邵祖峰，李玉琴，劉知音

（1.湖北警官學(xué)院，湖北 武漢 430034；2.西藏警官高等?？茖W(xué)校，西藏 拉薩 850000）

對“大治安，一警多能”現(xiàn)象的反思

邵祖峰1，李玉琴2，劉知音1

（1.湖北警官學(xué)院，湖北 武漢 430034；2.西藏警官高等?？茖W(xué)校，西藏 拉薩 850000）

“大治安，一警多能”是最近這幾年公安實戰(zhàn)部門提出的警務(wù)機(jī)制改革重心與目標(biāo)。 “大治安”本意是強調(diào)系統(tǒng)協(xié)作與整合，突出治安的基礎(chǔ)性作用，但 “一警多能”的內(nèi)涵則被誤解成 “一警多職” “一警多責(zé)”。 “一警多能”應(yīng)當(dāng)是一種理想狀態(tài)，有其實施的基礎(chǔ)和條件。科學(xué)、合理的 “大治安”管控體系建設(shè)基礎(chǔ)是分工、協(xié)作、有序的運行機(jī)制。

大治安；一警多能；警務(wù)機(jī)制改革

隨著國內(nèi)外政治、經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境的日趨復(fù)雜，我國的治安管理形勢不容樂觀，尤其是面對日益提高的人民群眾安全需要與管理服務(wù)的新要求，公安機(jī)關(guān)必須與時俱進(jìn)，改革警務(wù)機(jī)制與管理體系，創(chuàng)新工作方法，以滿足這種新期待，回應(yīng)黨和政府新時期的改革創(chuàng)新戰(zhàn)略。治安管理作為公安工作的基礎(chǔ)，提升其防控能力與服務(wù)水平則成為關(guān)注的重點。“大治安，一警多能”以及諸如此類的提法則常見于報端與領(lǐng)導(dǎo)講話之中。

一、“大治安，一警多能”提出的時代背景

公安工作的重要性不言而喻，它事關(guān)國家的安全、社會穩(wěn)定、人民福祉，甚至是黨的執(zhí)政地位。改革公安工作，創(chuàng)新警務(wù)工作機(jī)制，增強防范打擊能力，提高人民群眾的安全感與滿意度，一直是21世紀(jì)以來的主體工作。從早期的“三基工程”“大練兵”“大接訪”“大討論”到最近的“四個能力”建設(shè)，體現(xiàn)的都是這個問題。如何通過改革來增強打擊防范能力、提高服務(wù)水平，突破現(xiàn)有警務(wù)工作機(jī)制的瓶頸與短板，是擺在公安機(jī)關(guān)面前的大問題?！按笾伟?，一警多能”提法的目的是強調(diào)治安管理的基礎(chǔ)性、全局性，強調(diào)警力資源不足可以通過技能訓(xùn)練彌補，強調(diào)利用全員、全警、全部門協(xié)同作戰(zhàn)。反思其提出的時代背景應(yīng)是：

（一）嚴(yán)重的官僚主義、本位主義觀念制約著公安機(jī)關(guān)管理防控效能的發(fā)揮

官僚主義及其思想余毒在我國根深蒂固，毛澤東曾指出官僚主義的20種表現(xiàn)，學(xué)者王亞南將官僚主義分為技術(shù)性官僚與體制性官僚。正是公安機(jī)關(guān)本身的國家行政機(jī)關(guān)色彩，擁有眾多的權(quán)力資源，使之成為求職者紛紛爭取的領(lǐng)域，以做“官”為榮，在職者則身居“官”位，官氣很濃，缺少做實事、深入基層的決心與信念?！按髾C(jī)關(guān)、小基層”的現(xiàn)象在全國各級公安機(jī)關(guān)組織體系中十分突出。本位主義也是國人的重要哲學(xué)思想，明哲保身、事不關(guān)己高高掛起、多一事不如少一事的心態(tài)成為不可忽視的暗流，即便是組織層次，也存在類似的情況。甲、乙兩地公安機(jī)關(guān)管理的模糊邊界往往成為犯罪分子青睞的地方，兩邊打游擊。這兩種觀念的普遍性嚴(yán)重制約著公安機(jī)關(guān)管理防控效能的發(fā)揮。因為防控的本質(zhì)在于織就一張密不可分的天網(wǎng)，管理的本質(zhì)在于服務(wù)。十八大以來的群眾路線教育實施方案中首要提出的就是形式主義與官僚主義的整改。

