張利志

創(chuàng)新黑龍江省森工國(guó)有林區(qū)體制機(jī)制

張利志

黨的十八大及十八屆三中、四中全會(huì)提出保護(hù)森林和生態(tài)是建設(shè)生態(tài)文明的根基，深化生態(tài)文明體制改革，健全森林與生態(tài)保護(hù)制度是首要任務(wù)。國(guó)有林區(qū)是我國(guó)重要的生態(tài)安全屏障和森林資源培育戰(zhàn)略基地，是維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全最重要的基礎(chǔ)設(shè)施，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的重要作用，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出了重大貢獻(xiàn)。但長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有林區(qū)管理體制不完善，森林資源過(guò)度開(kāi)發(fā)，民生問(wèn)題較為突出，嚴(yán)重制約了生態(tài)安全保障能力，加快重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)管理體制改革，創(chuàng)新森工體制機(jī)制與管理職能成為當(dāng)務(wù)之急。

一、黑龍江省森工重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)基本情況

森工重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)經(jīng)營(yíng)總面積1009.8萬(wàn)公頃，有林地面積857萬(wàn)公頃，活立木總蓄積8.6億立方米，森林覆被率85%。森工總局下轄伊春、牡丹江、松花江、合江4個(gè)林管局、40個(gè)林業(yè)局、627個(gè)林場(chǎng)(所)和17個(gè)林產(chǎn)工業(yè)企業(yè)、4個(gè)林機(jī)修造企業(yè)以及公檢法司、科研院所、文教衛(wèi)生、森林調(diào)查、建筑施工等處級(jí)以上企事業(yè)單位140個(gè)。林業(yè)人口167.5萬(wàn)人，在崗職工22.4萬(wàn)人，離退休人員29.8萬(wàn)人。40個(gè)林業(yè)局跨我省10個(gè)地市、37個(gè)縣(市)分布，其中跨省分布的4個(gè)，跨2個(gè)以上縣（市）分布的19個(gè)。目前，按照省委、省政府和《條例》授權(quán)，森工林區(qū)各級(jí)行政管理機(jī)構(gòu)作為重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)主管部門(mén)，承擔(dān)著森林資源管理、林區(qū)社會(huì)管理和企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理三項(xiàng)職能。

二、存在的主要問(wèn)題和不足

一是政社體制存在，管理職能缺位。森工行使部分政府職能卻不是政府,追求經(jīng)濟(jì)效益最大化卻不是真正的企業(yè),林區(qū)社會(huì)系統(tǒng)主體和自然資源系統(tǒng)利用主體幾乎是一致的范圍,成為一種政企混合體。

二是社會(huì)職能過(guò)多，財(cái)政支出巨大。森工企業(yè)承擔(dān)一定社會(huì)職能，但社會(huì)性支出卻沒(méi)有列入預(yù)算，僅通過(guò)“天保工程”轉(zhuǎn)移支付的方式對(duì)林區(qū)的政府職能及社會(huì)事業(yè)給予一定補(bǔ)償,林業(yè)企業(yè)背負(fù)著沉重的社會(huì)包袱。

三是經(jīng)營(yíng)體制落后，面臨虧損困境。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃,機(jī)構(gòu)重疊,管理費(fèi)用開(kāi)銷(xiāo)大,有的林業(yè)局的天保資金甚至低于上繳任務(wù),致使國(guó)家的惠林政策大打折扣,實(shí)際上還是靠資源吃飯,獨(dú)木支撐局面沒(méi)有根本扭轉(zhuǎn)。

三、對(duì)策及建議

按照中央及省委全面深化改革精神及總體部署，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、以人為本、激發(fā)活力、分步實(shí)施、積極穩(wěn)妥原則，科學(xué)合理確定改革模式、步驟、舉措，確保林區(qū)各項(xiàng)職能全面加強(qiáng)。

（一）堅(jiān)持精簡(jiǎn)高效，完善重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)管理職能。一是建立精簡(jiǎn)高效的重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)管理機(jī)構(gòu)。堅(jiān)持“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則，強(qiáng)化“兩頭”，弱化“中間”，變重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)的三級(jí)管理為兩級(jí)管理，建立高效的重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)管理機(jī)構(gòu)。按照機(jī)構(gòu)只減不增、人員只出不進(jìn)、社會(huì)和諧穩(wěn)定的原則，逐年減少管理人員，最終實(shí)現(xiàn)合理的編制和人員規(guī)模。二是強(qiáng)化重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)森林資源管理職能。建設(shè)生態(tài)文明、維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、林業(yè)行政執(zhí)法、森林資源保護(hù)和管理、森林資源管護(hù)經(jīng)營(yíng)等職責(zé)。三是完善重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)社會(huì)行政管理職能。社會(huì)管理、林區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展、改善民生等。

