我國政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分再思考——基于對加拿大財(cái)政聯(lián)邦主義制度安排的分析

楊雅琴

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

一、問題起源及研究現(xiàn)狀

我國1994年的分稅制財(cái)政體制改革在很大程度上奠定了當(dāng)前我國中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系基本框架。當(dāng)時(shí)的改革從收入劃分、事權(quán)劃分兩項(xiàng)重大改革中較易進(jìn)行的收入改革開始著手，對政府間財(cái)政收入進(jìn)行劃分，卻將決定政府間財(cái)政關(guān)系的基礎(chǔ)也是較難的一項(xiàng)改革——政府間事權(quán)劃分改革留待日后以漸進(jìn)方式逐步推進(jìn)。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國政府間事權(quán)責(zé)任關(guān)系不清晰的狀態(tài)一直沒有得到妥善解決，特別是近年來國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢復(fù)雜困難，引發(fā)一系列問題。例如某些經(jīng)濟(jì)效益不顯著的公共服務(wù)在不同層級政府間相互推諉而缺少供給，嚴(yán)重影響了國民生活水平、福利水平的提高。

正是在這種背景下，黨和中央政府也意識到明確政府責(zé)任、劃分政府間事權(quán)和支出的急迫性，希望能夠從根本改善當(dāng)前政府間關(guān)系混亂的狀態(tài)，使各級政府對公共服務(wù)和產(chǎn)品的供給和管理更有效率，實(shí)現(xiàn)我國服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)換。政府間事權(quán)劃分、政府間關(guān)系構(gòu)建便成為我國近期政治經(jīng)濟(jì)改革的重心：黨的十七大報(bào)告指出要“健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制”；國家“十二五規(guī)劃”提出“在合理界定事權(quán)基礎(chǔ)上，按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的要求，進(jìn)一步理順各級政府間財(cái)政分配關(guān)系”；黨的十八大指出要進(jìn)一步推進(jìn)政府間事權(quán)與財(cái)政的改革；黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“明確事權(quán)，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。

事實(shí)上，對政府間財(cái)政關(guān)系及事權(quán)劃分的研究和討論自1994年以來就沒有中止過，近年來對該問題的討論則更趨熱烈，研究也更趨深入。這些研究及討論主要有兩種類型：

第一，對國外實(shí)踐及制度安排的研究、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及借鑒式的研究。這類研究多對美國、澳大利亞等聯(lián)邦制國家，也有對法國、日本等單一制國家，還有對全球其他國家普遍做法的歸納性研究。這類研究多圍繞西方國家《憲法》以及其他相關(guān)法律條文等進(jìn)行分析及整理，將聯(lián)邦政府(中央政府)、聯(lián)邦以下政府間的事權(quán)進(jìn)行羅列歸納，總結(jié)分析其中的科學(xué)性和合理性，最終得到我國政府間事權(quán)劃分可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

將權(quán)力在不同層級政府間劃分的思想來源于聯(lián)邦主義思想及制度安排，但越來越多的單一制國家也開始引入該思想和做法，并嘗試將權(quán)力在不同級次政府間進(jìn)行劃分，以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化的國家管理。我國作為一個(gè)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的單一制國家，歷史上鮮有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可以在當(dāng)前全球化浪潮下引用借鑒，借鑒外國經(jīng)驗(yàn)和作法有利于取長補(bǔ)短構(gòu)建最適合我國國情、適應(yīng)國際形勢的制度和體系。

但是這種研究可能會出現(xiàn)過度關(guān)注政府間事權(quán)劃分，而忽視了以上國家政治、社會制度背景而對某些關(guān)鍵性問題理解不夠全面的情況。同時(shí)，過度關(guān)注其他國家法律法案條文的規(guī)定，忽視其公共服務(wù)供給和管理實(shí)踐，以及政府間關(guān)系的具體安排，可能出現(xiàn)斷章取義、以點(diǎn)代面的情況，最終影響我們對國家實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的理解和借鑒。

