全國人大常委會(huì)委員長會(huì)議的擴(kuò)權(quán)現(xiàn)象研究

馬　嶺

（中國青年政治學(xué)院法學(xué)院，北京100089）

全國人大常委會(huì)委員長會(huì)議的擴(kuò)權(quán)現(xiàn)象研究

馬嶺

（中國青年政治學(xué)院法學(xué)院，北京100089）

摘要：全國人大常委會(huì)委員長會(huì)議，自改革開放30年來，對全國人大常委會(huì)的工作起到了一定的正面推動(dòng)作用，一定程度上滿足了中國社會(huì)平穩(wěn)過渡的時(shí)代需求。但在法治中國建設(shè)的背景下，要堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，面對委員長會(huì)議的擴(kuò)權(quán)現(xiàn)狀——對常委會(huì)有明顯的領(lǐng)導(dǎo)性，幾乎成為常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，不時(shí)超越權(quán)限代替常委會(huì)作出決定——有必要分析原因，限制委員長會(huì)議權(quán)力，改進(jìn)人大制度。出現(xiàn)委員長會(huì)議不斷擴(kuò)權(quán)的原因可以概括為一方面沒有厘清委員長會(huì)議制度建立的初衷，另一方面是由于行政集權(quán)意識(shí)的影響根深蒂固。據(jù)此可知，要將委員長會(huì)議的權(quán)力“還權(quán)于會(huì)”（常委會(huì)），需要很多配套工作，如加強(qiáng)常委會(huì)能力，延長常委會(huì)的開會(huì)時(shí)間，真正落實(shí)自下而上的民主選擇等。

關(guān)鍵詞：全國人大常委會(huì)；委員長會(huì)議；人民代表大會(huì)制度；民主監(jiān)督

中圖分類號(hào)：D920. 0

文章標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-6152（2015）04-0010-05

本刊網(wǎng)址·在線期刊：http：//qks. jhun. edu. cn/jhxs

黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全國推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出要“堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度”，并對人大制度的改進(jìn)提出了許多具體要求，如“完善立法體制”，“深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法”，“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法”，等等①。筆者認(rèn)為，這些任務(wù)的落實(shí)都與人大制度本身的健全完善與否有直接的關(guān)系，只有人大自身的權(quán)力運(yùn)作模式符合社會(huì)主義民主政治的基本要求，才能真正發(fā)揮出人民代表大會(huì)制度的優(yōu)越性。而我國目前人大系統(tǒng)內(nèi)部的一些制度其合理性、民主性都存在一定的問題，如在最高權(quán)力機(jī)關(guān)中的委員長會(huì)議制度、在地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)中的主任會(huì)議制度都存在一些弊端，其中有些是實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，有些是立法中就存在的問題。

一、全國人大常委會(huì)委員長會(huì)議在實(shí)踐中的積極作用

1982年憲法設(shè)計(jì)的全國人大常委會(huì)委員長會(huì)議（以下簡稱“委員長會(huì)議”）制度是必要的，合理的。改革開放30年來，委員長會(huì)議對全國人大常委會(huì)的工作起到了一定的正面推動(dòng)作用。據(jù)部分委員長會(huì)議的統(tǒng)計(jì)情況來看，其會(huì)議討論和決定的內(nèi)容，有些是屬于法律規(guī)定范圍內(nèi)的，如決定常務(wù)委員會(huì)每次會(huì)議的會(huì)期，擬定會(huì)議議程草案：2010年6 月11日上午，十一屆全國人大常委會(huì)第四十五次委員長會(huì)議決定十一屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議6月22日至25日在北京舉行，并對十五次會(huì)議的議程進(jìn)行了建議與日程安排；2009年12月14日，十一屆全國人大常委會(huì)第三十五次委員長會(huì)議決定十一屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議12月22日至26日在北京舉行；2009年6月15日，十一屆全國人大常委會(huì)第二十五次委員長會(huì)議決定十一屆全國人大常委會(huì)第九次會(huì)議6月22日至27日在北京舉行；2009年4月13日，十一屆全國人大常委會(huì)第二十二次委員長會(huì)議決定十一屆全國人大常委會(huì)第八次會(huì)議4月20日至24日在北京舉行，等等。有學(xué)者指出，“今天中國能夠走上一條穩(wěn)定、良性、獨(dú)特的民主化道路，委員長會(huì)議合理審慎地行使議程設(shè)置權(quán)的功勞不容否定”［1］。筆者雖認(rèn)為委員長會(huì)議行使議程設(shè)置權(quán)是否“合理審慎”尚需要再討論，但中國的人大制度能夠走到今天，能有今天的成就，委員長會(huì)議的功勞確實(shí)不容否定。只是這種功勞

