官 華李 靜蔡靜雯

(1.北京大學(xué)，北京 100871；2.國家開放大學(xué)，北京 100039)

一、問題的提出

區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)于區(qū)域發(fā)展至關(guān)重要，尤其對(duì)不同政治經(jīng)濟(jì)制度的政治經(jīng)濟(jì)體就更為重要。中國的粵港澳地區(qū)是“一國兩制”體制安排下，在一個(gè)國家主權(quán)范圍內(nèi)、實(shí)施不同政治經(jīng)濟(jì)體制的三個(gè)不同主體組成的區(qū)域，從而引發(fā)該區(qū)域內(nèi)的協(xié)調(diào)機(jī)制不同于常見的兩個(gè)對(duì)等政治經(jīng)濟(jì)體的協(xié)調(diào)機(jī)制。對(duì)此區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的研究將會(huì)豐富區(qū)域治理的理論研究視角。

港珠澳大橋是一座用以連接香港、澳門和廣東省的跨海通道，在促進(jìn)香港、澳門和珠江三角洲經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步融合發(fā)展上具有重大的政治和經(jīng)濟(jì)意義。但是自1983年由香港商人胡應(yīng)湘提出建議，歷經(jīng)20多年才于2009年12月15日正式動(dòng)工，反映了協(xié)調(diào)和決策過程的艱難。有學(xué)者通過比較三峽大壩和青藏鐵路兩個(gè)工程的決策過程，發(fā)現(xiàn)當(dāng)工程牽涉到更多的政治因素時(shí)，中央將會(huì)主導(dǎo)決策過程[1]。港珠澳大橋作為一項(xiàng)大型跨界基礎(chǔ)設(shè)施，合作的粵港澳三方分別是一個(gè)國家前提下實(shí)施不同政治經(jīng)濟(jì)制度的區(qū)域，項(xiàng)目的順利推動(dòng)既需要三地政府的有效協(xié)調(diào)，也需要中央政府的協(xié)調(diào)或裁斷。這就產(chǎn)生了一個(gè)主導(dǎo)權(quán)的問題。在港珠澳大橋項(xiàng)目具體推動(dòng)過程中，中央權(quán)威在項(xiàng)目的不同階段分別采取了什么樣的介入方式？區(qū)域協(xié)調(diào)又發(fā)揮了什么樣的作用？其中的主導(dǎo)權(quán)又展現(xiàn)出何種變化趨勢(shì)？

事實(shí)上，港珠澳大橋的決策與粵港澳地區(qū)跨界合作是彼此伴生的[2]。港珠澳大橋漫長的決策和建設(shè)經(jīng)歷，可以說是區(qū)域內(nèi)各核心地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)與合作的縮影[3]。有學(xué)者認(rèn)為，港珠澳大橋管理架構(gòu)的設(shè)置，揭示了粵港澳地區(qū)跨界合作的制度困境，正是因?yàn)榇笾槿菂^(qū)域由多級(jí)政府及不同利益集團(tuán)共同參與管制，又缺乏有力的區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，所以港珠澳大橋的關(guān)鍵決策需要中央政府主導(dǎo)作用[4]。通過分析大橋決策背后的政治邏輯，特別是其中主導(dǎo)權(quán)的變化，既可以探究粵港澳地區(qū)內(nèi)政府間關(guān)系，也能夠揭示中央權(quán)威在區(qū)域合作中的作用及機(jī)制。因此，本文以港珠澳大橋協(xié)調(diào)機(jī)制的變遷作為切入點(diǎn)，觀察粵港澳地區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)的進(jìn)展以及中央政府的作用。本文發(fā)現(xiàn)，央地關(guān)系不對(duì)等、中央權(quán)威適時(shí)介入和區(qū)域協(xié)調(diào)主導(dǎo)權(quán)趨勢(shì)性變動(dòng)構(gòu)成了港珠澳大橋協(xié)調(diào)機(jī)制變遷的三大特征，通過進(jìn)一步挖掘這三個(gè)特征的政治邏輯，可從中透視粵港澳地區(qū)政府間關(guān)系的構(gòu)成邏輯。

二、港珠澳大橋項(xiàng)目協(xié)調(diào)機(jī)制的變遷

目前已有工程管理方面的學(xué)者從綜合集成的角度，回顧了港珠澳大橋項(xiàng)目協(xié)調(diào)決策的實(shí)踐歷程[5]，并認(rèn)識(shí)到中央政府在重大跨界工程項(xiàng)目協(xié)調(diào)機(jī)制中的重要作用，已經(jīng)有所涉及政府間關(guān)系。但是，這類研究因缺乏對(duì)政府的層級(jí)和權(quán)力關(guān)系，特別是粵港澳區(qū)域體制安排特殊性的深入了解，部分結(jié)論有所偏差。本部分將分階段梳理項(xiàng)目管理架構(gòu)的變遷，確認(rèn)其背后中央權(quán)威和區(qū)域協(xié)調(diào)的演變過程。