第二，對我國分稅制以來事權(quán)劃分狀態(tài)、引發(fā)的問題、產(chǎn)生原因等進(jìn)行分析研究，并總結(jié)未來改革方向及政府間事權(quán)劃分的可行性方案。

立足我國實(shí)情研究我國政府間事權(quán)劃分問題才能真正做到因地制宜。但是在我國改革開放之前，各級政府間具有較強(qiáng)的行政等級色彩，政府間就某個(gè)事項(xiàng)合作的經(jīng)驗(yàn)稀缺，缺少將不同公共事務(wù)在政府間劃分，要求各級政府負(fù)責(zé)實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)。所以，以我國現(xiàn)有問題的研究僅能建立在改革開放，特別是1994年分稅制以來較短的一段時(shí)期內(nèi)，經(jīng)驗(yàn)積累相對有限。

綜上，雖然我國現(xiàn)有對政府間事權(quán)劃分的研究已經(jīng)形成豐富的研究成果，但對該問題的研究仍可以從以下方面加強(qiáng)深入：一是鑒于我國政府間事權(quán)劃分過往經(jīng)驗(yàn)有限，對該問題的研究仍需要參考借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，特別是美國、加拿大、澳大利亞等國就政府間權(quán)力劃分、政府間關(guān)系以及政府在公共服務(wù)供給及管理方面的制度安排，然后結(jié)合我國國情分析適合我國的政策和制度體系。二是對國外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和制度安排的研究不能簡單局限在對法律條文和政策框架的研究，而應(yīng)該從其制度產(chǎn)生的根源即分權(quán)思想的產(chǎn)生和發(fā)展出發(fā)，分析分權(quán)制度構(gòu)建的必要性，以及這些國家在政府事權(quán)劃分制度形成發(fā)展過程當(dāng)中出現(xiàn)的變化及特征。三是應(yīng)對國外公共服務(wù)供給和管理具體過程，從項(xiàng)目籌劃、分析、決策到實(shí)施以及事后管理等過程進(jìn)行研究，分析公共事務(wù)實(shí)際運(yùn)行情況。本文正是從此出發(fā)，嘗試對我國政府間事權(quán)及支出責(zé)任劃分改革進(jìn)行分析。

二、財(cái)政聯(lián)邦主義思想及制度安排

(一)聯(lián)邦主義起源及基本制度安排

美國是世界上第一個(gè)聯(lián)邦制國家，然而聯(lián)邦主義思想的產(chǎn)生和發(fā)展卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于1776年美國的《獨(dú)立宣言》，甚至應(yīng)追溯到17、18世紀(jì)。隨著航海技術(shù)的不斷發(fā)展，英國海外殖民地區(qū)域不斷擴(kuò)張，北美大陸上的美國也成為其海外殖民地之一。然而，這類海外殖民地在英國國會卻并沒有發(fā)言權(quán)，引致當(dāng)?shù)卮罅坎粷M，對在英國國會當(dāng)中擁有一定的發(fā)言權(quán)和投票權(quán)的呼聲越來越高漲，甚至要求對殖民地本土的管理擁有一定的權(quán)利。而英國政府對這一要求也并沒有太大的反對，開始嘗試下放殖民地權(quán)力，讓殖民地?fù)碛懈嗟淖灾螜?quán)，這就形成當(dāng)時(shí)“聯(lián)邦”性質(zhì)雛形。

真正現(xiàn)代意義上的聯(lián)邦制國家是在18世紀(jì)80年代美國《憲法》談判及頒布過程當(dāng)中形成的。隨后，瑞士(1848年)、加拿大(1867年)、德國(1870年)和澳大利亞(1890年)等國家逐漸通過不同的方式加入到聯(lián)邦制國家隊(duì)伍中。