可能主要表現(xiàn)在它一定程度上滿足了中國社會(huì)平穩(wěn)過渡的時(shí)代需求，滿足了一種其他操作不可能立即實(shí)現(xiàn)民主化因而對“行政領(lǐng)導(dǎo)”的需要。隨著時(shí)代的進(jìn)步，這種對行政領(lǐng)導(dǎo)的需求應(yīng)該逐漸淡化，然而我們現(xiàn)在看到的卻不是這樣，而是與此恰恰相反，人大的行政痕跡不是越來越淡，而是越來越濃，甚至對憲法設(shè)計(jì)的原有軌道有所偏離，這就令人不能不為我國人大制度的發(fā)展前景擔(dān)憂了。

二、委員長會(huì)議的擴(kuò)權(quán)現(xiàn)狀

根據(jù)我國憲法規(guī)定，委員長會(huì)議是處理全國人大常委會(huì)重要“日常工作”的機(jī)構(gòu)②，而“非實(shí)體權(quán)力機(jī)構(gòu)，也不具有行政領(lǐng)導(dǎo)職能，無權(quán)代替常委會(huì)行使任何職權(quán)，只能為常委會(huì)行使職權(quán)服務(wù)”［1］。它不是決策機(jī)關(guān)，不是權(quán)力機(jī)關(guān)，而是處理全國人大常委會(huì)“日常工作”的事務(wù)性機(jī)關(guān)。這種日常工作的處理權(quán)應(yīng)具有服務(wù)性、輔助性的特點(diǎn)，具有某種處理議會(huì)內(nèi)部行政事務(wù)的性質(zhì)。《全國人大組織法》第25條將委員長會(huì)議的職權(quán)細(xì)化為四個(gè)方面是合憲合理的③，其中前三個(gè)方面是合憲的，第四項(xiàng)（處理“其他重要日常工作”）也是基本合理的［2］，但在實(shí)踐（包括立法實(shí)踐）中被濫用了，多少偏離了憲法為之規(guī)定的方向。而《立法法》《全國人大常委會(huì)議事規(guī)則》和《監(jiān)督法》等法律對委員長會(huì)議的有關(guān)規(guī)定則大幅度地超出了處理常委會(huì)“重要日常工作”的范圍，與憲法對委員長會(huì)議的定性漸行漸遠(yuǎn)［3-4］。尤其是在實(shí)踐中委員長會(huì)議及各地人大的主任會(huì)議更是極大地突破了法律的規(guī)定而擁有絕對實(shí)權(quán)。它名義上是常委會(huì)的日常工作機(jī)構(gòu)，實(shí)際上重權(quán)在握，對常委會(huì)有明顯的領(lǐng)導(dǎo)性，幾乎成為常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，并不時(shí)超越權(quán)限代替常委會(huì)作出決定,這對我國民主法制建設(shè)的負(fù)面影響是顯而易見的。