(一)項(xiàng)目意向階段：香港撬動(dòng)中央的決策模式

香港公路大王胡應(yīng)湘提出建設(shè)港珠澳大橋的設(shè)想后，迅速引起了原來由于交通不便無法吸引到香港投資者的珠海市的極大熱情。1989年珠海市向外公布了后來為人所熟知的伶仃洋大橋計(jì)劃。1994年珠海伶仃洋大橋計(jì)劃被列入當(dāng)年成立的“中英關(guān)于香港與內(nèi)地跨境大型基建協(xié)調(diào)委員會(huì)”的協(xié)調(diào)項(xiàng)目。1996年，珠海市正式向國家計(jì)委申請(qǐng)立項(xiàng)，并于1997年12月得到國家計(jì)委批準(zhǔn)。但回歸前的港英政府委托了英美顧問公司對(duì)大橋進(jìn)行研究，1997年提出首份報(bào)告，2000年3月提交的第二份報(bào)告更是認(rèn)為建造港珠澳大橋?qū)τ谙愀蹧]有急迫性，建議2020年才考慮建造新大橋。

進(jìn)入到2002年，香港由于亞洲金融危機(jī)已經(jīng)經(jīng)歷了幾年的低迷期，胡應(yīng)湘等人再一次向香港特區(qū)政府提議修建跨海大橋刺激香港經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)與珠三角的聯(lián)系、拓展經(jīng)濟(jì)發(fā)展腹地。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的壓力下，這一提議得到了香港時(shí)任特別行政長官董建華支持。2002年1月，中央政府應(yīng)香港特區(qū)政府的要求，在北京設(shè)立了“內(nèi)地與香港大型基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)作會(huì)議”機(jī)制，并于1月31日在北京舉行了首次會(huì)議。這標(biāo)志著大橋項(xiàng)目正式進(jìn)入官方?jīng)Q策議程。此后成員單位分別在北京、廣州和上海舉行過會(huì)議。第三次會(huì)議，即2002年9月20日在上海舉行，達(dá)成共識(shí)決定開展“香港和珠江三角洲西岸陸路運(yùn)輸通道”的研究。2002年11月，時(shí)任國務(wù)院總理朱镕基在訪港期間，公開表示支持港珠澳大橋建設(shè)。2003年7月國家發(fā)展和改革委員會(huì)與香港特區(qū)政府共同委托完成了《香港與珠江西岸交通聯(lián)系研究》，研究結(jié)果表明港珠澳大橋具有重大的政治及經(jīng)濟(jì)意義，是最具迫切性和必要性的。

2003年7月31日，在北京召開的第四次內(nèi)地與香港大型基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)作會(huì)議上，粵港澳及珠海市代表確認(rèn)了港珠澳大橋的必要性及迫切性，并一致認(rèn)為，港珠澳大橋具有特別的政治、經(jīng)濟(jì)意義，可實(shí)現(xiàn)多項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，項(xiàng)目應(yīng)及早進(jìn)行。2003年8月4日，國務(wù)院正式批準(zhǔn)開展港珠澳大橋前期工作，并同意由粵、港、澳三地成立“港珠澳大橋前期工作協(xié)調(diào)小組”，由香港擔(dān)任召集人，全面開展各項(xiàng)前期工作，標(biāo)志著項(xiàng)目意向階段的完美收官。此階段的協(xié)調(diào)機(jī)制如圖1所示。

圖1 項(xiàng)目意向階段協(xié)調(diào)機(jī)制

以上過程可以看出，意向階段的工作主要是完成兩個(gè)任務(wù)：(1)完成項(xiàng)目建設(shè)必要性論證的研究工作，征求相關(guān)各方意見，對(duì)論證結(jié)論形成共識(shí)；(2)就項(xiàng)目開展前期工作爭(zhēng)取國務(wù)院的同意。從項(xiàng)目協(xié)調(diào)過程來看，香港作為區(qū)域一份子，不是直接向粵、澳雙方協(xié)調(diào)，而是利用其特殊政治地位爭(zhēng)取中央政府層面的重視，使之進(jìn)入到中央層面的決策議程。隨后，國務(wù)院委托國家發(fā)展改革委聯(lián)合香港特區(qū)政府共同進(jìn)行項(xiàng)目必要性論證，國家領(lǐng)導(dǎo)人的明確表態(tài)推動(dòng)了論證進(jìn)程。最后，又以高層會(huì)議的形式，借助中央權(quán)威，自上而下向涉事各方施壓，并調(diào)動(dòng)各方的共同利益形成合作共識(shí)。由此可見，此階段香港雖然是比較活躍的推動(dòng)者，但是核心決策主體仍為中央政府，中央權(quán)威主要表現(xiàn)為會(huì)議協(xié)商、委托授權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)人表態(tài)、意見征求等多種參與形式。

(二)前期工作階段

進(jìn)入前期工作階段，業(yè)務(wù)事項(xiàng)繁多，各方利益矛盾的爭(zhēng)端逐步顯現(xiàn)并激化。隨著工作內(nèi)容和矛盾狀態(tài)的變化，協(xié)調(diào)機(jī)制也同步調(diào)整。以港珠澳大橋?qū)Ｘ?zé)小組的成立為劃界標(biāo)準(zhǔn)，將此階段進(jìn)一步細(xì)分為前后兩個(gè)時(shí)段。