作為國家結(jié)構(gòu)形式的一種，聯(lián)邦制的典型特征之一就是將不同立法權(quán)劃定給聯(lián)邦政府 (或中央政府、國家政府)以及州政府(或省政府、區(qū)域政府)，形成聯(lián)邦政府與州政府同時(shí)享有立法權(quán)的狀態(tài)。同時(shí)，這種聯(lián)邦政府與州政府(省政府)同時(shí)享有立法權(quán)是以憲法的形式加以確定和保護(hù)的。例如，加拿大1867年憲法(Constitution Act,1867)就對聯(lián)邦議會和省議會各自的立法權(quán)進(jìn)行了界定①加拿大1867年憲法第六部分立法權(quán)分配 (Distribution Of Legislative Powers)對國會和省議會的立法權(quán)進(jìn)行界定。。

在這種聯(lián)邦成員體也有獨(dú)立立法權(quán)的情況下，聯(lián)邦成員若要履行其職能就需要享有其獨(dú)立的稅收權(quán)，于是在聯(lián)邦制國家聯(lián)邦成員多享有獨(dú)立收入權(quán)，包括稅收權(quán)和舉債權(quán)。這種制度安排使聯(lián)邦成員的財(cái)政從憲法上獨(dú)立于中央政府和中央財(cái)政，享有更高的獨(dú)立性，也決定了中央政府與聯(lián)邦成員間需要更多協(xié)商、合作來共同完成某些公共事務(wù)。

雖然目前在全球200多個(gè)國家當(dāng)中僅有20多個(gè)聯(lián)邦制國家，但聯(lián)邦制國家間的制度安排從分權(quán)和集權(quán)程度，到政府間權(quán)力的具體劃分，再到政府間關(guān)系等都存在較大的差異。例如，澳大利亞是集權(quán)程度最高的國家之一，而加拿大分權(quán)程度較高。另外，德國、美國、加拿大等國政府間關(guān)系、政府在公共服務(wù)的供給和管理事務(wù)上也存在巨大差異。而近年來歐盟的產(chǎn)生和不斷發(fā)展，更形成一種新型的聯(lián)邦關(guān)系，使聯(lián)邦的制度安排更具多樣性。

(二)財(cái)政聯(lián)邦主義及其主要觀點(diǎn)

財(cái)政聯(lián)邦主義產(chǎn)生并發(fā)展于聯(lián)邦主義國家形式下，是對聯(lián)邦制國家中產(chǎn)生的具體財(cái)政問題進(jìn)行分析的一組觀點(diǎn)。目前，財(cái)政聯(lián)邦主義并非局限于美國、加拿大等聯(lián)邦制國家，在英國、法國、俄羅斯等非聯(lián)邦制國家的財(cái)政改革當(dāng)中也被引入。財(cái)政聯(lián)邦主義已脫離其特殊政治體制而受到普遍重視。

財(cái)政聯(lián)邦主義的核心是中央和地方的關(guān)系，其本質(zhì)是財(cái)政分權(quán)。財(cái)政聯(lián)邦主義認(rèn)為，為了實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的供給效率和分配公正性，在中央政府和地方政府之間一定程度的分權(quán)是必要的，這種分權(quán)應(yīng)以分稅的形式予以固定，讓地方政府享有一定的獨(dú)立權(quán)力，這樣有利于政府部門彌補(bǔ)市場的缺陷。在此基礎(chǔ)上，財(cái)政聯(lián)邦主義根據(jù)公共產(chǎn)品的特征，對不同類型公共產(chǎn)品應(yīng)該由政府或市場提供予以劃分，從而確定政府的公共職能，從而產(chǎn)生公共財(cái)政觀。

根據(jù)財(cái)政聯(lián)邦主義觀點(diǎn)，全國性公共物品應(yīng)由中央政府提供，而地方性公共物品則應(yīng)由地方政府提供。例如，國防、外交等全國性公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供；省內(nèi)高速公路、城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)等地方性公共產(chǎn)品應(yīng)由省級政府提供。相應(yīng)地，中央政府和地方政府各自享有獨(dú)立的征稅權(quán)以彌補(bǔ)公共物品提供的成本。

三、加拿大政府間事權(quán)及支出責(zé)任劃分

(一)立法權(quán)劃分

加拿大聯(lián)邦與省的立法權(quán)劃分由1867年憲法(the Constitution Act,1867)第六部分中采用列舉方法進(jìn)行專門規(guī)定。