（二）科層制的組織結(jié)構(gòu)以及職責(zé)分工形成業(yè)務(wù)邊界藩籬

科層制是一種重要的社會組織結(jié)構(gòu)形式與管理方式，它強調(diào)部門之間的專業(yè)分工，各有其職責(zé)，依規(guī)則進(jìn)行管理。這種制度被其創(chuàng)始人韋伯認(rèn)為是一種理想的組織形式，其合理運轉(zhuǎn)是建立在合理設(shè)計與動態(tài)變化的基礎(chǔ)上。我國公安機(jī)關(guān)采用科層制的歷史由來已久，它是國家行政管理體制在公安部門的實現(xiàn)。從傳遞控制命令、表達(dá)組織權(quán)威角度而言，科層制是比較適合公安機(jī)關(guān)這種富有戰(zhàn)斗性、權(quán)威性的組織。但是科層制過分強調(diào)層級、職責(zé)定位、部門邊界以及人的專業(yè)性，部門之間的職責(zé)界限過于僵化，對于有些問題往往表現(xiàn)出權(quán)責(zé)不清、無人負(fù)責(zé)。比如常見的馬路上的治安問題、偏遠(yuǎn)山區(qū)的交通問題、應(yīng)急警務(wù)的調(diào)動與指揮問題等。業(yè)務(wù)邊界的藩籬還表現(xiàn)為公安機(jī)關(guān)信息化過程中的“信息孤島”問題?？茖又葡碌膯T工主要以專業(yè)技能定崗位，缺少橫向移動，無法適應(yīng)其他崗位工作，尤其難以應(yīng)付“一崗多責(zé)”的情形。

（三）公安科技大發(fā)展促進(jìn)了治安管理體系、機(jī)制的變革

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力的論斷由來已久，公安科技的創(chuàng)新與應(yīng)用極大地提升了警察戰(zhàn)斗力與服務(wù)能力，尤其是信息技術(shù)的應(yīng)用。“金盾工程”為公安工作信息化打下了堅實的基礎(chǔ)，情報信息主導(dǎo)警務(wù)、網(wǎng)上作戰(zhàn)、網(wǎng)上巡邏、網(wǎng)上辦案已成為常態(tài)。信息技術(shù)延展了人的智力與工作可及范圍，為組織體系及其運行機(jī)制的變革創(chuàng)造了條件。公安信息技術(shù)的開發(fā)與廣泛應(yīng)用促使公安機(jī)關(guān)向信息化組織體系與機(jī)制轉(zhuǎn)化，治安管理體系與工作機(jī)制必須發(fā)生變革?；凇按笾伟病崩砟畹姆揽伢w系得以構(gòu)建，相應(yīng)警員的能力、承擔(dān)的職責(zé)范圍與工作效率也已得到提升。

（四）違法犯罪行為的多樣化、隱匿化、高發(fā)態(tài)勢形成的倒逼壓力

城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)、貧富差距的擴(kuò)大、各種社會矛盾與安全隱患以及來自國內(nèi)外各種不安定因素促發(fā)了違法犯罪行為的發(fā)生。既有傳統(tǒng)社會形態(tài)犯罪的形勢，也有來自網(wǎng)絡(luò)虛擬社會的違法行為，或者這兩種形態(tài)交織結(jié)合。尤其是最近幾年非傳統(tǒng)的恐怖主義行為日漸抬頭，公安機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)的維穩(wěn)任務(wù)繁重，始終處于應(yīng)急處突之中。要提升能力，做到工作的有預(yù)見性，必須在警力資源不足的情形下進(jìn)行內(nèi)部挖潛、協(xié)同整合，提升基礎(chǔ)防范能力?！按笾伟?，一警多能”便是出路之一。

二、“大治安”的內(nèi)涵、本質(zhì)與實踐

（一）“大治安”內(nèi)涵及其本質(zhì)

一般意義上認(rèn)為，治與亂相對，安與危相對，治安則表示一種安定秩序的社會狀態(tài)或者是與社會安定有序的相關(guān)問題、現(xiàn)象及其管理工作，比如治安問題、治安現(xiàn)象、治安管理、治安防控等。治安的含義有狹義與廣義之分，狹義的治安專指以公安機(jī)關(guān)治安管理部門為主體，依照國家法律行使相關(guān)權(quán)限，實施治安行政管理的相關(guān)工作與現(xiàn)象。廣義的治安則主要與社會治安狀態(tài)一詞相關(guān)聯(lián)，凡是維護(hù)社會治安，確保一方平安有序的一切人、事與工作均屬于治安范疇，如20世紀(jì)80年代提出的社會治安綜合治理。

治安的概念還有大小之分，即所謂“大治安”與“小治安”。按照福建警院張旭紅的觀點，［1］“大治安”一般是公安機(jī)關(guān)體制之外的人對社會治安及其管理的理論研究與實踐。此觀點認(rèn)為理論上應(yīng)當(dāng)從整個社會的角度，多方位、多視角對影響其和諧穩(wěn)定的因素綜合觀察與研究，力圖從宏觀、高遠(yuǎn)的角度提出理論成果，實踐上則突出社會治安管理參與的多主體、多層次、立體化?！按笾伟病庇^點的代表人物是華東政法大學(xué)的金其高教授，［2］［3］他圍繞“大治安”及其戰(zhàn)略思想在多種政法刊物上發(fā)表相關(guān)文章。金教授的“大治安”觀點以系統(tǒng)科學(xué)為基點，認(rèn)為“大治安”之大在于邊際之長、邊際之寬、邊際之高，講究綜治、和諧與科學(xué)博弈，其主體內(nèi)容涵蓋公安管理，又超越公安管理，甚至包含安邦定國之主題?！靶≈伟病庇^點的秉持者主要是體制內(nèi)公安院校的教師及公安機(jī)關(guān)實戰(zhàn)部門的執(zhí)法者。他們基于自身的業(yè)務(wù)要求與工作需要，從個人職業(yè)感性認(rèn)識的角度出發(fā)，認(rèn)為治安管理是治安行政管理的簡稱，是公安機(jī)關(guān)依照國家法律和法規(guī)，依靠群眾，運用行政手段，維護(hù)社會治安秩序，保障社會生活正常進(jìn)行的行政管理活動。這種治安大小的劃分很顯然是以治安管理的主體為標(biāo)準(zhǔn)。盡管兩者關(guān)注的焦點、視點與視角不一樣，但殊途同歸，都是為了搞好社會治安工作，還國家與人們安定有序的社會環(huán)境。