（二）堅(jiān)持積極穩(wěn)妥，推進(jìn)重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)政企分開(kāi)。全面理順重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)森林資源管理、社會(huì)管理和企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理等各個(gè)方面關(guān)系，從職能、機(jī)構(gòu)、人員、資產(chǎn)、費(fèi)用、核算六方面入手將重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)的森林資源管理、社會(huì)管理兩項(xiàng)行政職能與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理職能分開(kāi)。一是以森工總局、4個(gè)林管局、40個(gè)林業(yè)局現(xiàn)有的行政管理體系為主體，構(gòu)建重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)管理總局（管理分局）、重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)管理局行政管理體系。二是以現(xiàn)有重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)體系為主體，構(gòu)建黑森企業(yè)集團(tuán)總公司、子公司、黑森經(jīng)營(yíng)公司的企業(yè)運(yùn)行體系，重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)政企、事企、管辦分開(kāi)。

（三）堅(jiān)持破立并舉，創(chuàng)新重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)森林資源管護(hù)機(jī)制。一是撤并整合林場(chǎng)（所）。根據(jù)森林管護(hù)和培育的新職責(zé)、新任務(wù)、新要求，重新規(guī)劃布局林場(chǎng)（所），對(duì)部分林場(chǎng)（所）進(jìn)行撤并整合，實(shí)施生態(tài)移民，加快深山遠(yuǎn)山林區(qū)職工搬遷，擬撤并整合林場(chǎng)（所）188個(gè)，減輕對(duì)森林資源消耗的壓力。二是創(chuàng)新森林資源管護(hù)機(jī)制。根據(jù)森林分布特點(diǎn)，針對(duì)不同區(qū)域地段的生產(chǎn)季節(jié)，創(chuàng)新行之有效的管護(hù)模式，強(qiáng)化森林資源管護(hù)、森林防火和有害生物防治等工作，加快恢復(fù)森林生態(tài)系統(tǒng)。對(duì)深遠(yuǎn)山區(qū)實(shí)行封山管護(hù)，重要區(qū)域和主要道口設(shè)立管護(hù)中心站或管護(hù)站駐點(diǎn)管護(hù)，管護(hù)人員配備現(xiàn)代交通工具和高新通信技術(shù)裝備，實(shí)施流動(dòng)巡視方式進(jìn)行管護(hù)；對(duì)近山區(qū)、淺山區(qū)由專(zhuān)業(yè)隊(duì)或家庭承包管護(hù)，實(shí)施保護(hù)性管理。合理規(guī)劃設(shè)置深山、遠(yuǎn)山區(qū)域的野外管護(hù)站點(diǎn)，加強(qiáng)野外管護(hù)站點(diǎn)用房和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高森林資源管護(hù)能力。創(chuàng)新林業(yè)生產(chǎn)組織方式，造林、管護(hù)、撫育等林業(yè)生產(chǎn)建設(shè)任務(wù)，凡能通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式實(shí)現(xiàn)的要向黑森經(jīng)營(yíng)公司或社會(huì)購(gòu)買(mǎi)。

（四）堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)，完善重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)森林資源監(jiān)管體制。一是建立健全森林資源監(jiān)管制度。建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的森林資源產(chǎn)權(quán)制度，建立健全林地保護(hù)制度、森林保護(hù)制度、森林經(jīng)營(yíng)制度、濕地保護(hù)制度、自然保護(hù)區(qū)制度、監(jiān)督制度和考核制度。二是建立健全森林資源監(jiān)督體制。重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)管理局在現(xiàn)有的森林資源監(jiān)督機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上，成立森林資源監(jiān)督分局，并向林場(chǎng)（所）派駐監(jiān)督員，代表森林資源所有者履行森林資源監(jiān)督職責(zé)，落實(shí)好森林資源的監(jiān)督監(jiān)察權(quán)。重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)管理總局對(duì)40個(gè)森林資源監(jiān)督分局實(shí)行垂直管理，業(yè)務(wù)上接受?chē)?guó)家林業(yè)局駐省森林資源監(jiān)督辦事處指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)森林資源監(jiān)督與管理分開(kāi)運(yùn)行的監(jiān)管體制。三是建立健全林區(qū)績(jī)效考核機(jī)制。重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)管理總局依據(jù)《森林經(jīng)營(yíng)方案》建立健全林區(qū)績(jī)效考核機(jī)制，設(shè)置林地保有量、森林覆蓋率、森林質(zhì)量、護(hù)林防火、有害生物防治等主要考核指標(biāo)，建立森林資源離任審計(jì)制度。