委員長會(huì)議應(yīng)多長時(shí)間開一次，每次會(huì)議的時(shí)間是幾天，會(huì)議召開的理由是什么，等等，這些問題有關(guān)法律也沒有明確規(guī)定。1993年委員長會(huì)議通過的《委員長會(huì)議議事規(guī)則》第7條規(guī)定：“委員長會(huì)議根據(jù)需要不定期召開?！庇捎谠撘?guī)則是由委員長會(huì)議（而不是全國人大常委會(huì)）通過的，因此不應(yīng)具有法律效力，它只是規(guī)范性文件而不是規(guī)范性的法律文件。這種“自我授權(quán)”很容易導(dǎo)致權(quán)力濫用。在實(shí)踐中，每屆全國人大常委會(huì)委員長會(huì)議開會(huì)的次數(shù)不盡相同，如第十屆全國人大期間（2003—2008年），截至2008年2月28日共舉行了75次委員長會(huì)議，十一屆全國人大期間（2008—2012年），到2011年4月21日共舉行了62次委員長會(huì)議，其中2008年委員長會(huì)議開了15次，2009、2010年均各開了20次④。全國人大開會(huì)的時(shí)間越來越短⑤，委員長會(huì)議開會(huì)的次數(shù)卻越來越多，“不定期召開”演變成“經(jīng)常召開”，在人大這樣一個(gè)應(yīng)該體現(xiàn)民主的機(jī)構(gòu)里，權(quán)力似乎被集中到極少數(shù)人手中了。

三、委員長會(huì)議不斷擴(kuò)權(quán)的原因分析

在中國的政治生活中，我們常常會(huì)發(fā)現(xiàn)這樣的現(xiàn)象，有些機(jī)構(gòu)憲法或法律賦予其很大的權(quán)力，在實(shí)踐中卻發(fā)揮不出來，權(quán)力總是難以兌現(xiàn)或萎靡不振；而另一些機(jī)構(gòu)，憲法或法律沒有賦予其多少權(quán)力，卻能夠通過“實(shí)踐”不斷擴(kuò)充自己的地盤，搶灘爭權(quán)，委員長會(huì)議顯然屬于后者。從委員長會(huì)議30年的運(yùn)作歷史來看，它“對全國人大及其常委會(huì)，以及常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的工作，起著核心領(lǐng)導(dǎo)作用。所有提交代表大會(huì)和常委會(huì)的議案實(shí)質(zhì)上都由它決定。它還通過發(fā)布委員長會(huì)議紀(jì)要等方式，決定常委會(huì)的立法程序，發(fā)布常委會(huì)加強(qiáng)同代表聯(lián)系的意見，常委會(huì)的人事任免辦法等?？梢哉f，委員長會(huì)議才是常委會(huì)真正的核心，而這個(gè)核心中的核心人物則是委員長和秘書長”⑥。

委員長會(huì)議的這種地位和作用不能不令人擔(dān)憂：我們的人大正在向什么方向發(fā)展，是在向民主化還是向集權(quán)化方向前進(jìn)？在中國的政治體制改革中，人大曾被寄予厚望，憲法賦予它的崇高地位和巨大權(quán)力，雖然沒有完全落實(shí)，但畢竟是我們努力的目標(biāo)。但是，如果人大及其常委會(huì)的權(quán)力正在日益集中到十幾個(gè)人組成的委員長會(huì)議手中，其民主性將受到挑戰(zhàn)。議會(huì)的工作方式如果不能體現(xiàn)民主性，即使有效率，即使能實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義，也有違民主議事的本質(zhì)，在這種情況下委員長會(huì)議有可能演變成“二政府”。如果人大本身的民主性不是在逐漸加強(qiáng)而是在日益削弱，甚至在演變成一個(gè)新的行政集權(quán)機(jī)構(gòu)，那么筆者擔(dān)心，這樣的人大越強(qiáng)勢，對國家民主制度的發(fā)展可能越不利。