即便是小治安，也有進(jìn)一步的大小之分，即體制內(nèi)同行們所論及的“小治安”與“大治安”，這就是本文所論及的對象，即現(xiàn)階段公安實務(wù)部門所關(guān)注與探討的焦點之一，是警務(wù)機(jī)制改革必須明確的話題。一般意義上“小治安”主要是指以國家現(xiàn)行法律為基礎(chǔ)，通過公安系統(tǒng)內(nèi)部分工所決定的治安行政管理專職部門所從事的治安管理業(yè)務(wù)以及圍繞這種業(yè)務(wù)所產(chǎn)生的治安問題、治安對策等相關(guān)現(xiàn)象?！靶≈伟病钡膮⑴c主體主要是公安機(jī)關(guān)的治安部門、派出所，具體業(yè)務(wù)都是僅限于傳統(tǒng)的治安秩序、治安案件、戶政與防控等?！按笾伟病眲t是突破現(xiàn)有公安機(jī)關(guān)的部門設(shè)置壁壘，打破警種界限，凡是與安全、秩序有關(guān)的公安業(yè)務(wù)統(tǒng)統(tǒng)納入治安范疇，以治安的名義進(jìn)行管理、調(diào)用，消防、涉外、交通、巡邏、應(yīng)急等不再細(xì)分，形成統(tǒng)一的“大治安”格局。這種做法有利于壯大“大治安”管理隊伍，最大限度地實現(xiàn)警力下沉、街面見警，基層不再缺警；有利于充分調(diào)動全警的積極性，賦予其更多的職責(zé)與壓力；有利于密實與優(yōu)化治安管理，防范與處置體系與機(jī)制?！按笾伟病钡谋举|(zhì)在于最大限度地調(diào)動警力資源，優(yōu)化其配置，實現(xiàn)全警管治安，全面落實“治安管理，重在防控”的要旨，回避了以往的公安工作劃分過細(xì)、職責(zé)界限過于僵化的缺點。

這種“大治安”意義引領(lǐng)下的公安實踐具有一定的創(chuàng)新意義。首先是警務(wù)機(jī)制創(chuàng)新，實現(xiàn)了警務(wù)機(jī)構(gòu)的破與立。它打破了傳統(tǒng)的警種、職責(zé)界限，實現(xiàn)全警管治安、全警重防范，并通過部分地區(qū)的試點探索，取得了一定的成效，尤其是獲得了“大治安”視域下的警務(wù)機(jī)制改革的經(jīng)驗。其次，“大治安”體系建設(shè)全面落實了治安管理重在防控、全員參與的思想。它改變了以往治安管理僅有治安部門單兵作戰(zhàn)的體系，實現(xiàn)多警種、多部門的治安管理合成戰(zhàn)；擴(kuò)大了治安防控主體范圍，明確了其職責(zé)范圍與義務(wù)；解決了部分主體職責(zé)分工不明的問題，通過“一警多能”與“一警多責(zé)”的方式消除管理職責(zé)上的插花地帶。再次，“大治安”的概念給人以全新的視角審視治安工作。通過跳出公安看公安、跳出治安看治安的思維轉(zhuǎn)變，便于發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)治安工作的優(yōu)勢與不足，以提出更多、更好的管理見解與策略。

（二）“大治安”內(nèi)涵引領(lǐng)下的警務(wù)實踐

傳統(tǒng)的治安管理職責(zé)定位過于僵化，管理的領(lǐng)域過于復(fù)雜與寬泛，從事具體管理工作的警力資源普遍不足，致使許多復(fù)雜地段、偏遠(yuǎn)地段治安問題突出，出現(xiàn)無人管、管理不善的現(xiàn)象?！按笾伟病钡谋疽饩褪枪矙C(jī)關(guān)各部門、各警種都必須圍繞社會安定有序這一大目標(biāo)開展工作，履行職責(zé)，解決突出治安問題，治標(biāo)的同時又治本。各地公安機(jī)關(guān)以警務(wù)機(jī)制改革為契機(jī)，借鑒“大治安”理念，以問題為導(dǎo)向開展不同類型的實踐與探索。

