下放立法權(quán)之后需著手解決三個問題

文/申友祥

立法法首次修改，其修正案草案擬將地方立法權(quán)授給設(shè)區(qū)的市，這意味著200多個設(shè)區(qū)的市將享有地方立法權(quán)。

我國地域?qū)拸V，地區(qū)政治經(jīng)濟文化發(fā)展不平衡。賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，使地方具有更多的自決自治權(quán)，以制訂出更加適合區(qū)域特色的治理方案，打破全國“一刀切”的立法格局。這意味著國家在治理現(xiàn)代化的道路上邁出了堅實的改革步伐。然而，下放立法權(quán)需解決好3個問題。

首先是立法能力。這項能力直接關(guān)乎立法的質(zhì)量，關(guān)乎法規(guī)實體。立法是一項技術(shù)活，是語言技術(shù)、規(guī)范構(gòu)造技術(shù)、法律體系技術(shù)的綜合運用，它要求規(guī)范的書面語言表達能力、嚴(yán)密的邏輯構(gòu)造能力、在法律價值沖突時的衡平能力、對整個法律體系的理解和具體規(guī)范的領(lǐng)悟能力等等。而各設(shè)區(qū)的市的立法人才良莠不齊，立法能力各有差異。因此，必須充分考慮立法人才是否充足、立法能力是否勝任這一特殊情況，以免釀成惡果。比如多部、多條法規(guī)與上位法沖突；法規(guī)與法規(guī)之間相互沖突；法規(guī)內(nèi)部各規(guī)范之間的互相矛盾。

其次是民主程度。這關(guān)乎立法的程序問題，關(guān)乎法規(guī)的實施效果。立法就是定規(guī)矩，舉例講如造鞋，立法機關(guān)就是“造鞋廠”，執(zhí)法人員和普通民眾就是“穿鞋者”。鞋大鞋小腳最清楚，立法質(zhì)量好壞、法規(guī)的實施效果執(zhí)法人員和適法人員最具有發(fā)言權(quán)。和“造鞋廠”不同的是，立法機關(guān)只造一雙“鞋”，而執(zhí)法人員和適法人員不能選擇性適用法規(guī)，也不能彈性適用法規(guī)。這意味著執(zhí)法人員在立法機關(guān)制定出來無論合不合時宜的法面前，只能執(zhí)行。因此，必須考慮參與立法的人大代表能否代表民意、立法過程中是否遵循了民意、是否遵行了憲法以及立法法下的民主程序。

再次是對立法權(quán)的監(jiān)督問題。立法權(quán)是一種公權(quán)力，具備所有權(quán)力的普遍特征，特征之一就是“不受有效監(jiān)督和制約，則必然被濫用或亂用”。權(quán)力的行使關(guān)乎著政治、經(jīng)濟、文化等各項資源的調(diào)整或分配，立法權(quán)的下放意味著中央對部分資源處置分配權(quán)的下放。下放前，地方政府作為地方資源的控制和管理者有過各自為政、政令不行的前科。中央政府實施政策尚且不易，何期地方人大來監(jiān)督地方政府？李克強總理在國務(wù)院第二次廉政工作會議上強調(diào)，對市場主體是“法無禁止即可為”，對政府則是“法無授權(quán)不可為”。如果立法權(quán)不受有效的監(jiān)督和制約，那么一旦立法權(quán)下放，地方行政權(quán)可能操縱和綁架立法權(quán)，最終為市場主體處處設(shè)禁，為自己處處授權(quán)。另外，每個區(qū)域有自己的利益，不受有限監(jiān)督的立法權(quán)還可能成為地方保護主義的溫床，最終阻礙商品的有效流轉(zhuǎn)，妨礙市場經(jīng)濟的發(fā)展。

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。立法權(quán)下放對于國家治理現(xiàn)代化固然有千般之好，然而在下放立法權(quán)之時當(dāng)配套解決好上述3個問題。