彭鍛煉

(上海立信會計學院，上海 201620)

一、引言

改革開放以來，中共中央高度重視“三農”(農業(yè)、農村、農民)問題?！叭r”問題中，農村問題是基礎，因為農業(yè)發(fā)展和農民增收都離不開農村這個大環(huán)境和基礎前提。在中央政策的指引下，中央和地方各級政府加大了對新農村建設的投資力度，以上海市某區(qū)為例，2010年—2012年，累計投入資金2.8億多元，對7個鎮(zhèn)23個行政村從“墻體白化、道路硬化、河道凈化、環(huán)境潔化、村莊綠化”五個方面進行了改造，涉及農戶10478戶。

各級政府非常重視新農村建設，投入了大量財政資金，但是這些財政資金究竟取得了怎樣的效果？新農村建設過程中還有哪些需要改進或完善的地方呢？根據財政部印發(fā)的《財政支出績效評價管理暫行辦法》的規(guī)定，以及2014年修訂的《預算法》中對財政支出績效評價的要求，結合新公共管理運動借鑒私人部門通過績效管理手段提高資金使用效率的經驗，應該對新農村建設財政資金開展績效評價。通過績效評價，可以了解新農村建設財政資金使用的效率和產生的效益，為下年度該資金的預算編制提供依據；可以發(fā)現新農村建設財政資金使用中存在的問題，為提高該資金使用績效提供相應的對策建議；還可以向公眾傳達新農村建設財政資金使用情況的信息，也向公共部門工作人員灌輸服務政府、有效政府、廉價政府、責任政府等理念，保證新農村建設財政資金使用的合法性、合理性和有效性。

近年來，隨著新農村建設的深入開展，學者們對新農村建設的績效評價也展開了研究。從已有研究成果來看，尚存在著以下不足：有關指標體系設計的研究較多，用指標體系進行綜合評價的較少(顧鳳岐、王爽，2006；王凱輝等，2008)；用統(tǒng)計數據進行分析的較多，用調研數據或實地考察的較少 (肖云等，2007)；從理論分析角度設計指標的較多，通過實地考察結合調研進行指標設計的較少 (陳文杰，2006；李侃、程水源，2008)；對省級或市級新農村建設進行實證分析的較多，對具體承擔新農村建設任務的縣鄉(xiāng)級進行實證研究的較少 (霍建軍等，2008；李樹德、李瑾，2006)?？傮w而言，已有研究成果缺少對新農村建設具體情況的分析，尤其是缺少從財政資金使用和村民滿意程度等方面來分析新農村建設的成效。本文將以已有研究成果為基礎，結合上海市某區(qū)新農村建設的實際情況，通過深入調查研究，從新農村建設財政資金使用績效的角度，對新農村建設績效開展綜合評價。

二、上海某區(qū)新農村建設財政資金投入產出分析

2010年-2012年，上海某區(qū)新農村建設村莊改造共投入資金28171.47萬元，其中市級財政資金13408.38萬元，占47.60%，區(qū)級財政資金10441.09萬元，占比37.06%，兩級財政資金合計23849.47萬元，占全部資金84.66%。市、區(qū)兩級財政充分貫徹上級文件精神，落實了在新農村建設村莊改造中的主要投入責任；發(fā)揮了市區(qū)兩級政府在新農村建設村莊改造中的引導帶動作用，為順利推進新農村建設村莊改造工作提供了充足的財力保證。

投入的全部資金都用于了新農村建設的實施，主要包括農宅整修、房前屋后環(huán)境整治、道路橋梁新改建、河道疏浚整理、生活污水處理、村內綠化等項目，且資金使用情況及施工造價經過了審價事務所的審核。

從產出來看，2010年—2012年，上海某區(qū)新農村建設按照“墻體白化、道路硬化、河道凈化、環(huán)境潔化、村莊綠化”實施了大量工程，主要包括完成農宅墻體白化286.6萬平方米，拆除違章建著和廢舊房屋5.01萬平方米，新改建道路192公里，修改建橋梁81座，整治河道80.26公里，新建公共廁所27座，新建分散式污水處理凈化站14座、高負荷人工濕地處理池144座，99%的農戶納入生活污水集中處理，整治公共活動場所39267.3平方米，新增綠化總面積471197平方米(見表1)。這些工程的實施，大大改善了農村村民的生活居住環(huán)境，提高了村民生活質量。