1.交警、巡警機(jī)制改革。交警、巡警各有其專屬的職責(zé)范圍，兩者共同的地方都是以路面、路段為工作平臺，以巡邏管控為主要方式，查處各自職責(zé)范圍的事情。交警的重點在于交通秩序與交通事故，巡警的職責(zé)在于治安盤查與治安問題的查處。交通警察遇到治安問題或者巡邏警察遇到交通問題，依照原來的管理規(guī)范，兩者會因職責(zé)的界限而相互回避，這樣就會形成一種警力浪費，并造成不良的社會影響，尤其是忽略了群眾的期待，給公安機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)維護(hù)社會安定有序的形象抹黑。為了回避這一問題，充分挖掘潛在警力資源，從20世紀(jì)90年代就出現(xiàn)了有關(guān)交警、巡警機(jī)制的改革，其路徑與方式不盡相同。一種方式在原有市、縣交通管理部門的基礎(chǔ)上，通過機(jī)構(gòu)微調(diào)、人員調(diào)配的方式設(shè)置公路巡邏民警隊，統(tǒng)一對公路上的交通與治安進(jìn)行執(zhí)法，賦予交警一定的治安管理權(quán)限，比如維護(hù)公路治安秩序、打擊車匪路霸、先期處置治安案件與刑事案件等。［4］1996年公安部就將此方式在全國進(jìn)行推廣。另外一種方式則是機(jī)構(gòu)整合、多警合一，實現(xiàn)最大限度的警務(wù)前移，典型的例子是2003年的福州交警、巡警改革。福州市局將交警、巡警下放派出所，與派出所警力整合，使派出所成為交通管理與治安防控的責(zé)任主體，并相應(yīng)地改革其警務(wù)機(jī)制，最大限度地將警力投放于路面。［5］對于邊遠(yuǎn)山區(qū)的交通管理，有的縣、市則將職責(zé)與權(quán)限直接下放到農(nóng)村派出所。還有的地方，如重慶、湖北襄陽等地則開展了交警、巡警移動警務(wù)平臺建設(shè)試點。

2.派出所“X隊一室”建設(shè)。派出所作為公安機(jī)關(guān)派駐基層的組織，一直以來被看做治安管理的主體部門。隨著警務(wù)機(jī)制及警情的變化，派出所職責(zé)逐步在轉(zhuǎn)變并擴(kuò)大，由傳統(tǒng)的只從事治安工作向刑事偵查、交通管理、社區(qū)服務(wù)等職能轉(zhuǎn)化。其工作的重點經(jīng)歷了以戶口管理為中心、以治安管理為中心、以管理和防范為工作重點，集防范、管理、打擊、服務(wù)于一體的基層綜合性戰(zhàn)斗實體。從“大治安”角度而言，因為上述職能都關(guān)系到社會安定與秩序，關(guān)系到人民群眾的基本利益與需求，因此做大、做強派出所成為當(dāng)前各地警務(wù)機(jī)制改革的主流。比較常見的派出所建設(shè)機(jī)構(gòu)配置是“三隊一室”，即巡邏處警隊、治安刑偵隊、社區(qū)警務(wù)隊和綜合室，有的地方還進(jìn)行了增設(shè)。河南新鄉(xiāng)為實現(xiàn)扁平化管理，最大限度強化基層，撤掉分局，實行二級警務(wù)，分流人員下放基層，充實派出所，派出所設(shè)置四隊一室，即案件偵辦大隊、治安管理服務(wù)大隊、交管巡防大隊、警務(wù)綜合大隊和執(zhí)法執(zhí)紀(jì)辦公室，派出所職能得到了充分?jǐn)U大。［6］福建的派出所改革則走在全國前列，先后有福州模式、三明模式、龍巖模式，派出所內(nèi)設(shè)置交巡警中隊、辦案中隊、社區(qū)警務(wù)中隊、綜合室，其最新的改革思想是從“三警合一到所”向“三警合一到人”，實現(xiàn)“一所多責(zé)”向“一警多能”的轉(zhuǎn)變。［7］

3.社區(qū)警務(wù)的進(jìn)一步深化。社區(qū)警務(wù)是世界第四次警務(wù)革命的產(chǎn)物，它改變了過去警察主導(dǎo)警務(wù)的模式，通過警察深入社區(qū)貼近并指導(dǎo)民眾，將治安管理與防控的陣地前移，實現(xiàn)群防群治。作為“大治安”體系理論的又一具體實踐，它改變了公安機(jī)關(guān)單兵作戰(zhàn)的局面，強調(diào)社區(qū)居民的參與性。21世紀(jì)初我國全面推開社區(qū)警務(wù)，實現(xiàn)警務(wù)管理模式由責(zé)任區(qū)向社區(qū)的轉(zhuǎn)化。社區(qū)警務(wù)的工作主要集中在人口管理、治安管理、安全防范、發(fā)現(xiàn)和提供違法犯罪線索、群眾工作與接處警等方面。在社區(qū)警務(wù)推行的初期，普遍存在警務(wù)室建設(shè)不規(guī)范、管理制度不完善、社區(qū)警察沉不下去、信息采集不到位、群眾工作能力低等問題，尤其是對社區(qū)警務(wù)與過去管段警務(wù)區(qū)別的認(rèn)識和觀念轉(zhuǎn)化不到位。但是隨著時間的推移，各種社區(qū)警務(wù)措施的不斷完善，社區(qū)警務(wù)已經(jīng)成為各地基礎(chǔ)警務(wù)工作的主要抓手，治安防范效果日益明顯，基層陣地防控網(wǎng)絡(luò)不斷密實。河南新鄉(xiāng)提出做強做實警務(wù)室，全面落實一區(qū)一警或多警，承擔(dān)十大任務(wù)，成為五員民警（信息員、協(xié)調(diào)員、調(diào)解員、宣傳員與服務(wù)員）。［8］湖北武漢則專門倡導(dǎo)社區(qū)警察甘做基石，全天候、零距離服務(wù)社區(qū)老百姓，全身心地開展好社區(qū)警務(wù)工作，該市公安局專門出臺文件，從激勵晉升與隊伍管理等方面專門做出相應(yīng)規(guī)定。［9］有地方則開展了主題警務(wù)室建設(shè)，產(chǎn)生示范效應(yīng)。