聯(lián)邦政府權(quán)力包括：公共債務(wù)和公共資產(chǎn)，商業(yè)貿(mào)易監(jiān)管，失業(yè)保險(xiǎn)，以稅收方式籌集收入，信用舉借，郵政服務(wù)，統(tǒng)計(jì)，民兵、軍事、海軍服務(wù)和國防，加拿大政府雇員薪金標(biāo)準(zhǔn)確定以及供給，燈塔、浮標(biāo)、黑貂島事務(wù)，航海和海運(yùn)，海軍醫(yī)院資質(zhì)評定和維護(hù)，海岸線和內(nèi)陸漁業(yè)，省內(nèi)、省際間和國際輪渡，貨幣發(fā)行和管理，銀行注冊成立、銀行業(yè)，儲蓄銀行監(jiān)管，計(jì)量單位確認(rèn)，匯票和本票管理，利率管理，法定貨幣管理，破產(chǎn)，創(chuàng)造發(fā)明專利，知識產(chǎn)權(quán)，印第安人和印第安人保留地管理，入籍管理，結(jié)婚、離婚事務(wù)，刑事法(包括刑事程序但不包括刑事審判法院結(jié)構(gòu))，聯(lián)邦監(jiān)獄建立、管理、維護(hù)。

省政府權(quán)力包括：用于省內(nèi)事務(wù)的省內(nèi)直接稅征收，以本省信用舉借，省級政府構(gòu)建、官員任命以及薪金發(fā)放，省屬公共土地、森林樹木的管理和出售，省屬監(jiān)獄設(shè)立、管理和維護(hù)，海軍醫(yī)院以外的省屬醫(yī)院、精神病院、慈善機(jī)構(gòu)的設(shè)立、管理和維護(hù)，省內(nèi)市政機(jī)構(gòu)管理，為籌集省級資金收入而發(fā)放的商店、沙龍、餐飲、拍賣機(jī)構(gòu)營業(yè)執(zhí)照，地區(qū)公共事務(wù)(跨省以及國際輪渡、航運(yùn)、鐵路、運(yùn)河，以及由國家議會規(guī)定的其他事項(xiàng)除外)，省屬公司企業(yè)注冊成立，省內(nèi)婚姻注冊，省內(nèi)財(cái)產(chǎn)和公民權(quán)利，省內(nèi)司法公正事務(wù)的管理(包括省內(nèi)立法和修憲、省級民事和刑事法院組成、民事審判程序)，違法行為的罰金、罰款、入獄等判決管理，基本的省內(nèi)一般事務(wù)。

其他另有四項(xiàng)立法權(quán)則單列條文詳細(xì)劃分，分別是：不可再生資源、森林資源和電力資源的開采、開發(fā)和保護(hù)、管理劃為省獨(dú)享權(quán)；教育為省獨(dú)享權(quán)；養(yǎng)老金為聯(lián)邦獨(dú)享權(quán)；農(nóng)業(yè)和移民權(quán)為共享權(quán)，省有權(quán)對省內(nèi)農(nóng)業(yè)事務(wù)、移民事務(wù)立法，但聯(lián)邦也有權(quán)就全國范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)及移民事務(wù)進(jìn)行立法。

(二)支出責(zé)任分擔(dān)

加拿大政府間關(guān)系具有較強(qiáng)的協(xié)作性，當(dāng)需要提供某項(xiàng)公共服務(wù)時(shí)，由涉及該某公共服務(wù)的地方政府、省政府和聯(lián)邦政府共同就每個(gè)級次政府的責(zé)任比例進(jìn)行談判。這樣的作法必然將導(dǎo)致同一項(xiàng)公共服務(wù)的責(zé)任分擔(dān)比例在不同省區(qū)，甚至同一省區(qū)的不同城市間都會出現(xiàn)差異。但是，我們?nèi)匀豢梢钥偨Y(jié)一些大致的規(guī)律。