從上海某區(qū)2010-2012年新農村建設村莊改造取得的業(yè)績來看，大部分項目基本完成或超額完成申請預算資金時申報的計劃(見表2)，切實美化了農宅的外觀、增加了農村的綠化面積、改善農村道路橋梁和河道等公共設施，基本實現了所有農戶自來水管網改造和污水集中納管處理，并定期檢測水質，保證了污水處理達到規(guī)定的標準。

三、新農村建設財政資金績效評價指標體系設計

績效評價是一個信息系統(tǒng)，需要一系列細致深入的工作才能揭示公共部門使用財政資金取得的績效。根據績效評價流程，我們經過前期深入新農村建設現場實地考察——調研以及對實踐工作人員深入訪談—設計績效評價指標體系——經專家審議修改—收集和復核基礎數據——撰寫績效評價報告——經專家評審并修改完善等一系列細致的工作。其中，指標體系是績效評價的核心，因為使用公共資金產生的效果是多維度、社會性、間接的甚至無形的，根據公共資金績效評價多目標合成原則，必須用一套指標體系綜合反映新農村建設公共資金的績效。本文在深入該區(qū)新農村建設現場調查了解情況、對一線管理人員和施工人員調研的基礎上，根據“投入—產出—績效”的邏輯分析方法，設計了投入管理、項目產出、項目效果以及發(fā)展能力四個指標維度(見表3)。設計好綜合評價指標體系的指標后，本文運用層次分析法(AHP)確定了每個指標的權重。同時，本文還為每個三級指標設定了評價標準，有的是以國內或上海市平均水平作為參照標準，有的是以國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃中的目標值作為評價標準，有的是以上年的業(yè)績水平作為評價標準，有的是以專家們的綜合判斷作為評價標準。相對而言，這套指標體系的設計是在對新農村建設村鎮(zhèn)進行實地考察、調研后邀請具體參與新農村建設項目實施的工作人員參加完成的，具有較強的實踐性和綜合性，能較全面、客觀、合理、公正地反映新農村建設取得的成效。

最后，本文利用所構建的績效評價指標體系對上海某區(qū)2010年—2012年新農村建設財政資金取得的績效進行了綜合評價(見表3)?？冃гu價中每個

指標的數據都是來自會計或業(yè)務憑證記錄的業(yè)務數據，或者經過現場問卷調查獲得數據，并經過與主管部門相關報表的校對復核，確保了數據資料的真實準確性。對產出和效果的分析，都是以各指標實際的得分情況為依據，總結新農村建設在產出和效果方面取得的成效和存在的問題，沒有任何主觀臆斷或亂下結論，保證了評價結果的科學合理、客觀公正。

表1 上海某區(qū)2010年-2012年新農村建設施工情況統(tǒng)計表

表2 上海某區(qū)2010年-2012年新農村建設新農村建設業(yè)績狀況表

四、新農村建設綜合評價結果

(一)新農村建設社會效果及可持續(xù)發(fā)展分析

通過對新農村建設具體建設內容和績效綜合評價結果的分析，新農村建設的成效主要體現在以下方面。

1.大大改善了農村居住環(huán)境。通過2010年—2012年新農村建設的實施，整修、白化農宅墻體2866074平方米，基本消除了所有裸露的墻體，增加了村莊的美觀程度；2638戶農戶家的廁所得到了改造，清除了1408個露天糞坑；拆除違章建筑和廢舊房屋達50119.91平方米，整修副舍39354平方米，對幾乎所有的破房、棚舍進行了拆除或維修，清理了房前屋后絕大部分垃圾，解決了多年來農村的“臟亂差”問題。同時，對主要河道的河岸進行整修和河道進行疏浚，昔日的臭水溝變成了綠化溝；對宅前屋后、主干道和河道兩岸通過植樹、植草皮等措施，新增綠化面積471197平方米，一走進改造后的村莊，滿眼都是綠色，農村的居住環(huán)境大大得到改善。

2.有效增加了農村生產生活基礎設施。2010年—2012年新農村建設通過對村莊主干道、支干道和舍屋路按照不同的標準進行硬化和亮化，大大增加了農村的生產生活基礎設施。項目改造共新建、改建道路192公里，使項目村的硬化道路由原來的110公里增加到302公里，增長率達173%；修建或改建橋梁81座；新安裝路燈693只，使村莊道路亮化里程由原來的24.4公里增加到31.6公里，增長近30%。道路的硬化和亮化，大大地方便了農業(yè)生產的機械化操作，提高了農業(yè)生產效率，也方便了所有村民的出行，為農村的經濟發(fā)展、生產進步和生活便利提供了良好的基礎。