1.三地政府協(xié)調(diào)決策階段：前期工作協(xié)調(diào)小組為核心

港珠澳大橋前期工作協(xié)調(diào)小組 (以下簡(jiǎn)稱協(xié)調(diào)小組)的組建，意味前期工作階段的正式開始。在獲得中央批準(zhǔn)后，2003年8月5日在香港召開的粵港合作聯(lián)席會(huì)議第六次會(huì)議上，粵港兩地高層第一次就港珠澳大橋進(jìn)行正式交流，同意成立“港珠澳大橋前期工作協(xié)調(diào)小組”，并同意各派3名代表為成員，以協(xié)調(diào)和全力推進(jìn)大橋建設(shè)的前期工作，包括：經(jīng)濟(jì)效益、走線、環(huán)保及水文等各方面的研究；大橋的前期工作費(fèi)用，由粵港澳三方分?jǐn)?；?bào)告完成后，報(bào)國家發(fā)展改革委申請(qǐng)立項(xiàng)。2003年8月29日，由香港特區(qū)政府、廣東省政府及澳門特區(qū)政府代表組成的港珠澳大橋前期工作協(xié)調(diào)小組第一次會(huì)議在廣州召開，與會(huì)代表就港珠澳大橋前期各項(xiàng)工作交換意見，并進(jìn)行了建設(shè)性討論。

2003年10月12日，協(xié)調(diào)小組在珠海舉行了第二次會(huì)議，各方就有關(guān)事宜做了進(jìn)一步研究，并部署了下一步成立辦公室的工作。2004年3月，協(xié)調(diào)小組辦公室成立，全面啟動(dòng)港珠澳大橋各項(xiàng)建設(shè)前期工作。2004年7月22日，港、粵、澳三方代表為設(shè)在廣州的協(xié)調(diào)小組辦公室正式揭匾。2004年8月，經(jīng)粵港澳三方認(rèn)可，由原廣東省高速公路有限公司董事長朱永靈出任協(xié)調(diào)小組辦公室主任。隨后，協(xié)調(diào)小組辦公室承擔(dān)起了艱巨的大橋前期工作任務(wù)，協(xié)調(diào)三地政府逐項(xiàng)解決了兩岸登陸點(diǎn)、橋位方案、投融資等多個(gè)重大問題。此階段的協(xié)調(diào)機(jī)制如圖2所示。

圖2 三地政府協(xié)調(diào)階段協(xié)調(diào)機(jī)制

從項(xiàng)目協(xié)調(diào)機(jī)制的變遷來看，協(xié)調(diào)小組的組建，意味著港珠澳大橋項(xiàng)目第一次有了相對(duì)正式的工作機(jī)構(gòu)。但協(xié)調(diào)小組的組建過程，體現(xiàn)了中央政府對(duì)地方事務(wù)的權(quán)威：中央政府直接指定香港擔(dān)任小組召集人；粵澳兩地2003年12月9日才在澳門舉行第一次合作聯(lián)席會(huì)議 (程序上應(yīng)該參照粵港合作聯(lián)席會(huì)議的形式確認(rèn)合作機(jī)制的建設(shè))，但這不影響澳門派代表參加協(xié)調(diào)小組，及同意分?jǐn)偳捌诠ぷ髻M(fèi)用，體現(xiàn)了澳門對(duì)中央權(quán)威的認(rèn)同；協(xié)調(diào)小組的人員構(gòu)成模式和各方職責(zé)按照中央批準(zhǔn)的架構(gòu)組織。而在協(xié)調(diào)小組的日常運(yùn)作中，則體現(xiàn)了區(qū)域合作的平等原則：具體的工作協(xié)調(diào)采用“對(duì)三地一致同意之事項(xiàng)進(jìn)行決策”的方式，三地協(xié)商一致形成決策后，分別按屬地法規(guī)履行審批程序，經(jīng)法定程序批準(zhǔn)后執(zhí)行；而當(dāng)三地意見不一致時(shí)，或暫不決策，或向中央政府報(bào)告，根據(jù)中央指示或建議再協(xié)商。由此可見，此階段的決策核心是協(xié)調(diào)小組，對(duì)決策發(fā)揮主導(dǎo)作用的是區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，依托的主要形式是定期聯(lián)席會(huì)議、日常溝通以及下屬辦公室的日常執(zhí)行，中央權(quán)威只是在必要時(shí)才介入。

