江西警察學(xué)院 曹慧麗教授

警察權(quán)運(yùn)行之比例原則法律化探究

江西警察學(xué)院 曹慧麗教授

我國現(xiàn)行的《人民警察法》是1995年2月28日第八屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議通過并施行，其在實(shí)行二十年歷程中，為我國人民警察制度的構(gòu)建和完善，規(guī)范和約束警察權(quán)發(fā)揮了不可忽視的作用。但是當(dāng)前我國處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化制度和社會(huì)人文已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，社會(huì)治安形勢、公共安全的變化、科技的飛躍發(fā)展、人們思想理念的變化。當(dāng)前警察權(quán)的運(yùn)行無論在立法層面還是在運(yùn)行層面都面臨著大量的立法缺失、執(zhí)法不暢等諸多問題，尤其是警察權(quán)在法律規(guī)制層面只有一個(gè)合法性原則，即“人民警察必須以憲法和法律為活動(dòng)準(zhǔn)則，忠于職守，清正廉潔，紀(jì)律嚴(yán)明，服從命令，嚴(yán)格執(zhí)法。人民警察依法執(zhí)行職務(wù)，受法律保護(hù)?！倍F(xiàn)實(shí)中警察權(quán)的現(xiàn)場處置權(quán)和強(qiáng)制權(quán)所具有的即時(shí)性、臨時(shí)性和不確定性是合法原則無法判斷和界定的，其所內(nèi)涵的自由裁量權(quán)也是無法明確其范圍和適度。由于法律的缺失，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中警察權(quán)的運(yùn)行讓警察面臨執(zhí)法的困惑和無助，甚至?xí)丝s讓步，其后果是公眾對警察權(quán)不斷的質(zhì)疑和否定。因此，對于人民警察法立法定位必須明確：1、規(guī)范警察權(quán)和警察職責(zé)的基本內(nèi)容。2、依法保護(hù)人民警察合法權(quán)益。3、約束和監(jiān)督警察權(quán)。而修改《人民警察法》，納入比例原則，完善人民警察制度，為警察權(quán)的運(yùn)行提供合法合理的依據(jù)，提升我國警察執(zhí)法形象和公信力，保護(hù)警察合法權(quán)益是十分必要的。