與“大治安”理念相匹配的警務(wù)機(jī)制改革實踐還有很多，比如湖北的全警三員實踐、武漢市公安局警務(wù)綜合服務(wù)站建設(shè)等。

三、“一警多能”的內(nèi)涵及其實施條件、策略

與“大治安”建設(shè)相匹配的是各種警務(wù)機(jī)制的變革與制度性的調(diào)整，這些都是物化性的東西，易于通過改革與轉(zhuǎn)換得以實現(xiàn)。伴隨“大治安”警務(wù)機(jī)制改革最難的是人的調(diào)整，尤其是提高人的素質(zhì)。職能的整合、職責(zé)的增多要求警察成為多面手，即所謂的“一警多能”。因此，對待現(xiàn)階段警務(wù)機(jī)制改革中的警察能力狀態(tài)及其建設(shè)路徑要有清醒的認(rèn)識，即“一警多能”的能在哪里？具備多少能才算合格？

（一）“一警多能”的內(nèi)涵

能一般被看成某個人的素質(zhì)體現(xiàn)，但又不等同于素質(zhì)。素質(zhì)是內(nèi)化于人的某種身體、心理上的品質(zhì)，它既可以來自父母的先天遺傳，也可以來自后天的教育訓(xùn)練與環(huán)境影響，是一種比較穩(wěn)定的身心發(fā)展的品質(zhì)。能則表現(xiàn)為一種基于素質(zhì)的外在顯現(xiàn)，表示其能夠順利完成某些事，即能力。一般情況下，能力與素質(zhì)聯(lián)合應(yīng)用，兩者不加區(qū)別。在能力與素質(zhì)的概念體系中，最重要的是職業(yè)能力與職業(yè)素質(zhì)。所謂職業(yè)能力是指勝任某一職業(yè)工作所需要的多種能力之和，分為三個層次：基本任職資格、職業(yè)素質(zhì)與自我職業(yè)生涯管理。借鑒以上概念要點，“一警多能”是指擔(dān)任警察職業(yè)的人，基于自身職業(yè)崗位工作需要，為勝任該工作必須具備的多種警察能力的現(xiàn)象。這里的能力分為通用能力及某崗位所需要的獨特技能。通用能力是作為警察選拔中的一般性能力，包括身體素質(zhì)、法律素質(zhì)、政治素質(zhì)、心理素質(zhì)和警察通用技巧。特殊能力則是以崗位分工為前提，完成該崗位所需要的專業(yè)能力，即所謂專業(yè)素養(yǎng)或特殊技巧。“一警多能”中的能更多是指特殊能力，它比一般的通識能力具備更高的要求?！耙痪嗄堋敝械木梢允蔷靷€體或者某一警種單元，常規(guī)意義上可能更傾向于警察個體，畢竟組織能力是由個體能力融合而成?！耙痪嗄堋睂靷€體提出了更高的職業(yè)要求。“大治安”體系建設(shè)的全員性特點就是需要更多的“一警多能”人才，以應(yīng)付各種不同環(huán)境下的警務(wù)需求，這是現(xiàn)代社會對復(fù)合型人才需求的表現(xiàn)。

（二）“一警多能”“一警多職”“一警多責(zé)”之區(qū)別

提及“一警多能”，必須將其與現(xiàn)實工作分配上的“一警多職”“一警多責(zé)”區(qū)分開來。我們談到警務(wù)機(jī)制改革，往往會涉及機(jī)構(gòu)的調(diào)整與職責(zé)分配、人員的定崗與定編?！按笾伟病崩砟钕碌木瘎?wù)改革，要么是警種的合并與職能調(diào)整改革，如交巡警改革；要么是警種職能不變，要求在崗人員增加工作內(nèi)容與技能，比如情報信息主導(dǎo)警務(wù)工作模式和湖北的全警三員行動計劃。這些都對警察個體提出了職業(yè)能力的變化要求，它源自其所承擔(dān)職位的職責(zé)要求與變化。當(dāng)然，不排除某些能力變化要求源自警察個體對自身職業(yè)生涯發(fā)展規(guī)劃的某種安排需要。與其說“大治安”體系下的“一警多能”的變化，不如說是“大治安”體系下的警察工作職責(zé)的轉(zhuǎn)變。因此，需要將“一警多能”與“一警多職”“一警多責(zé)”加以區(qū)別，明確本源，更好地服務(wù)于“大治安”體系建設(shè)。