2.中央政府協(xié)調(diào)決策階段：專責(zé)小組為樞紐

進(jìn)入2006年，粵港澳三方就大橋口岸設(shè)置、查驗(yàn)?zāi)Ｊ揭约叭谫Y模式無法達(dá)成一致意見，大橋決策進(jìn)展受制。為加速推動(dòng)港珠澳大橋項(xiàng)目的進(jìn)展，2006年12月，國務(wù)院決定由國家發(fā)展和改革委員會(huì)牽頭，成立港珠澳大橋?qū)Ｘ?zé)小組(以下簡(jiǎn)稱專責(zé)小組)，成員單位為交通部、國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室、廣東省人民政府、香港特別行政區(qū)政府和澳門特別行政區(qū)政府，負(fù)責(zé)重大問題的協(xié)調(diào)。隨即于2007年1月9日，專責(zé)小組第一次會(huì)議在廣州召開。會(huì)議明確在口岸查驗(yàn)采用“三地三檢”模式的原則下，建議了三地口岸的選址，同時(shí)建議了投融資的基本方案：即三地政府分別負(fù)責(zé)口岸和連接線的投資，大橋主體按照吸引企業(yè)、社會(huì)投資為基本模式，有效加快項(xiàng)目進(jìn)程。

圖3 中央政府協(xié)調(diào)階段協(xié)調(diào)機(jī)制

協(xié)調(diào)機(jī)制的內(nèi)部分工如下：中央政府負(fù)責(zé)批準(zhǔn)項(xiàng)目基本設(shè)想，指導(dǎo)簽訂三地協(xié)調(diào)方案，指導(dǎo)和處理有關(guān)項(xiàng)目的法律和公權(quán)事務(wù)協(xié)調(diào)方案的確定，并在三地意見不一致時(shí)進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)溝通；專責(zé)小組中的成員單位及有關(guān)部門主要根據(jù)中央批準(zhǔn)的方案、三地協(xié)議，分別行使基于憲法和機(jī)構(gòu)三定方案明確的有關(guān)職責(zé)，落實(shí)相應(yīng)的政策支持；三地政府則主要根據(jù)三地協(xié)議和相關(guān)屬地法律，共同和分別落實(shí)有關(guān)工作，包括政策實(shí)施、財(cái)務(wù)支持等。

本階段協(xié)調(diào)機(jī)制的重大變化是，增設(shè)了一個(gè)更高級(jí)的協(xié)調(diào)部門——專責(zé)小組，并成為決策核心。決策權(quán)力層次的上移說明：當(dāng)區(qū)域合作過程面臨重大利益格局調(diào)整或責(zé)任分擔(dān)時(shí)，各方就會(huì)各持己見，導(dǎo)致區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制難有實(shí)質(zhì)性成效。此時(shí)，中央政府的及時(shí)介入，可依托中央權(quán)威，加快事項(xiàng)決斷，確保項(xiàng)目順利推進(jìn)。

(三)建設(shè)階段協(xié)調(diào)機(jī)制三層次：專責(zé)小組、三地委和大橋管理局

2009年10月28日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議批準(zhǔn)港珠澳項(xiàng)目工程可行性報(bào)告，標(biāo)志著項(xiàng)目前期工作的全面完成，大橋進(jìn)入實(shí)質(zhì)性建設(shè)階段。由于建設(shè)階段涉及大量具體的工程管理和決策事務(wù)，臨時(shí)性機(jī)構(gòu)顯然難以滿足相關(guān)工作要求，主要原因有三：一是臨時(shí)性機(jī)構(gòu)不具備獨(dú)立法人資格，在合同簽訂及監(jiān)督等問題上存在法律風(fēng)險(xiǎn)；二是經(jīng)費(fèi)來源沒有正規(guī)的財(cái)政途徑；三是正式身份的缺失難以吸引并留住相對(duì)高端的人才。鑒于此，粵港澳三地政府于2010年2月簽署《港珠澳大橋建設(shè)、營運(yùn)、維護(hù)及管理協(xié)議》，旨在通過三地更緊密的溝通，在友好協(xié)商并按照屬地法律原則下，三地政府共同對(duì)港珠澳大橋項(xiàng)目的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行處理及推進(jìn)，協(xié)議同時(shí)就大橋的建設(shè)、營運(yùn)、維護(hù)及管理明確三地之間的合作關(guān)系和權(quán)責(zé)。同時(shí)決定各派代表組成九人的“三地政府聯(lián)合工作委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱三地委)①2010年5月24日，港珠澳大橋三地聯(lián)合工作委員會(huì)第一次會(huì)議在廣東省珠海市召開。會(huì)議由三地聯(lián)合工作委員會(huì)主任、廣東省發(fā)展改革委主任李妙娟主持。會(huì)議宣布三地委成立，協(xié)調(diào)小組和三地委進(jìn)行了工作交接。會(huì)議聘任現(xiàn)任辦公室主任朱永靈先生擔(dān)任港珠澳大橋管理局局長，會(huì)議亦一致通過了《港珠澳大橋管理局章程》。2010年6月，粵港澳三方正式簽署了《港珠澳大橋管理局章程》?！?，負(fù)責(zé)大橋項(xiàng)目的重大事項(xiàng)決策，協(xié)調(diào)與大橋項(xiàng)目有關(guān)的事務(wù)；下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)對(duì)港珠澳大橋管理局 (以下簡(jiǎn)稱“管理局”)(項(xiàng)目法人)提交三地審議的事項(xiàng)進(jìn)行初審并提出處理建議，處理工作委員會(huì)日常事務(wù)工作。由于大橋主體位于內(nèi)地水域，日常管理必須根據(jù)內(nèi)地的法規(guī)執(zhí)行，因此工作委員會(huì)召集人由廣東省政府擔(dān)當(dāng)。