第一，聯(lián)邦政府支出。加拿大聯(lián)邦政府主要承擔(dān)一些全國性公共服務(wù)的供給，主要通過直接或間接的方式供給。其中直接供給包括國防、國家科學(xué)實(shí)驗(yàn)室、交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施、郵政服務(wù)、國家公園、博物館，以及通過加拿大住房抵押、住房公司提供的住房等。間接供給包括政府雇員、金融政策(包括住房抵押利率政策)、社會和經(jīng)濟(jì)政策(決定城市居民福利水平)，在某些省份聯(lián)邦政府還制定環(huán)境保護(hù)措施、商品交易政策等。間接供給通常需要與省級政府、地方政府單獨(dú)或同時(shí)進(jìn)行協(xié)商，并合作供給公共服務(wù)。但是，由于加拿大聯(lián)邦成員具有較高的獨(dú)立性，使其聯(lián)邦政府在全國性政策制定中面臨更多困難和不確定：一方面是魁北克等地區(qū)要求限制聯(lián)邦政府在其境內(nèi)的作用，另一方面聯(lián)邦政府卻又希望能在地方經(jīng)濟(jì)、社會和文化往來上發(fā)揮更多的作用，其結(jié)果是聯(lián)邦政府與聯(lián)邦成員間需要就不同公共項(xiàng)目的合作方式展開協(xié)商談判。經(jīng)聯(lián)邦政府與聯(lián)邦成員以及地方政府間就具體項(xiàng)目談判后，在同類項(xiàng)目中三級政府各自承擔(dān)的出資比例在省際間可能出現(xiàn)較大差異。

第二，省級政府支出。根據(jù)加拿大憲法，其省級政府擁有幾乎全部的省內(nèi)公共事務(wù)的立法權(quán)，而包括城市政府在內(nèi)的省以下政府立法權(quán)則沒有在國家憲法中明確，所以省政府在理論上應(yīng)該是大部分省內(nèi)公共服務(wù)的提供者。然而，就加拿大公共服務(wù)供給現(xiàn)狀來說，省級政府獨(dú)立提供的公共服務(wù)較少，多數(shù)是與聯(lián)邦政府和城市政府合作共同提供某項(xiàng)公共產(chǎn)品。這種省級政府更多地承擔(dān)政策制定者和大部分資金提供者的作用，而地方政府則是政策實(shí)施者。

第三，城市政府作用。在加拿大各級政府當(dāng)中，城市政府在公共服務(wù)當(dāng)中承擔(dān)的責(zé)任是最大的，包括區(qū)域內(nèi)道路交通基礎(chǔ)設(shè)施、城市垃圾處理、下水道系統(tǒng)等大部分城市生活和城市化發(fā)展當(dāng)中涉及的公共服務(wù)。

以公共交通投資為例，加拿大多由聯(lián)邦、省、市政府共同出資，但各級政府出資比例在各省都有所差異。

聯(lián)邦政府對公共交通投入逐年增長，但對各省的投入金額及其在各省公共交通總投入中所占的比例都有所差異。聯(lián)邦政府投資公共交通的資金主要來源于：建設(shè)加拿大基金 (Building Canada Fund,BCF)、汽油稅基金 (Gas Tax Fund)、商品和服務(wù)稅(Goods and Services Tax,GST)、省區(qū)基礎(chǔ)性基金(Provincial/Territorial Base Funding Initiative)、公共私營合作基金(Public-Private Partnerships Fund,PPPs)。

省級政府出資方式有三類，第一類省級政府出資相當(dāng)有限甚至不出資，主要由市政府投資，這類省區(qū)主要是愛德華王子島 (Prince Edward Island)、紐芬蘭和拉布拉多省 (Newfoundland and Labrador)，市政府的車費(fèi)收入和市政資金是其公共交通基金的全部來源。第二類由省政府直接投資用于資本項(xiàng)目支出，主要是新不倫瑞克省(New Brunswick)、新斯科舍省(Nova Scotia)、薩斯喀徹溫省(Saskatchewan)。第三類是省政府按不同比例投資于公共服務(wù)運(yùn)營、資本項(xiàng)目支出，如不列顛哥倫比亞省(British Columbia)、阿爾伯塔(Alberta)、曼尼托巴(Manitoba)、安大略省(Ontario)和魁北克省(Quebec)。