職的含義是職位，是指根據(jù)工作的需要或組織的安排而設(shè)置的工作崗位或職業(yè)種類?！耙痪嗦殹敝傅木褪悄骋痪靷€體擔(dān)當(dāng)多個職位，比如組織中的工作兼職情況。沿用到警種，“一警多職”則是警種承擔(dān)職業(yè)任務(wù)的轉(zhuǎn)移與合并，比如交巡合一、警務(wù)指揮中心建設(shè)中的三臺合一。責(zé)是因職位的存在，為完美履職所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任及其不力的后果?！耙痪嘭?zé)”是指警察因承擔(dān)多個崗位的職務(wù)或者在一個崗位被額外增加了崗位之外的工作內(nèi)容，按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)全部完成相應(yīng)的工作任務(wù)以及由此所帶來的多個責(zé)任不力的后果?！耙痪嘭?zé)”的概念同樣可以擴(kuò)展到組織層面，表現(xiàn)為組織承擔(dān)責(zé)任的多樣性。

從能、職、責(zé)三者關(guān)系來看，能為職責(zé)的基礎(chǔ)，職是能施展的舞臺，責(zé)是職的工作要求?！耙痪嗄堋薄耙痪嗦殹薄耙痪嘭?zé)”三者關(guān)系大抵如此。但我們需要明確的是三者之間的順序關(guān)系，從組織分配工作的角度而言，合理的順序應(yīng)當(dāng)是首先定職定責(zé)，再由此確定崗位能力需求，選擇合適的人開展工作。為了使能、職、責(zé)三者匹配，組織必須首先重視警察個體或警察組織單元能的開發(fā)與管理，以適應(yīng)未來環(huán)境與工作模式的動態(tài)變化所帶來的組織變革，使在職人員能夠快速適應(yīng)新的崗位，滿足多職多責(zé)的需要。

（三）“一警多能”實施的條件、階段性策略

“一警多能”應(yīng)當(dāng)是一種理想狀況，它滿足了動態(tài)、復(fù)雜環(huán)境下警察組織對人員的需要。但是對于一個已經(jīng)存在的巨大組織而言，其機(jī)制、職責(zé)、任務(wù)、成員已經(jīng)相對定型，要想實現(xiàn)快速轉(zhuǎn)換顯然不容易，因為組織也存在慣性。因此，“一警多能”的實現(xiàn)必須滿足一定的條件：1.組織成員相對比較年輕。年輕人精力充沛、思想轉(zhuǎn)換快，易于接受新技能的培訓(xùn)。2.變革的組織規(guī)模適當(dāng)。由于組織的慣性，在一定條件下形成的組織規(guī)范難以變革，尤其是成員較多的組織，其技能培訓(xùn)與轉(zhuǎn)換的壓力大、時間長、阻力大。因此，組織發(fā)展尤其重視戰(zhàn)略規(guī)劃，忌諱朝令夕改。3.組織內(nèi)學(xué)習(xí)氛圍濃重，屬于學(xué)習(xí)型組織。推廣新技能，可以利用團(tuán)隊學(xué)習(xí)的方式提高效果，可以通過學(xué)習(xí)預(yù)見到組織變革內(nèi)容與模式。4.組織中要有良好的獎懲激勵機(jī)制，避免養(yǎng)懶人。中國行政機(jī)關(guān)普遍存在機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象，其中重要的原因在于平均主義、論資排輩、職責(zé)不明等養(yǎng)懶人機(jī)制的存在。

“大治安”體系的建設(shè)，涉及警種及其職能調(diào)整。與其說“大治安”體系的建設(shè)促進(jìn)了“一警多能”的實現(xiàn)，不如說“大治安”體系建設(shè)促進(jìn)了“一警多職”“一警多責(zé)”的轉(zhuǎn)換。只不過在現(xiàn)實的警務(wù)機(jī)制改革與轉(zhuǎn)換過程中，涉及職責(zé)的重新調(diào)配，會使原有崗位的民警因技能儲備不足導(dǎo)致不適應(yīng)。為了使該民警能夠快速適應(yīng)新的工作方式，必須給他增加相關(guān)的工作技能，即產(chǎn)生了改革條件下的“一警多能”之說法。由此可見，“一警多能”是被動工作狀態(tài)下的產(chǎn)物，這對警務(wù)機(jī)制改革是不利的。

