M]．北京：人民出版社，2005．

[5]中共中央文獻研究室．十七大以來重要文獻選編（上）[M]．北京：中央文獻出版社，2009．

[6]中共中央文獻研究室．十七大以來重要文獻選編（下）[M]．北京：中央文獻出版社，2013．

[7]中共中央文獻研究室．十八大以來重要文獻選編（上）[M]．北京：中央文獻出版社，2014．

[8]中共中央文獻研究室．十六大以來重要文獻選編（下）[M]．北京：中共黨史出版社，2008．

[9]毛澤東．毛澤東選集（第4卷）[M]．北京：人民出版社，1991．

[10]冷溶，汪作玲．鄧小平年譜（1975--1997）（下冊）[M]．北京：中央文獻出版社，2004．

[11]中共中央文獻研究室．十五大以來重要文獻選編（上）[M]．北京：人民出版社，2000．

[12]中共中央文獻研究室．十六大以來重要文獻選編（中）[M]．北京：中央文獻出版社，2006．

[13]中共中央文獻研究室．十七大以來重要文獻選編（中）[M]．北京：中央文獻出版社，2011．

F323.8

A

1004-4310（2015）04-0115-06

10.14096/j.cnki.cn34-1044/c.2015.04.028

2015-05-12

國家社會科學(xué)基金一般項目“新生代農(nóng)民工權(quán)益保障研究”（13BKS043）。

錢守云（1967-），男，安徽阜陽人，教授，博士，碩士生導(dǎo)師，主要從事馬克思主義中國化的教學(xué)與研究。