2010年7月，管理局正式成立，其宗旨為：從三地共同利益出發(fā)，按照內(nèi)地適用法律、三地協(xié)議、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的大橋工程可行性研究報(bào)告及其補(bǔ)充報(bào)告、三地委不時(shí)商定的補(bǔ)充協(xié)議和安排等，負(fù)責(zé)大橋主體部分的投資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)和管理的具體實(shí)施。盡管管理局不是協(xié)調(diào)管理架構(gòu)的核心，但因具體負(fù)責(zé)相關(guān)工作，其建議及要求在很大程度上推動(dòng)著協(xié)調(diào)機(jī)制的完善。

隨著三地委和管理局的相繼成立，項(xiàng)目協(xié)調(diào)機(jī)制出現(xiàn)四大顯著變化：(1)中央權(quán)威的作用和形式發(fā)生了變化。按照國務(wù)院對(duì)工程可行性研究報(bào)告的批復(fù)，在大橋建設(shè)期間仍保留專責(zé)小組①2009年12月16日，港珠澳大橋?qū)Ｘ?zé)小組第二次會(huì)議在廣州召開，參加會(huì)議的有專責(zé)小組全體成員，前期工作協(xié)調(diào)小組全體成員，國家發(fā)展改革委、交通運(yùn)輸部、國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室、粵港澳三方政府代表近50人。隨后，專責(zé)小組的相關(guān)工作逐步正規(guī)化，一般會(huì)在每年11月份召開一次會(huì)議，最近一次為2014年11月17日召開的第七次會(huì)議。，但因需與中央部門協(xié)調(diào)事項(xiàng)的減少，中央權(quán)威在這一階段直接介入不多，更多地轉(zhuǎn)向監(jiān)督目標(biāo)執(zhí)行和具體技術(shù)服務(wù)②2010年9月29日，由交通運(yùn)輸部牽頭組織成立項(xiàng)目技術(shù)專家組，為專責(zé)小組、三地聯(lián)合工作委員會(huì)和項(xiàng)目法人在重大技術(shù)方案、施工方案的論證以及重大工程問題的處理措施等方面提供咨詢和技術(shù)支持。等形式；(2)設(shè)立三地委，由廣東省政府作為召集人，港澳特區(qū)政府參加，協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目建設(shè)過程中涉及的重要問題，并對(duì)項(xiàng)目法人在海中橋隧主體工程投資、建設(shè)管理中的行為進(jìn)行監(jiān)管，凸顯區(qū)域協(xié)調(diào)功能在這一階段作用的強(qiáng)化；(3)管理局由廣東省牽頭、粵港澳三方共同組建，作為項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體實(shí)施和運(yùn)營管理，彰顯管理模式的正規(guī)化。(4)廣東省事實(shí)上承擔(dān)了大橋主體部分的決策和執(zhí)行主導(dǎo)權(quán)。與前期機(jī)構(gòu)的銜接上，三地委主要接手協(xié)調(diào)小組的相關(guān)工作，而新組建的管理局的人員主要是來自于協(xié)調(diào)小組辦公室，從而有利于具體工作的銜接。從而最終形成以“專責(zé)小組——三地委——管理局”為核心的機(jī)制安排，如圖4所示。

圖4 工程建設(shè)階段協(xié)調(diào)機(jī)制

三、中央權(quán)威的介入和區(qū)域協(xié)調(diào)的發(fā)展

綜上所述，將相關(guān)機(jī)構(gòu)的成立和主要活動(dòng)由時(shí)間軸和政府層級(jí)軸構(gòu)成的坐標(biāo)軸上，如圖5所示，可觀察到兩個(gè)趨勢(shì)：(1)中央政府的行動(dòng)策略經(jīng)歷了“直接介入——象征性權(quán)威——協(xié)調(diào)推動(dòng)——常態(tài)化管理”的過程；(2)大橋事務(wù)區(qū)域協(xié)調(diào)功能一方面經(jīng)歷了“弱強(qiáng)弱強(qiáng)”的四種狀態(tài)，另一方面內(nèi)部主導(dǎo)權(quán)則由香港逐步向廣東移交。

(一)中央權(quán)威的介入

項(xiàng)目意向階段，中央政府在香港的撬動(dòng)下，以會(huì)議協(xié)商、委托授權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)人表態(tài)、意見征求等多種形式直接參與項(xiàng)目決策，積極展現(xiàn)了中央權(quán)威在重大決策中的作用。

項(xiàng)目前期工作的早期，主要由區(qū)域協(xié)調(diào)來主導(dǎo)項(xiàng)目決策，中央政府通過方案審查會(huì)、專題論證會(huì)、用海權(quán)預(yù)審意見這類偏技術(shù)的手段或?qū)ｎ}調(diào)研這種臨時(shí)性方式參與項(xiàng)目決策，大有“走過場(chǎng)”的意思，中央權(quán)威并沒有發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的影響。