比例原則從19世紀(jì)產(chǎn)生以來，最先是在德國警察法出現(xiàn)，其理念和內(nèi)容在德國警察立法和警察權(quán)運(yùn)行領(lǐng)域得到極大的發(fā)展，甚至在世界各國行政法學(xué)研究和行政法治發(fā)展過程中得到認(rèn)可和推廣。德國學(xué)者奧托·邁爾的主張“警察權(quán)力不可違反比例原則”，“超越必要性原則即違法的濫用職權(quán)行為”。以及德國弗萊納的“不可用大炮打小鳥”的名言，比喻警察行使權(quán)力的限度。其從立法到執(zhí)法，從國家權(quán)到警察權(quán)的運(yùn)行和使用提出了最為先進(jìn)的比例原則。不僅如此，在1931年《普魯士警察行政法》對此項(xiàng)原則在警察權(quán)的運(yùn)行的具體操作標(biāo)準(zhǔn)有了更明確的細(xì)化。如“警察處分必須具有必要性方屬合法。”同時(shí)對必要性界定為：“若有多種方法足以維持公共安全或秩序，或有效地防御對公共安全或秩序有危害之危險(xiǎn)，則警察機(jī)關(guān)得選擇其中一種，惟警察機(jī)關(guān)應(yīng)盡可能選擇對關(guān)系人與一般大眾造成損害最小方法為之?！鄙鲜隽⒎▽用娴谋壤瓌t一被作出立即在司法實(shí)踐中推進(jìn)并推廣，即對警察采取的措施是否超過為實(shí)現(xiàn)目的所需的必要限度進(jìn)行審查，以裁決其是否合法。同時(shí)其被德國聯(lián)邦法院賦予憲法地位，但其核心內(nèi)容是明確行政成本應(yīng)與行政效果之間保持合理的比例關(guān)系，而且比例原則要求行政主體的行政活動(dòng)，在合法的范圍內(nèi)，注意合理的比例和協(xié)調(diào)，其充分體現(xiàn)了德國民主、法制發(fā)展的程度和水平。因此，比例原則的來源和發(fā)展進(jìn)一步說明，現(xiàn)實(shí)中警察權(quán)的運(yùn)行直接關(guān)系到每一個(gè)公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)等一系列合法權(quán)益的得失，如何合理、準(zhǔn)確地行使警察權(quán)將決定著其存在的合法性是否得到認(rèn)可的問題。雖然，學(xué)理界對比例原則的稱謂，有的稱為合理性原則，有的稱為適當(dāng)性原則，但其核心理念強(qiáng)調(diào)的都是警察機(jī)關(guān)在行使警察權(quán)的一系列過程中實(shí)施的行為不僅僅是以國家利益、公共利益以及行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為終極目的，而且應(yīng)該最大比例和適度兼顧相對人合法權(quán)益，以盡可能最小范圍和程度對相對人合法權(quán)益造成損害或者不利影響。適當(dāng)性作為比例原則的主要內(nèi)容，已經(jīng)在我國《行政強(qiáng)制法》第5條已經(jīng)明確規(guī)定：“行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制?！痹擁?xiàng)立法內(nèi)容第一次將比例原則明確納入我國法律體系。而警察權(quán)作為國家權(quán)力的重要部分，其有一項(xiàng)最常用的行政強(qiáng)制措施權(quán)和行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，《行政強(qiáng)制法》的該原則為警察權(quán)涉及行政強(qiáng)制權(quán)的具體操作進(jìn)一步明確了必須嚴(yán)格遵守《行政強(qiáng)制法》規(guī)制的適當(dāng)性原則，為警察權(quán)運(yùn)用比例原則開辟了先河。其立法宗旨不僅是約束警察行政強(qiáng)制權(quán)，更多層面會(huì)成為保護(hù)警察權(quán)的合法依據(jù)。按照行政法基本理論之比例原則，其所蘊(yùn)含的必要性原則、適當(dāng)性原則以及最小損害原則，尤其在當(dāng)前現(xiàn)實(shí)中警察使用武器警械權(quán)、警察行政強(qiáng)制權(quán)、警察應(yīng)急處置權(quán)等種種易引發(fā)警察公權(quán)力與公民私權(quán)利沖突的博弈和質(zhì)疑中，如果有《人民警察法》能夠明確比例原則，就可以運(yùn)用比例原則正確分析、判斷并分析其存在的合理性、可能性和適度性，化解其所產(chǎn)生的矛盾和沖突，實(shí)現(xiàn)警察權(quán)公共利益最大化。同時(shí)其不僅能最大限度地保護(hù)公民合法權(quán)益，更加能保護(hù)警察執(zhí)法的權(quán)威。

因此，比例原則法律化，要求警察機(jī)構(gòu)（人員）對公民權(quán)利作出不利的決定時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮一些非法律因素，不能機(jī)械的一概剝奪，違背人性的本質(zhì)規(guī)律。適用適當(dāng)性原則所追求的正是限制警察機(jī)構(gòu)（人員）強(qiáng)制權(quán)力的濫用，保護(hù)公民的正當(dāng)權(quán)益，平衡公共利益和公民利益的保障。要求警察強(qiáng)制權(quán)力的運(yùn)行，其手段、方法必須不得超出所要達(dá)到目的的必要限度，公共利益的實(shí)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)以最小的相對人利益為代價(jià)。因此，進(jìn)一步將比例原則寫入《人民警察法》體系中，對于規(guī)范警察權(quán)的運(yùn)行尺度，保證警察權(quán)的運(yùn)行效果，其意義尤為重大。