市政府則是公共交通的主要投資者，市政資金基金中的車費(fèi)收入、市級地方稅收入(物業(yè)稅收入)是主要資金來源，如多倫多每年公共交通運(yùn)營經(jīng)費(fèi)70%來源于該收入，此外還有公共交通資本投入中有50%來源于該收入。

(三)立法權(quán)與支出責(zé)任比較

目前在美國、加拿大等聯(lián)邦制國家的憲法中，基本都有對聯(lián)邦政府及聯(lián)邦成員的立法權(quán)的規(guī)定：美國憲法第一條第八款(Article 1,Section 8)、第一條第十款(Article 1,Section 10)即是對聯(lián)邦和州立法權(quán)的規(guī)定，加拿大1867年憲法第六部分對聯(lián)邦政府、省級政府權(quán)力進(jìn)行列舉。但是，以上國家憲法中對權(quán)力的劃分是指立法權(quán)，指相關(guān)政府有權(quán)制定各自權(quán)限范圍內(nèi)公共服務(wù)法案。這種立法權(quán)的劃分并非要求某一級政府完全負(fù)擔(dān)其職責(zé)范圍內(nèi)公共服務(wù)所需支出。所以，加拿大不同級次政府間立法權(quán)與支出責(zé)任二者實(shí)際歸屬就出現(xiàn)了差異。

表1 加拿大各級政府公共服務(wù)支出比重

首先，立法權(quán)與支出責(zé)任相符的項(xiàng)目包括外交及國防事務(wù)。根據(jù)加拿大憲法的規(guī)定，其聯(lián)邦政府享有完全獨(dú)立的外交及國防事務(wù)立法權(quán)，其政府實(shí)際支出中也由聯(lián)邦政府對以上事務(wù)承擔(dān)完全支出責(zé)任。

其次，立法權(quán)與支出責(zé)任不相符的，主要包括教育、養(yǎng)老保障、醫(yī)療衛(wèi)生等項(xiàng)目。其中，教育和醫(yī)療衛(wèi)生是省屬獨(dú)立立法，但其聯(lián)邦政府也在以上項(xiàng)目中有支出比例。例如，加拿大將教育事務(wù)立法權(quán)劃歸省級政府，但聯(lián)邦政府在全國教育支出中也承擔(dān)了約6%的支出，省級政府約為80%~84%，而地方政府則占10%~12%。養(yǎng)老保障則是聯(lián)邦政府立法權(quán)，但聯(lián)邦政府與省級政府分別在該支出中占72%、28%的支出比例。

最后，其他項(xiàng)目立法權(quán)屬省級政府立法權(quán)，但地方政府在這類項(xiàng)目上也有支出，特別是環(huán)境、娛樂文化支出中地方政府更承擔(dān)一半以上的支出責(zé)任。

四、我國政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分借鑒及啟示

加拿大建國兩百多年來政府間關(guān)系在不同時(shí)期呈現(xiàn)出不同特點(diǎn)，可以想見，其政府間關(guān)系的變化仍將一直持續(xù)下去。雖然加拿大是聯(lián)邦制國家，與我國國家制度有著本質(zhì)的區(qū)別，但其政府間關(guān)系、權(quán)力及責(zé)任的劃分，政府間關(guān)系的變化以及公共服務(wù)供給過程中政府協(xié)作的方式等卻有值得我國學(xué)習(xí)的地方。