何以至此？原因何在？

首先，委員長會(huì)議建立的初衷值得我們反省。1982年憲法的制定背景是國家正處于改革開放全

面鋪開的初期，在經(jīng)歷了“文革”十年的“人治”大泛濫之后，民主法制建設(shè)受到空前重視，人民代表大會(huì)制度的健全和完善也被提到議事日程上來，設(shè)置委員長會(huì)議制度應(yīng)該也是完善人大制度的一個(gè)重要措施。但委員長會(huì)議的作用與人大會(huì)議制度的性質(zhì)是否會(huì)發(fā)生矛盾，二者應(yīng)怎樣銜接，才能有利于（而不是妨害于）人大制度的民主建設(shè)，這些問題當(dāng)時(shí)可能在認(rèn)識(shí)上尚不十分清晰。參與了1982年憲法修改工作的老一代憲法學(xué)者認(rèn)為，委員長會(huì)議這種形式“對于發(fā)揮集體智慧，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心的作用，有著十分積極的意義”［5］。這是當(dāng)時(shí)的普遍認(rèn)識(shí)。問題是，為什么要在合議制的集體領(lǐng)導(dǎo)中“加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心的作用”，誰是“領(lǐng)導(dǎo)核心”，委員長會(huì)議是人大的領(lǐng)導(dǎo)核心嗎？議會(huì)這種實(shí)行合議制的民主機(jī)構(gòu)是否需要一個(gè)核心領(lǐng)導(dǎo)，如果需要，合議制與首長制還有什么區(qū)別？憲法為什么要把人大設(shè)計(jì)成合議制而不是首長制？合議制的功能就是“發(fā)揮集體智慧”，如果不“加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心的作用”，“集體智慧”是否就發(fā)揮不出來？我國中青年一代的議會(huì)專家也基本認(rèn)同委員長會(huì)議是全國人大常委會(huì)的“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”，雖然同時(shí)強(qiáng)調(diào)這“絲毫不意味著它有行政領(lǐng)導(dǎo)的職能”，其“行政化的傾向是應(yīng)予防止和克服的”［6］。但筆者認(rèn)為，如果承認(rèn)委員長會(huì)議對常委會(huì)有“領(lǐng)導(dǎo)”作用就很難排除其“行政性”，從根本上說，委員長會(huì)議不應(yīng)是全國人大常委會(huì)的“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”，憲法沒有賦予它這種地位?？赡苷怯捎趯@些基本理論問題的認(rèn)識(shí)不甚明了，我們才將委員長會(huì)議制度作為一種領(lǐng)導(dǎo)核心的因素嵌入到人大制度之中，一開始就寄希望于它發(fā)揮一種非民主的“領(lǐng)導(dǎo)”作用。

其次，行政集權(quán)意識(shí)的影響根深蒂固。委員長會(huì)議在實(shí)踐中的職權(quán)擴(kuò)充是迅速的，又是無聲無息的，正因?yàn)槿绱?，才尤其令人?dān)憂。由于有這樣的指導(dǎo)思想——在人大中既要發(fā)揮集體智慧，又要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心的作用，因此在隨后的實(shí)踐中，包括在有關(guān)立法中，也就自然地沿著一種使人大集權(quán)化的方向行進(jìn)，將委員長會(huì)議的地位一再提高，職權(quán)一再擴(kuò)大。這從根本上說，是我們對民主的認(rèn)識(shí)不夠，偏愛集中，喜歡集中，習(xí)慣于集中，這樣必然地與議會(huì)的民主制度背道而馳。在實(shí)踐中，常委會(huì)越來越依賴委員長會(huì)議，委員長會(huì)議越來越操控常委會(huì)會(huì)議，這種趨勢已經(jīng)得到立法的肯定，被制度化、法律化，且在實(shí)踐中有愈演愈烈之勢。難怪有年輕人在初步研究了委員長會(huì)議制度之后很自然地認(rèn)為，“委員長會(huì)議對全國人大常委會(huì)實(shí)際上發(fā)揮著‘主管、管家’的作用”，委員長會(huì)議作為人大制度的“‘核心’指揮性作用表現(xiàn)在，在全國人大常委會(huì)和各專門委員會(huì)、常委會(huì)各工作機(jī)構(gòu)之間，委員長會(huì)議處于承上啟下的交接地帶”，委員長會(huì)議的存在，“彌補(bǔ)了全國人大和全國人大常委會(huì)對各專門委員會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督的不足和不便，提高了處理緊急事務(wù)的效率，在全國人大機(jī)構(gòu)中承擔(dān)了重要的職責(zé)，在整個(gè)全國人大架構(gòu)框架中也凸顯出了其中堅(jiān)性地位”④。這樣的認(rèn)識(shí)很準(zhǔn)確，很符合實(shí)際情況，是現(xiàn)實(shí)的真實(shí)寫照，但不符合憲法肯定的議會(huì)民主之本質(zhì)，而這正是問題所在。權(quán)力集中模式不僅表現(xiàn)在我們的體制中，而且存在于我們的空氣里，在上上下下所有人（包括老中青三代人）的思維中，使我們接受起來毫無困難。正是這種“軟實(shí)力”可以將制度變形，可以將民主制演變?yōu)榧兄?，可以把人大逐步行政化。這一切都發(fā)生得悄無聲息，即使專門從事憲法學(xué)、立法學(xué)研究的學(xué)者們，對此也少有警覺和批評⑦，仿佛是一場靜悄悄的演變。