到了前期工作階段的后期，一方面項(xiàng)目所需中央部門的批復(fù)事項(xiàng)越來越多，另一方面三地協(xié)調(diào)決策的復(fù)雜性及其難度日益凸顯。尤其是管理架構(gòu)中“任何事項(xiàng)均需三方一致同意”的區(qū)域協(xié)調(diào)方式顯現(xiàn)出決策較慢、不能適應(yīng)及時(shí)和日益深入的協(xié)調(diào)需求等問題。中央政府于是直接成立專責(zé)小組，以強(qiáng)勢(shì)姿態(tài)推動(dòng)三地有關(guān)爭(zhēng)議事項(xiàng)的決斷，并積極協(xié)調(diào)推動(dòng)項(xiàng)目前期的程序性報(bào)批工作。

進(jìn)入項(xiàng)目建設(shè)階段，主要工作的現(xiàn)場(chǎng)性較強(qiáng)，而且多屬落實(shí)層面的具體工作，與中央層級(jí)部門之間的業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)不多，所以中央政府對(duì)港珠澳大橋的決策管理逐步常態(tài)化，以定期督察進(jìn)度和技術(shù)支持為主。

(二)區(qū)域協(xié)調(diào)的變遷

從大的層面來看，區(qū)域協(xié)調(diào)這一機(jī)制所能發(fā)揮作用的強(qiáng)弱取決于中央政府的授權(quán)狀況。一方面，中央權(quán)威介入較多較深的時(shí)候，區(qū)域協(xié)調(diào)就偏向于接受命令并執(zhí)行的狀態(tài)；另一方面，當(dāng)區(qū)域協(xié)調(diào)失效時(shí)，難以推動(dòng)關(guān)鍵問題的解決，也需要中央權(quán)威的積極介入。

另一個(gè)值得注意的有趣現(xiàn)象是，區(qū)域協(xié)調(diào)主導(dǎo)權(quán)由香港向廣東的逐步移交。香港向廣東正式移交主導(dǎo)權(quán)的標(biāo)志是三地委的成立。但這其實(shí)只是主導(dǎo)權(quán)在形式上的移交，權(quán)力實(shí)質(zhì)性移交的過程早就開始，可以追溯到協(xié)調(diào)小組辦公室成立。協(xié)調(diào)小組召集人雖為香港特區(qū)政府，一般由各屆香港運(yùn)輸及房屋局局長來具體擔(dān)當(dāng)，但協(xié)調(diào)小組辦公室主任則從2004年8月開始一直由原廣東省高速公路有限公司董事長朱永靈擔(dān)任，按其個(gè)人以往的職業(yè)經(jīng)歷，一定程度上會(huì)更傾向于維護(hù)廣東的利益。因?yàn)?，一方面省高速公路公司本身就是歸口廣東省交通廳管理的地方國有企業(yè)，與省交通廳有著千絲萬縷的關(guān)系，當(dāng)年朱永靈調(diào)任批文也是直接下達(dá)到省交通廳；另一方面，大橋作為一項(xiàng)交通工作，廣東省內(nèi)的前期工作報(bào)批過程，需要大量政府工作程序上的知識(shí)以及相應(yīng)的人脈資源，香港無疑存在知識(shí)和社會(huì)資本上的劣勢(shì)，需要更加倚重朱永靈及其領(lǐng)導(dǎo)的辦公室。

圖5 港珠澳大橋協(xié)調(diào)機(jī)制變遷圖

因此，進(jìn)入項(xiàng)目建設(shè)階段，管理局直接脫胎于協(xié)調(diào)小組辦公室，朱永靈同樣擔(dān)任管理局首任局長，中間工作轉(zhuǎn)換非常順利，沒有受到太多的影響。

四、從管理架構(gòu)看政府間關(guān)系

通過對(duì)港珠澳大橋協(xié)調(diào)機(jī)制變遷過程的梳理，可以發(fā)現(xiàn)不同的階段呈現(xiàn)不同的模式：項(xiàng)目意向階段出現(xiàn)“香港撬動(dòng)、中央主導(dǎo)”模式；前期工作階段前期是三地區(qū)域協(xié)調(diào)模式；進(jìn)入前期工作階段后期，中央權(quán)威依托專設(shè)機(jī)構(gòu)深度介入項(xiàng)目決策；進(jìn)入建設(shè)階段，基本上是“中央權(quán)威淡出、區(qū)域協(xié)調(diào)強(qiáng)化”。對(duì)比上述四種模式，可以發(fā)現(xiàn)：央地關(guān)系不對(duì)等、中央權(quán)威適時(shí)介入和區(qū)域協(xié)調(diào)主導(dǎo)權(quán)趨勢(shì)性變動(dòng)構(gòu)成了管理架構(gòu)變遷的三大特征。同時(shí)，這三個(gè)特征也可作為觀察粵港澳地區(qū)央地關(guān)系和橫向政府關(guān)系的三個(gè)維度。因此，通過挖掘這三個(gè)特征背后的形成邏輯，從中可以透視粵港澳地區(qū)政府間關(guān)系的基本格局。