第一，將公共服務(wù)的事權(quán)及支出進(jìn)行劃分，應(yīng)包括兩層含義：一是將公共服務(wù)的立法權(quán)進(jìn)行劃分，即將相應(yīng)公共服務(wù)供給的數(shù)量、水平、標(biāo)準(zhǔn)、支出規(guī)模、預(yù)期效益等政策制定的責(zé)任進(jìn)行劃分，在此基礎(chǔ)上形成該級政府相應(yīng)的公共服務(wù)支出責(zé)任。在政府間劃分公共服務(wù)立法權(quán)可以根據(jù)政府內(nèi)分權(quán)程度調(diào)整，在必要集權(quán)的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)集權(quán)，同時(shí)又保證地方政府保有一定的自由決策權(quán)。隨立法權(quán)而形成相應(yīng)的支出責(zé)任，可以避免上級政府出政策由下級政府買單而造成的由上級政策導(dǎo)致的基層政府財(cái)政困難。二是將公共服務(wù)具體支出進(jìn)行劃分，即將公共服務(wù)供給的組織和實(shí)施進(jìn)行劃分，由某一級政府承擔(dān)公共項(xiàng)目的生產(chǎn)、實(shí)施及管理，在此過程中形成實(shí)際支出。實(shí)踐中，以上兩者可以是重合的，也可以是分開的。例如，為保證某一項(xiàng)公共服務(wù)充足的供給以彌補(bǔ)供需缺口，可以由較高一級的政府制定相關(guān)的供給政策，隨之產(chǎn)生該級政府的支出責(zé)任。但是，由于低級政府在該項(xiàng)公共服務(wù)供給方面更具效率和優(yōu)勢，應(yīng)由低級政府具體組織實(shí)施該項(xiàng)公共服務(wù)的供給，并產(chǎn)生實(shí)際支出。在此情況下，可由上級政府將該項(xiàng)公共服務(wù)供給所需的資金通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式，支付給低級政府，然后由低級政府具體支出。

第二，對公共服務(wù)供給的立法權(quán)一旦劃定，應(yīng)保持一定的穩(wěn)定性。首先，法律、法律制定及實(shí)施過程應(yīng)具有權(quán)威性，政府間立法權(quán)的頻繁變化則會對法律權(quán)威性產(chǎn)生損害。其次，立法權(quán)的劃分也是政府內(nèi)部分權(quán)或集權(quán)程度的確定過程，一國政府在分權(quán)或集權(quán)間頻繁變化必將對國家社會穩(wěn)定產(chǎn)生威脅。同時(shí)，從全球各國歷史來看，除非發(fā)生激烈的革命或激烈的政治改革，一國分權(quán)或集權(quán)的變化也需要在一定歷史時(shí)期內(nèi)緩慢變化，發(fā)生劇烈變化難度較大。再次，保持公共服務(wù)供給立法的穩(wěn)定性，也有利于保持公共服務(wù)供給一致性。

第三，與公共服務(wù)立法權(quán)不同，公共服務(wù)的實(shí)際支出則可保留一定的靈活性。首先，公共服務(wù)供給的具體組織實(shí)施應(yīng)更注重供給效率，若將實(shí)際支出者通過政策的方式加以固定，不利于刺激組織實(shí)施者效率提高；反之，則可以刺激競爭，提高公共服務(wù)供給效率。其次，保持公共服務(wù)具體實(shí)施者多樣性，可以刺激市場創(chuàng)新，產(chǎn)生更多如政府購買、PPP等形式的市場化公共服務(wù)供給方式。這既有利于市場創(chuàng)新及發(fā)展，也有利于提高公共服務(wù)供給效率。