另一方面，通過納入城鎮(zhèn)污水總管、組團式處理、三格化糞池修繕處理的方式，將項目實施村99%的農戶家中的生活污水納入集中處理；同時，對5765戶農戶家庭的供水管網進行了改造，確保飲用水安全。這些措施有效地保護了農村水系，對整個農村生態(tài)環(huán)境的改善都有非常積極的作用。此外，為了保持環(huán)境的清潔，新農村建設新建公共廁所27座，新改建垃圾箱房1335座，新增垃圾桶1750個，并建立起垃圾定期收集、集中運送處理的長效保潔制度，大大提高了農村的環(huán)境衛(wèi)生程度。

3.取得了較好的社會效果。該區(qū)2010年—2012年新農村建設不僅取得了良好的產出業(yè)績，也取得了良好的社會效果。由于項目的實施切切實實給農村居民帶來了環(huán)境的美化、潔化，改善了農村居民生產生活環(huán)境，增加了農村生產生活基礎設施，提高了生活質量，項目實施村的居民對新農村建設普遍表示滿意，滿意率較高，達83.34%。同時，新農村建設取得的效果也是其他未實施項目改造村的村民有目共睹的，大多數村民表示出對新農村建設的羨慕和期盼，這也說明新農村建設取得的效果得到了農村居民的一致認可。其次，新農村建設的實施也間接地改善了村民的生活質量，主要表現在項目實施前后村民生活恩格爾系數下降和村民家庭平均醫(yī)療費用下降。項目實施前，村民生活恩格爾系數為0.4268，家庭平均醫(yī)療費用占比為22.01%;項目實施后，村民生活恩格爾系數為0.4173，家庭平均醫(yī)療費用占比為21.46%，分別下降了0.0095和0.55個百分點，下降比例分別為2.21%和2.56%。當然，我們也應該認識到，生活恩格爾系數下降和家庭醫(yī)療費用占比下降的影響因素很多，而且也是一個長期過程，新農村建設對這些指標的具體影響可能還需要更長時間和更多數據的分析才能得到。最后，新農村建設村得到了更多上級獎勵，平均每個村12.45次，比項目實施前有了大幅度提高。

4.建立了長效管理機制。經過新農村建設后，各村便民生活設施建設齊全程度達到了93.36%，基礎設施和公共設施能較好地滿足村民生產生活的需要。但是，這些基礎設施和公共設施在今后的使用中還需要投入維護保養(yǎng)經費，因此，在新農村建設過程中，還需要建立起能使這些基礎設施、公共設施長期運行的長效機制。從進行新農村建設的各行政村來看，都建立起了這樣的長效管理機制，包括道路保養(yǎng)維護長效管理機制、環(huán)境潔化保養(yǎng)長效管理機制、村莊綠化保養(yǎng)長效管理機制，保證新農村建設建成的道路、綠化、河道等基礎設施和公共設施能長期滿足村民生產生活的需要。

表3 上海某區(qū)2010年-2012年新農村建設新農村建設業(yè)績狀況表

(二)新農村建設中還存在的不足

在該區(qū)2010年—2012年村莊改造項目的實施過程中，也暴露出一些問題，主要表現在以下方面。

1.村民在村莊改造項目中的地位和作用不明確。新農村建設的目的是為了讓享受改革開放成果最少、基礎設施薄弱的農村地區(qū)的環(huán)境和基礎設施得到改善，經部分地區(qū)試點，在村民出資出勞的基礎上，中央和省級政府通過獎補資金的形式投入村莊改造項目。但在該區(qū)2010年—2012年的新農村建設村莊改造中，市區(qū)兩級財政投入占全部投入的84.66%，農民的投資僅占0.14%，即使加上村民投入的勞動力工時計價(按每工時30元計算)，也只占到全部投入的0.92%，村民參與村莊改造項目、出資出勞的作用還不明顯。村民是新農村建設的直接受益者，根據受益原則，村民在新農村建設中的作用和地位應該加強，增加村民在新農村建設中出資出勞的力度。這樣一方面可以發(fā)揮村民在新農村建設實施中的主動性，增強村民的參與意識；另一方面，可以將新農村建設的效果與村民的切身利益直接聯系起來，發(fā)揮村民監(jiān)督管理工程質量和進度的作用。