(一)央地關(guān)系不對(duì)等的政治邏輯

港珠澳大橋的前期決策主要是由香港特區(qū)政府撬動(dòng)中央政府來完成。大橋方案的研究及論證工作，則由國家發(fā)展改革委和香港特區(qū)政府共同委托給國家發(fā)展改革委綜合運(yùn)輸研究所來完成，沒有讓廣東省、澳門參與其中，只是在方案基本確定后，才以會(huì)議的形式征求他們的意見。由此可見，作為特區(qū)的香港和作為省級(jí)行政區(qū)的廣東省，在中央心目中的地位不同[6]。背后深層的原因還是中央與港澳、中央與廣東這兩組關(guān)系存在結(jié)構(gòu)性差異：一是中央與港澳的關(guān)系，作為特別行政區(qū)，香港、澳門享有比聯(lián)邦制下的“邦”更大的權(quán)力，其與中央的權(quán)限劃分有基本法的保障[7]。二是中央與廣東的關(guān)系是中央集權(quán)制下的央地關(guān)系，廣東是中央領(lǐng)導(dǎo)下的省級(jí)行政區(qū)域，其與中央并無清晰的權(quán)限分界線，單一制安排下，廣東省必須接受中央的領(lǐng)導(dǎo)和安排，由此中央可以直接代替廣東省作出決定。

中央與港澳、中央與廣東這兩組關(guān)系的差異，又源于中央對(duì)兩地的權(quán)力運(yùn)作方式不同。借鑒邁克爾·曼權(quán)威性(authoritative)權(quán)力和彌散性(diffused)權(quán)力的劃分[8]，中央對(duì)地方政府的權(quán)威也可分為專斷性權(quán)威和基礎(chǔ)性權(quán)威。專斷性權(quán)威是中央政府不與地方政府進(jìn)行常規(guī)性的、制度化的協(xié)商即有權(quán)采取的行動(dòng)的范圍，中央政府可以單方面采取行動(dòng)的范圍越大，專斷性權(quán)威越大。而基礎(chǔ)性權(quán)威，則是指中央政府實(shí)際上通過法律、制度、規(guī)章等正式制度以及慣例等非正式制度滲入和統(tǒng)合地方政府的能力[9]。首先，香港和澳門特區(qū)政府享有基本法保障的管治權(quán)力，所以中央政府行使基礎(chǔ)性權(quán)威具有制約。其次，中央對(duì)港澳特區(qū)政府是沒有專斷性權(quán)威的。一方面，在意識(shí)形態(tài)層面，港澳不接受中央政府魅力型權(quán)威的政治形象；另一方面，在政治體制方面，港澳自身的官僚體制承接于前殖民者的模式，并沒有接受國家所秉持的魅力型合法性觀念改造，而且從普通官員的晉升渠道不受制于中央，所以就不會(huì)出現(xiàn)類似大陸的政治官僚制，而政治官僚制是中央對(duì)地方施展專斷性權(quán)威所依托的手段。

(二)中央權(quán)威介入的政治邏輯

目前區(qū)域政府合作研究有個(gè)潛在假設(shè)：面對(duì)共同利益，各方會(huì)優(yōu)先選擇合作行為[10]。然而，目前我國行政區(qū)劃分割的格局會(huì)阻礙區(qū)域政府的合作。由于財(cái)稅資金、社會(huì)事業(yè)分擔(dān)等制度安排的限制，各方在面臨區(qū)域事務(wù)時(shí)，由于擔(dān)心協(xié)調(diào)的困難或者政治因素的考慮，會(huì)優(yōu)先考慮獨(dú)立解決的方式，而不是與周邊地區(qū)合作。因此，共同利益只是區(qū)域合作的充分條件，而不是必要條件。合作的達(dá)成，除了各方的利益共識(shí)外，來自于外界的協(xié)調(diào)和推動(dòng)也非常重要，如果由利益方共同的上一級(jí)政府來推動(dòng)，無疑更容易為各方所認(rèn)同。因此，上一級(jí)權(quán)威的干預(yù)是合理并且是可行的。

粵港澳地區(qū)一國兩制背景下，獨(dú)特的區(qū)域治理結(jié)構(gòu)同樣要求中央在粵港澳三地合作中必須發(fā)揮更大的作用。一方面，作為中國唯一主權(quán)代表，中央政府擁有比地方更多的資源和權(quán)力，其直接介入既能更準(zhǔn)確、快捷地把握對(duì)政治和國家發(fā)展的影響，也能讓各方直接明了中央的戰(zhàn)略部署 (信號(hào)明示功能)，有利于提高決策效率和質(zhì)量。另一方面，港珠澳大橋的案例表明，從決策所面臨的環(huán)境和事項(xiàng)來看，由于粵港澳三地不同政治經(jīng)濟(jì)法律制度的原因，區(qū)域跨界工程涉及諸多對(duì)多方利益具有直接影響、但超越單一地方政府權(quán)限的事項(xiàng)，甚至需要國家立法機(jī)關(guān)或多個(gè)部委的協(xié)同配合，如重大權(quán)屬分配，法律協(xié)調(diào)等。這類問題單憑地方政府，難以公平有效地解決。而中央政府的直接介入，有助于保障協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和公平性，并從發(fā)展全局出發(fā)，有效平衡各方利益，進(jìn)而更易于實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)的權(quán)威性與及時(shí)性，同時(shí)貫徹國家的戰(zhàn)略意圖。