可能有人認(rèn)為，人大內(nèi)部的民主性可以到下一步再解決，現(xiàn)在先解決人大無相應(yīng)權(quán)力的問題，只要人大（不管是人大還是其常委會(huì)或委員長會(huì)議）的地位提高了，能起關(guān)鍵作用（能決策、能監(jiān)督），能形成權(quán)力制約（如人大對政府的監(jiān)督），就是好的。但筆者擔(dān)心，人大在提高自己地位的同時(shí)，如果自己也在日益行政化，這種對政府的監(jiān)督和制約沒有民主性做基礎(chǔ)，將使我們的政治體制中缺少民主議事、民主監(jiān)督的民主“主”渠道，人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)代表民意對政府的監(jiān)督和制約就可能演變成官僚機(jī)構(gòu)之間的摩擦和傾軋，而且也可能使政府分裂——行政權(quán)宜集中而不宜分散。如果委員長會(huì)議成為“二政府”，就可能出現(xiàn)多頭行政，不僅降低效率，而且可能會(huì)有災(zāi)難性后果——在緊急關(guān)頭互相扯皮、當(dāng)斷不斷亦會(huì)誤大事。同時(shí)，當(dāng)人大內(nèi)部已經(jīng)形成權(quán)力集中模式且這一模式已經(jīng)十分堅(jiān)固后，再去克服它是否為時(shí)已晚，或許會(huì)在人大內(nèi)部引發(fā)“革命”性的動(dòng)蕩。因此，不如在人大建設(shè)的過程中，邊提高自己的地位邊逐步實(shí)踐其內(nèi)部的民主，如果內(nèi)部是民主決策，其對外行使的職權(quán)也將更有分量——其監(jiān)督體現(xiàn)的是“民主”監(jiān)督（14人組成的委員長會(huì)議即使有監(jiān)督權(quán)也很難說是民主監(jiān)

督）。堅(jiān)守民主程序可能會(huì)在一定程度上影響人大當(dāng)下落實(shí)自己的憲法權(quán)力（如由于內(nèi)部實(shí)行民主程序而爭執(zhí)不下，一時(shí)難以形成統(tǒng)一的決定），進(jìn)而影響到對外的監(jiān)督效果，但從長遠(yuǎn)來看，從民主法治的“制度”建設(shè)（而不是一時(shí)一事的效果）來看，是值得的。我們的目的不是、至少不僅僅是、或主要不是解決當(dāng)前的某個(gè)或某些實(shí)際問題，而是要建立起一個(gè)制度，要完善一個(gè)體制，設(shè)計(jì)一套權(quán)力程序，以實(shí)現(xiàn)國家的長治久安。