無論被動與主動，“大治安”體系的警務(wù)機(jī)制改革是必須推進(jìn)的新鮮事物，與此相對應(yīng)的“一警多能”建設(shè)應(yīng)當(dāng)注意以下幾點：1.注重組織建設(shè)的規(guī)劃與職能戰(zhàn)略定位。戰(zhàn)略立足高遠(yuǎn)、宏觀，好的戰(zhàn)略避免了組織建設(shè)中的錯誤與動蕩。一個好的體制與機(jī)制可以在很長時間內(nèi)不會被改變，其職位、職責(zé)的設(shè)置相對穩(wěn)定，人員的能力配備相對齊整，可以形成組織競爭優(yōu)勢與優(yōu)良傳統(tǒng)。2.以試點的方式推進(jìn)“大治安，一警多能”建設(shè)。組織變革往往具有很大的風(fēng)險性，它會給既定的工作體系、工作模式，甚至給人員帶來沖擊，必須以試點的方式考察其成效與建設(shè)經(jīng)驗，再慢慢推廣。需要注意的是，我國地域廣大，地方經(jīng)濟(jì)、政策、人文等環(huán)境不一致，適用于甲地的模式并不一定適合乙地。比如改革中出現(xiàn)的大慶模式、遼源模式、福建模式、河南模式等。3.依照法律、法規(guī)要求，合理、有序地推進(jìn)。警務(wù)機(jī)制改革涉及職能的調(diào)整，必然涉及執(zhí)法權(quán)限的改變，在依法行政的前提下，某些權(quán)限的調(diào)整可能在法律上難以行得通。比如河南撤銷分局建制，以派出所作為執(zhí)法主體，在相應(yīng)某些權(quán)限的審批權(quán)上存在困難。4.強調(diào)主動性的“一警多能”建設(shè)。主動性的“一警多能”建設(shè)是警察個體在職責(zé)、職能既定的情況下，圍繞警察工作需要自主、能動地提升自身技能，以適應(yīng)今后崗位調(diào)整與輪換的需要。這應(yīng)當(dāng)是“一警多能”建設(shè)的主要方向。

四、實施專業(yè)分工，強調(diào)協(xié)同，實現(xiàn)警察治安管控體系多能化

（一）明確警察專業(yè)分工與職責(zé)邊界區(qū)分是必然趨勢

現(xiàn)代社會是一個講究分工的社會，尤其是專業(yè)化分工。畢竟人的精力、智力等方面是有限的，一個人不可能掌握全部的知識?，F(xiàn)代社會是一個高速發(fā)展的社會，其政治、經(jīng)濟(jì)、科技形勢日新月異，隨時都有可能對現(xiàn)有的工作體系與方式進(jìn)行變革。適應(yīng)快速變化的有效方式是進(jìn)行有效分工，人人承擔(dān)某一方面的工作，以其個人的全部精力適應(yīng)快節(jié)奏的變化，并在該方面成為行家里手。作為警察工作來講，其不同警種業(yè)務(wù)有一定的專業(yè)性，具有技術(shù)含量?！按笾伟病斌w系建設(shè)下的“一警多能”，對警察個體提出了較高的職業(yè)要求，給人的感覺就是“萬金油”，什么事都會干、都會做。這種做法違背人的能力增長與極限規(guī)律。尤其是面對自身文化底蘊、基礎(chǔ)知識儲備不足的基層警察而言，這種轉(zhuǎn)換會造成很多不適應(yīng)。對于簡單的工作轉(zhuǎn)換以及建立在低層次、粗放式基礎(chǔ)上的“大治安”體系初期建設(shè)尚可，但對于那些技術(shù)含量較高、轉(zhuǎn)換難度大的“大治安”體系建設(shè)高級階段則完全不勝任。很多地方的交警、巡警機(jī)制改革重新回到起點的原因就是一方面警察不勝任與職業(yè)技能轉(zhuǎn)換困難，另一方面局部改革的運行機(jī)制沒有將警種、部門、崗位之間的職責(zé)邊界區(qū)分開來，致使運轉(zhuǎn)效果不佳。從凡事“預(yù)則立，不預(yù)則廢”的角度而言，“大治安，一警多能”建設(shè)的最佳路徑是先高屋建瓴式進(jìn)行機(jī)構(gòu)規(guī)劃，明確職責(zé)，再根據(jù)崗位需求選聘合適人員。

（二）警察職責(zé)協(xié)同是實現(xiàn)“大治安，一警多能”的必由路徑

社會分工是必然的，警種、部門、崗位、人員作為個體是普遍存在的要素，之間的界限明顯，各有其職責(zé)與任務(wù)。如何充分發(fā)揮各要素之間的相互作用，使之產(chǎn)生合力，產(chǎn)生“1+1＞2”的整體效益，其中主要的路徑就是做好協(xié)同工作。協(xié)同是美國系統(tǒng)科學(xué)家哈肯的重要思想。自然界和人類社會的各種事物普遍存在有序、無序的現(xiàn)象，在一定條件下，有序和無序之間會相互轉(zhuǎn)化，無序就是混沌，有序就是協(xié)同。有序就是明確個體與個體之間的邊界與聯(lián)系機(jī)制?！按笾伟病斌w系建設(shè)必須以系統(tǒng)論為指導(dǎo)，明確體系要素及其邊界、環(huán)境，以協(xié)同論為指導(dǎo)建立協(xié)同機(jī)制，明確“大治安”警務(wù)工作流程。具體來說，警察職責(zé)協(xié)同需要從環(huán)境、警種、部門、崗位之間進(jìn)行。環(huán)境協(xié)同強調(diào)的是公安機(jī)關(guān)與外部其他機(jī)關(guān)之間的有關(guān)治安工作的協(xié)調(diào)機(jī)制，最成功的做法是實踐多年的社會治安綜合治理機(jī)制；警種協(xié)同強調(diào)的是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部多警種之間，尤其是治安警之間要有合理的信息共建共享與警務(wù)協(xié)助，典型的做法就是聯(lián)警、聯(lián)勤、聯(lián)動以及案件處置移交機(jī)制；部門崗位協(xié)同主要是與治安管理工作相關(guān)的部門、崗位之間要求責(zé)任區(qū)分明確，界限清楚，建立合理的工作運行機(jī)制。警務(wù)協(xié)同還包括區(qū)域協(xié)同，典型的做法就是國際警務(wù)合作或者區(qū)域警務(wù)合作。另外，還應(yīng)當(dāng)有警務(wù)信息及其技術(shù)協(xié)同，以實現(xiàn)信息資源共享。以協(xié)同為基礎(chǔ)建立的“大治安”體系警務(wù)機(jī)制，不僅實現(xiàn)的是警察個體的“一警多能”，更重要的是實現(xiàn)了警種類型的“一警多能”，這應(yīng)該是“大治安”體系警務(wù)機(jī)制改革的主方向。