（五）堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，健全重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)經(jīng)營(yíng)體制。一是科學(xué)編制長(zhǎng)期森林經(jīng)營(yíng)方案。二是強(qiáng)化森林經(jīng)營(yíng)措施。三是健全森林經(jīng)營(yíng)監(jiān)測(cè)體系。四是建立現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理體系，做大做強(qiáng)黑森企業(yè)集團(tuán)。通過(guò)企業(yè)兼并重組，組建黑森企業(yè)集團(tuán)，促進(jìn)規(guī)?；?、集團(tuán)化、多元化經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。從森工實(shí)際出發(fā)，擬組建黑森集團(tuán)綠色食品、森林旅游、園林綠化、森林經(jīng)營(yíng)、木業(yè)、礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)、倉(cāng)儲(chǔ)物流、資本運(yùn)營(yíng)、海外開(kāi)發(fā)和建設(shè)開(kāi)發(fā)等十大專(zhuān)業(yè)集團(tuán)子公司。五是加快推進(jìn)重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。發(fā)展森林食品、種植養(yǎng)殖、森林生態(tài)旅游、北藥產(chǎn)業(yè)、苗木花卉、倉(cāng)儲(chǔ)物流、境外資源開(kāi)發(fā)、林產(chǎn)工業(yè)等產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)集團(tuán)化發(fā)展，擴(kuò)大規(guī)模效益，增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

（六）堅(jiān)持以人為本，妥善安置重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)富余職工。一是保障職工的基本生活。重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)管理局承擔(dān)本區(qū)域富余職工轉(zhuǎn)移就業(yè)和社會(huì)保障工作任務(wù)，全部富余職工按照規(guī)定納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)范圍，平穩(wěn)過(guò)渡、合理銜接，保障職工基本生活，確保改革推得動(dòng)、穩(wěn)得住。二是加快發(fā)展轉(zhuǎn)崗就業(yè)產(chǎn)業(yè)。積極做好重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)富余職工有序轉(zhuǎn)崗，引導(dǎo)富余職工自創(chuàng)企業(yè)、自謀職業(yè)，帶動(dòng)更多的人實(shí)現(xiàn)就業(yè)。扶持富余職工到招商引資企業(yè)就業(yè)。在不破壞森林資源的前提下，鼓勵(lì)職工從事林區(qū)綠色食品業(yè)、特色種植養(yǎng)殖業(yè)、森林旅游業(yè)、北藥業(yè)、花卉苗木業(yè)，創(chuàng)造就業(yè)崗位。積極發(fā)展森林經(jīng)營(yíng)培育產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)職工從事森林管護(hù)、人工造林、森林撫育等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。三是加大扶持職工再就業(yè)力度。對(duì)離崗職工從事林下經(jīng)濟(jì)、家庭經(jīng)濟(jì)、種植養(yǎng)殖和森林旅游等經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目給予扶持。加大對(duì)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移輸出的扶持力度，實(shí)現(xiàn)跨地跨區(qū)轉(zhuǎn)移就業(yè)。全方位開(kāi)展職工下崗轉(zhuǎn)崗再就業(yè)培訓(xùn)，建設(shè)創(chuàng)業(yè)孵化基地，積極開(kāi)發(fā)公益性崗位，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)。

（2015年度黑龍江省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重點(diǎn)研究課題：黑龍江創(chuàng)新農(nóng)墾、森工體制機(jī)制與管理職能問(wèn)題研究，課題編號(hào)：15036）

(作者系黑龍江省林業(yè)科學(xué)院研究員級(jí)高級(jí)工程師)

責(zé)任編輯╱賈誠(chéng)先jiachengxian@fendouzazhi.cn