四、抑制委員長會(huì)議擴(kuò)權(quán)的對策

在分析了委員長會(huì)議不斷擴(kuò)權(quán)的原因之后，人們不難發(fā)現(xiàn)對其進(jìn)行改進(jìn)是一件很困難的工作，要將委員長會(huì)議的權(quán)力“還權(quán)于會(huì)”（常委會(huì)），涉及到許多配套工作。如常委會(huì)能力的加強(qiáng)需要委員的專職化、專業(yè)化，需要為其配備大量助手，使委員們有時(shí)間、有能力從事有關(guān)立法和監(jiān)督的工作，提高工作效率。同時(shí)需要延長常委會(huì)的開會(huì)時(shí)間，目前每兩個(gè)月開一次會(huì)，一次會(huì)七天左右，一年不足六十天的會(huì)議體制，與國外議會(huì)一年四五個(gè)月甚至八九個(gè)月的會(huì)期相比，顯然是過短的。如果說全國人大因代表人數(shù)多不便經(jīng)常開會(huì)的理由尚能成立的話，全國人大常委會(huì)的一百五十多人比許多國家的議會(huì)人數(shù)還少，是完全可以延長開會(huì)時(shí)間的，因此常委會(huì)不能經(jīng)常開會(huì)在理論上很難說得通。此外，常委會(huì)大權(quán)旁落和產(chǎn)生它的全國人大不是直接選舉也有密切關(guān)系。間接選舉與選民的距離相對較遠(yuǎn)，尤其全國人大代表是經(jīng)過兩層間接選舉產(chǎn)生的（全國人大代表由省級(jí)人大代表產(chǎn)生，省級(jí)人大代表由縣級(jí)人大代表產(chǎn)生，縣級(jí)人大代表才是選民直接選舉產(chǎn)生），這種“隔閡”就更加突出，因此擴(kuò)大直接選舉的范圍對加強(qiáng)全國人大及其常委會(huì)的工作是明顯有利的。當(dāng)然這應(yīng)該有一個(gè)過程，可以先實(shí)現(xiàn)省級(jí)和較大市級(jí)的人大代表直接選舉，之后再逐步過渡到全國人大代表的直接選舉。

從某種意義上說，這些措施涉及到國家的整個(gè)政治體制改革進(jìn)程，如自下而上的民主選舉如果能真正落實(shí)，代表們真正由民眾選舉而非上級(jí)指定或變相指定，他們就能轉(zhuǎn)變意識(shí)——不再是“舉手代表”、不再“唯上是從”，在他們積極行使代表權(quán)力、努力維護(hù)選民利益時(shí)（哪怕僅僅是為了自己再當(dāng)選），很自然地不會(huì)再容忍自己的被動(dòng)地位，對委員長會(huì)議的種種越權(quán)行為自然會(huì)積極提出批評和抵制，要求其嚴(yán)格按照憲法的規(guī)定行使職權(quán)。當(dāng)這種呼聲不限于個(gè)別人而是具有普遍性時(shí)，制度的變革就可能發(fā)生。當(dāng)然許多人寄希望于出現(xiàn)開明的領(lǐng)導(dǎo)人也是有一定道理的，中國近代史上不乏當(dāng)權(quán)者主動(dòng)進(jìn)行改革的事例，如自上而下地要求各國家機(jī)關(guān)嚴(yán)格依憲辦事，依法辦事，真正落實(shí)憲法對人大制度的種種規(guī)范，包括委員長會(huì)議僅僅負(fù)責(zé)全國人大常委會(huì)的重要日常工作，人大的權(quán)力真正取決于大會(huì)或常委會(huì)的討論決定，取決于每一個(gè)代表或委員的投票，投票前允許競爭性辯論，有充分的言論自由保障，等等。這期間，民眾的法治意識(shí)、學(xué)界的思想成熟度、媒體的監(jiān)督力度，都可能對人大及其代表產(chǎn)生極大的影響，畢竟任何一項(xiàng)改革都是各種社會(huì)力量綜合作用的結(jié)果。