(三)區(qū)域協(xié)調(diào)主導(dǎo)權(quán)移交的政治邏輯

區(qū)域協(xié)調(diào)主導(dǎo)權(quán)移交的邏輯，符合阿爾欽和梯若爾在不完全契約理論框架下對(duì)組織內(nèi)部正式性權(quán)威和實(shí)質(zhì)性權(quán)威的討論。正式權(quán)威指基于組織正式地位的權(quán)威，而實(shí)質(zhì)性權(quán)威則指占有信息之上所實(shí)際擁有的權(quán)威。區(qū)分正式權(quán)威和實(shí)質(zhì)性權(quán)威的意義在于，即使在正式權(quán)威沒有發(fā)生明顯變化的情形下，一個(gè)領(lǐng)域的實(shí)際控制權(quán)也可能會(huì)以非正式形式轉(zhuǎn)移到管理方手中，治理模式也隨之經(jīng)歷重大變化[11]。

協(xié)調(diào)小組是由國務(wù)院同意、粵港澳三方政府協(xié)商認(rèn)可的，無疑具有正式權(quán)威，但是協(xié)調(diào)小組辦公室因占有相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)上以及與業(yè)務(wù)相關(guān)部門的專有性關(guān)系等方面的優(yōu)勢(shì)，擁有實(shí)質(zhì)性權(quán)威。而且隨著業(yè)務(wù)工作種類越來越多、任務(wù)越來越繁重，與相關(guān)業(yè)務(wù)部門交往越來越密切，協(xié)調(diào)小組辦公室的實(shí)質(zhì)性權(quán)威在不同程度上擴(kuò)展和膨脹，實(shí)際上逐步擠占協(xié)調(diào)小組的正式權(quán)威，最后可能導(dǎo)致協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)喪失實(shí)施權(quán)，并且部分喪失檢查驗(yàn)收權(quán)。港珠澳大橋協(xié)調(diào)機(jī)制的變遷過程，也印證了這一點(diǎn)：協(xié)調(diào)小組最終被三地委取代，而協(xié)調(diào)小組辦公室因業(yè)務(wù)知識(shí)和專有性關(guān)系的積累，逐步變得不可或缺，變身為大橋管理局。所以，一個(gè)機(jī)構(gòu)的生命力不在于正式權(quán)威的高低，而在于實(shí)際性權(quán)威的大小。同樣的邏輯，可以解釋區(qū)域協(xié)調(diào)的主導(dǎo)權(quán)逐步由香港向廣東移交這樣一種趨勢(shì)。

〔1〕 趙建民.中國決策：領(lǐng)導(dǎo)人、結(jié)構(gòu)、機(jī)制、過程[M].高雄：五南出版社，2013.

〔2〕 官華，唐曉舟，李靜.粵港政府合作機(jī)制的變遷及制度創(chuàng)新[M].當(dāng)代港澳研究，2014，(6)：95-108.

〔3〕 李紅，丁嵩，朱明敏.多中心跨境合作視角下粵港澳灣區(qū)研究綜述[J].工業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2011，(8)：3-9.

〔4〕 楊春.多中心跨境城市—區(qū)域的多層級(jí)管治——以大珠江三角洲為例[J].國際城市規(guī)劃，2008，(1)：3-9.

〔5〕 金帥，盛昭瀚，丁翔.港珠澳大橋項(xiàng)目協(xié)調(diào)決策體系演變與啟示[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2013，(12)：27-31.

〔6〕 李艷萍.“一國兩制”下地方政府間關(guān)系的法制思考[M].當(dāng)代港澳研究，2013，(1)：124-131.

〔7〕 王振民.中央與特別行政區(qū)關(guān)系——一種法治結(jié)構(gòu)的解析[M].北京：清華大學(xué)出版社，2002.

〔8〕 邁克曼·曼著，劉北成，李少軍譯.社會(huì)權(quán)力的來源(第一卷)[M].上海：上海世紀(jì)出版社，2007.

〔9〕 馮仕政.中國國家運(yùn)動(dòng)的形成與變異：基于政體的整體性解釋[J].開放時(shí)代，2011，(1)：73-97.

〔10〕陳剩勇，馬斌.區(qū)域間政府合作：區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的路徑選擇[J].政治學(xué)研究，2004，(1)：24-34.

〔11〕周雪光，練宏.中國政府的治理模式：一個(gè)“控制權(quán)”理論[J].社會(huì)學(xué)研究，2012，(5)：69-93.