（三）改革警察專業(yè)教育培訓(xùn)理念與方案是實現(xiàn)“大治安，一警多能”的基礎(chǔ)

“大治安，一警多能”對警察個體的基礎(chǔ)素質(zhì)要求提出了更高的要求。面對正在變革中的警務(wù)體系及其運行機(jī)制，對在職的民警而言只能是順應(yīng)這種變化，快速提高自身新崗位需要的職業(yè)技能，或者在新崗位中邊干邊學(xué)。作為警務(wù)人力資源管理部門，應(yīng)當(dāng)提前根據(jù)這種變化，早日做出培訓(xùn)安排，及時跟進(jìn)。“大治安”體系下的民警承擔(dān)職責(zé)較多，既要會傳統(tǒng)的治安管理技能，也要會交通、消防、應(yīng)急處突、信息處理等技能。如果在警察早期的職業(yè)訓(xùn)練方案中進(jìn)行介入，將警察崗位技能分為基礎(chǔ)技能、通識技能和專業(yè)技能，分類開展教學(xué)，將會大大增強警察在后期職業(yè)過程中的能力適應(yīng)性。因此，作為警察專業(yè)教育訓(xùn)練部門，在培訓(xùn)理念與方案上要有所突破，實施分層次的培訓(xùn)。在學(xué)員期的教育訓(xùn)練上突出“大治安”的理念，使之在警察專業(yè)技能的各個方面均有所涉及，做到厚基礎(chǔ)、寬口徑；在入職前的崗位培訓(xùn)上突出該職位相關(guān)技能的實戰(zhàn)模擬演練。另外，出于個體人力資源管理與開發(fā)的需要，要建立相關(guān)機(jī)制，使其成為愛學(xué)習(xí)、善學(xué)習(xí)、善鉆研的警察。

五、結(jié)語

當(dāng)前很多地方進(jìn)行交警、巡警機(jī)制改革及“大治安，一警多能”體系建設(shè)，主要是出于街面控制、主動警務(wù)的需求以及部分群眾、領(lǐng)導(dǎo)對全能型警察的期待，他們認(rèn)為出現(xiàn)在界面上的警察就應(yīng)當(dāng)什么都管，交通事故、治安問題甚至是求助都應(yīng)當(dāng)是警察的職責(zé)。這種看法有其合理的一面，從群眾的角度而言，警察應(yīng)當(dāng)合理回應(yīng)其期待，不應(yīng)袖手旁觀、置之不理。不合理的一面是警察不是全能的，警察也是人，有其能力局限性。因此，“大治安，一警多能”的觀點應(yīng)當(dāng)辯證看待，“大治安”是治安防控體系建設(shè)出路與主要方向?！耙痪嗄堋睉?yīng)當(dāng)是在警種、職位、職責(zé)既定的前提下規(guī)劃警察職業(yè)能力范疇，化臨時增加的能力為必備技能，以減少職業(yè)轉(zhuǎn)換的不適應(yīng)性?！耙痪嗄堋备鼞?yīng)當(dāng)是在警員個體分工基礎(chǔ)上，以警種多能為其外部顯現(xiàn)特征。

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［8］孫衛(wèi)華.警察勤務(wù)社區(qū)化模式與河南警務(wù)機(jī)制改革——基于日本交番與駐在所制度的考察［J］.河南警察學(xué)院學(xué)報，2011，20（3）.

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（責(zé)任編輯：王佩賢）

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1671-0541（2015）01-0075-07

2014-10-27

邵祖峰（1972-），男，湖北仙桃人，湖北警官學(xué)院治安管理系教授，博士，主要研究方向：道路交通管理與決策；李玉琴（1969-），女，甘肅武威人，西藏警官高等?？茖W(xué)校治安系副教授，主要研究方向：公安管理與決策；劉知音（1964-），女，湖北仙桃人，湖北警官學(xué)院治安系副教授，主要研究方向：治安管理。

本文系湖北省教育廳科技處指導(dǎo)性項目《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法主體能力建設(shè)系統(tǒng)研究》階段性研究成果，項目編號：B2014014。