注釋：

①參見黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全國推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》。

②我國1982年《憲法》第68條第2款規(guī)定：“委員長、副委員長、秘書長組成委員長會(huì)議，處理全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的重要日常工作。”

③《全國人大組織法》第25條規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)的委員長、副委員長、秘書長組成委員長會(huì)議，處理常務(wù)委員會(huì)的重要日常工作：（一）決定常務(wù)委員會(huì)每次會(huì)議的會(huì)期，擬定會(huì)議議程草案；（二）對向常務(wù)委員會(huì)提出的議案和質(zhì)詢案，決定交由有關(guān)的專門委員會(huì)審議或者提請常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議審議；（三）指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各專門委員會(huì)的日常工作；（四）處理常務(wù)委員會(huì)其他重要日常工作?！?/p>

④參見中國青年政治學(xué)院法律系2008級(jí)本科生陳壽杰同學(xué)的學(xué)年論文《全國人大常委會(huì)委員長會(huì)議制度研究》及其附件（未發(fā)表）。

⑤如八屆全國人大會(huì)議的時(shí)間分別為17天（1993年）、13天（1994年）、14天（1995年）、13天（1996年）、15天（1997年）；九屆全國人大會(huì)議的時(shí)間分別為15天（1998年）、12天（1999年）、11天（2000年）、11天（2001年）、11天（2002年）；十屆全國人大會(huì)議的時(shí)間分別為14天（2003年）、10天（2004年）、10天（2005年）、10天（2006年）、12天（2007年）。

⑥見蔡定劍著：《中國人民代表大會(huì)制度》，法律出版社2003年版，第235—236頁。蔡定劍教授的觀點(diǎn)可謂一針見血，關(guān)于“核心中的核心”，《委員長會(huì)議議事規(guī)則》第5條的規(guī)定可從一個(gè)側(cè)面予以佐證：“委員長會(huì)議的議題由秘書長提出，委員長確定?！北娝苤?，會(huì)議議題

的確定是至關(guān)重要的權(quán)力。

⑦如我國有立法法學(xué)者這樣介紹我國法案審議權(quán)的歸屬和審議程序：“審議向全國人大常委會(huì)提交的法律案的權(quán)力，由委員長會(huì)議、常委會(huì)組成人員和常委會(huì)會(huì)議以及專門委員會(huì)行使?！敝芡骶帲骸读⒎▽W(xué)》，法律出版社2000年版，第302-303頁。

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［6］蔡定劍.中國人民代表大會(huì)制度［M］.北京：法律出版社，2003：235，237.

責(zé)任編輯：劉伊念

（Email：lynsy@ jhun. edu. cn）

Phenomenon of Expanding the Right of the Leadership Council of NPC Standing

Ma Ling
（School of Law，China Youth Political College，Beijing 100089，China）

Abstract：In the past 30 years of reform and opening up，the Leadership Council of NPC Standing has played a positive role in a certain extent，to meet the times needs of smooth transition of Chinese society. But in the context of the rule of law in China，to uphold and improve the people’s congress system，when facing the reality of that the Leadership Council of NPC Standing expanding its right，such as leading NPC Standing obviously，from time to time exceeding its authority to make decision instead of NPC Standing，it is necessary to analyze the causes，to limit the powers of the Leadership Council of NPC Standing，to improve the people’s congress system.

Keywords：NPC Standing；the Leadership Council of NPC Standing；People’s Congress system；democratic supervision

作者簡介：馬嶺，女，河北邢臺(tái)人，中國青年政治學(xué)院法學(xué)院教授。

收稿日期：2014 - 12 - 23

DOI：10.16388/j.cnki.cn42-1843/c.2015.04.002