第四，一國政府間關(guān)系并非是一成不變的，在不同時(shí)期、不同國際國內(nèi)環(huán)境下會發(fā)生變化，在政府間關(guān)系變化的過程中，我們應(yīng)該尋求一種既能夠最大程度調(diào)動(dòng)地方積極性，又能夠保障中央宏觀調(diào)控有效性的平衡狀態(tài)。當(dāng)然，構(gòu)建這種平衡狀態(tài)，可以借鑒西方發(fā)達(dá)國家的作法及經(jīng)驗(yàn)，例如教育等雖然地方供給更具效率，但卻缺少積極性的公共服務(wù)領(lǐng)域，可以借鑒美國多樣靈活的撥款制度，加強(qiáng)地方公共服務(wù)發(fā)展；在某些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，學(xué)習(xí)加拿大多級政府就出資比例、運(yùn)營管理辦法、監(jiān)管制度等進(jìn)行協(xié)商談判，最大程度調(diào)動(dòng)地方政府積極性。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，應(yīng)加強(qiáng)對政府間協(xié)作關(guān)系的研究及構(gòu)建，以增進(jìn)公共項(xiàng)目推進(jìn)中的合作，而不是研究如何加強(qiáng)上級政府對下級政府的控制。我國在未來新型政府間關(guān)系構(gòu)建中也應(yīng)避免強(qiáng)加上級政府控制，而應(yīng)考慮如何調(diào)動(dòng)地方積極性的問題。這個(gè)過程實(shí)際就是一個(gè)不同級次政府間的動(dòng)態(tài)博弈過程，當(dāng)然，這個(gè)博弈的結(jié)果將是一個(gè)不斷演變的、動(dòng)態(tài)的政府間關(guān)系構(gòu)建過程。

〔1〕 蔡忠.美國分稅制分級財(cái)政體制考察報(bào)告[J].財(cái)政研究，1995(9)：61－65.

〔2〕 劉麗，張彬.美國政府間事權(quán)、稅權(quán)的劃分及法律平衡機(jī)制[J].湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2012(11)：53－58.

〔3〕 謝旭人.澳大利亞的政府事權(quán)劃分及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度[J].財(cái)政研究，1994(8)：52－60.

〔4〕 劉麗，張彬.法國政府間事權(quán)、稅權(quán)的劃分及法律平衡機(jī)制[J].湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2013(11)：65－69.

〔5〕 許建國.日本各級政府間的財(cái)政分配機(jī)制及其啟示[J].中南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，1995(3)：60－65.

〔6〕 盧洪友.正確處理政府間財(cái)政關(guān)系的國際經(jīng)驗(yàn)與借鑒[J].中央財(cái)政金融學(xué)院學(xué)報(bào)，1995(5)：36－38.

〔7〕 鄭培.新時(shí)期完善我國政府間事權(quán)劃分的基本構(gòu)想及對策建議[J].地方財(cái)政研究，2012(5)：32－40.

〔8〕 賈康，梁季.辨析分稅制之爭：配套改革取向下的全面審視[J].財(cái)政研究，2013(12)：2－18.

〔9〕 馬萬里.健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制[J].管理學(xué)刊，2013(4)：31－36.

〔10〕彭健.分稅制財(cái)政體制改革20年：回顧與思考[J].財(cái)經(jīng)問題研究，2014(5)：71－78.

〔11〕Michael Burgess,Comparative Federalism,Theory And Practice,London:Routledge,2006.

〔12〕Alan Fenna,The Malaise Of Federalism:Comparative Reflections On Commonwealth-State Relations,The Australian Journal of Public Administration,2007，66(3):298-306.

〔13〕劉云龍.財(cái)政聯(lián)邦主義理論評述[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，1998(7)：61-63.

〔14〕Paul A.Samuelson.1954.The Pure Theory of Public Expenditure.The Review of Economics and Statistics,1954,36(4):387-389.

〔15〕Jeanne M.Wolfe,A National Urban Policy For Canada?Prospects And Challenges,Canadian Journal of Urban Research,Vol.12,Issue 1,Supplement,2003:1-21.

〔16〕 Neal Bradford,Whither The Federal Urban Agenda?A New Deal In Transition,Publisher:Canadian Policy Research Networks,February,2007.

〔17〕Urban Transportation Task Force,Canada,Urban Transit In Canada Taking Stock Of Recent Progress,Urban Transportation Task Force,Ottawa,Ont.,October,2009.

〔18〕Robert Agranoff,Managing Within The Matrix:Do Collaborative In Intergovernmental Relations Exist?,Publius,Essays In Memory Of Daniel J.Elazar,2001,31(2):31-56.