2.總體規(guī)劃合理性還有待提高。農村居民居住地大多比較分散，而新農村建設是利用有限的財政資金投入，要從“墻體白化、道路硬化、河道凈化、環(huán)境潔化、村莊綠化”五個方面對農村居民居住的環(huán)境進行全面改造，如果沒有合理的規(guī)劃、科學的設計，就會造成資金的浪費，達不到改善農村環(huán)境，提高農村居民生活質量的預期目的。目前，隨著農村居民經濟實力的增強和對生活環(huán)境要求的提高，很多先富起來的或者在外務工的農村居民開始搬離原來農村的居住地，原來的住宅就空置了或只留下老人居住。但根據村莊改造項目的整體要求，這些空置的住宅也必須進行墻體白化、道路硬化及村莊綠化等改造項目，這就會產生浪費，因為改造好以后沒有人去利用這些改造的成果。另一方面，有些村是經過分期分批改造完成的，這樣不利于整體規(guī)劃，難以產生規(guī)模效應。再者，現在農村居民中老年人占的比例很大，很多家庭中年輕人都外出務工或搬離了農村，家中只剩下老人。如何讓村里的老年人集中居住，提高老年人生活質量，也是村莊改造項目規(guī)劃時需要考慮的問題。

3.工程質量還有待進一步提高。工程質量是影響新農村建設長期效果的重要因素，決定了村民對新農村建設的評價結果和今后是否支持或積極投入村莊改造項目?？傮w而言，該區(qū)2010年—2012年新農村建設的工程質量還有待進一步提高，從村民滿意率調查問卷結果來看，工程質量是村民滿意率最低的一項(67.72%)，遠遠低于其他問題的滿意率；從村民滿意率調查問卷提供的意見和建議來看，在獲得的26條意見和建議中，有12條是關于工程質量的(見表 4)。

表4 村民滿意率調查問卷意見和建議統(tǒng)計表

工程質量不高主要表現在這樣幾個方面，一是墻體白化經過兩三年的風吹雨打后，很多都出現了斑駁脫落，影響了整體美觀；二是由于資金限制，加上從規(guī)劃到完工之間工期短，工程量大，往往為了追求進度而忽略了工程質量，造成很多河道的護岸、護坡和新改建道路在一段時間后出現坍塌或坑洼；三是由于規(guī)劃或施工問題，很多村民提出要改善污水管道鋪設和維修。造成工程質量不高的原因，既包括規(guī)劃設計和施工建設方面的原因，也包括監(jiān)督管理的原因。還是要通過擴大村民參與、加強監(jiān)督管理等方式來解決。

五、進一步提升新農村建設績效的對策建議

為了今后更好地推進這項惠民工程，從工程建設系統(tǒng)發(fā)展的角度，建議在以下方面采取有效措施。

(一)加強項目前期論證，進行科學規(guī)劃和合理布局，實現資源優(yōu)化整合

新農村建設實施的工程項目多，涉及的工程量大，但是施工周期短，在這種情況下，只有經過前期合理論證和進行科學規(guī)劃，才能產生規(guī)模效應和集聚效應，再加上合理布局，方能達到項目實施的預期目的和產生良好的長遠效果。

首先，各鎮(zhèn)對實施村莊改造的具體項目都要進行充分的前期論證。在經過實地考察和勘測后，要請專業(yè)規(guī)劃設計部門進行科學合理的規(guī)劃設計，并從資金標準、質量標準、生態(tài)環(huán)境、規(guī)劃整合等方面進行充分論證。同時，各鎮(zhèn)還應該要求各項目村就今后成本分擔辦法、長效管理機制資金落實情況等問題在前期進行充分論證或說明，保證項目實施后能產生長期效果。

其次，鎮(zhèn)農委在村莊改造項目實施前應該進行整體規(guī)劃，根據需要改造的緊迫程度和資金數量大小，選取相鄰的幾個村集中改造，而不是一個村一個村地單獨改造。通過與相鄰村組之間的協調，該撤銷合并的村組撤銷合并，該整合的整合，在大部分村民表決同意的基礎上，成熟一片，改造一片。這樣可以產生明顯的規(guī)模效應，達到整體規(guī)劃、合理布局的效果。

最后，可以學習和借鑒其他省市地區(qū)“宅基地置換”的成功做法和經驗，在與原宅主達成補償或置換協議的基礎上，將一些長期空置或閑置的住宅拆除，把舊宅基地改造成耕地或工業(yè)用地?；蛘甙岩恍┝阈欠植嫉淖敉ㄟ^補償或置換協議，把他們搬遷到居住集中的地方居住。這樣都可以減少一些不必要的施工和改造項目。

(二)加大宣傳力度，發(fā)動村民積極參與，增強村民的主導作用

根據公共產品的層次性和受益原則，應該充分發(fā)揮農村居民在新農村建設中的積極作用。通過宣傳和監(jiān)督檢查，促使村民養(yǎng)成良好的衛(wèi)生習慣，發(fā)揮村民保持新農村建設長期效果的主導作用。

首先，可以適當提高村委會投入資金的比例，發(fā)揮村委會在組織生產、發(fā)展經濟中的外引內聯的作用，爭取吸引更多的社會資金投入到新農村建設。因為村委會作為村民自治組織，改善農村環(huán)境、增加農村生產生活基礎設施是村委會應盡的職責和義務。

其次，應該適當增加新農村建設村村民出資出勞的數量。這樣做一方面可以適當提高新農村建設的資金標準，另一方面可以增強村民的參與、合作意識，讓村民投身到自己環(huán)境的改造和美化過程中，體會環(huán)境改變來之不易，自覺養(yǎng)成愛護環(huán)境、保護環(huán)境的意識，對改造完成后村莊環(huán)境衛(wèi)生的保持也有促進作用。否則，村民就會認為新農村建設是政府的事情，有一種“事不關己，高高掛起”的想法，日子該怎么過還怎么過，也就達不到新農村建設的預期目的和長期效果。

最后，村委會應該通過板報、宣傳畫、廣播電視等多種形式，加強愛護環(huán)境衛(wèi)生、維護村莊改造成果的宣傳，促使村民養(yǎng)成不亂倒垃圾、不亂排污水、不在河道放養(yǎng)雞鴨、家禽家畜圈養(yǎng)等良好的衛(wèi)生習慣。同時，村委會可以定期對新農村建設后的衛(wèi)生情況進行檢查，對不講衛(wèi)生、不愛護環(huán)境、破壞村莊基礎設施的村民，要進行批評教育，對屢教不改的，可以采取罰款、責令其恢復等措施，增強村民自覺維護村莊改造成果的意識。

(三)采取多種措施提高工程質量

首先，村委會應該組織成立由村民代表組成的村莊改造項目管理小組，參與到新農村建設的規(guī)劃設計、施工建設和監(jiān)督管理中，加強村民與村委會、鎮(zhèn)農委、施工單位之間的協調，表達村民在新農村建設實施中的意見和想法，發(fā)揮村民對施工質量和資金使用情況的監(jiān)督管理作用。

其次，在整體規(guī)劃和合理布局的基礎上，應該采取集中公開招標，選擇那些有施工資質、信譽良好的施工單位來承擔新農村建設的施工。鎮(zhèn)農委和村委會及村民代表組成的管理小組應定期對施工項目進行監(jiān)督檢查，一旦發(fā)現質量問題，要向施工單位提出警告并要求改進。對驗收不合格的施工單位，在下年的招標中取消招投標資格。

最后，應該將工程結算款的一部分作為工程質量保證金，在工程驗收后半年或一年之后支付，如果出現質量問題，質量保證金就自動轉化為維修基金。

(四)探索建立新農村建設績效評價常態(tài)機制

區(qū)農委和鎮(zhèn)農業(yè)辦應該以今年村莊改造項目績效評價為契機，利用今年的績效評價指標體系對各村村莊改造情況開展績效評價，實現對公共資金的有效監(jiān)督，提高資金使用效率和優(yōu)化資源配置結構。同時，在進行績效評價的基礎上，逐漸建立起與績效掛鉤的績效撥款制度。區(qū)農委和區(qū)財政局有關處室應該以各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)上年村莊改造項目的績效狀況，作為下年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊改造項目撥款的重要依據。并用全部市區(qū)級財政投入2%-3%的資金設立相應的績效獎勵資金，對績效狀況好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予獎勵，對績效狀況差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少財政投入。在此基礎上，逐步建立起績效預算的制度，在各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報村莊改造項目時，應該提出自己的績效目標，根據績效目標確定相應的財政撥款，項目完成后進行績效評，并以當初的績效目標作為績效評價的依據。

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