城市公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃編制策略探究
——以安徽省肥西縣為例

潘 洪，劉文博，孫 浩

(1.合肥工業(yè)大學(xué) 建筑與藝術(shù)學(xué)院,安徽 合肥 230601； 2.安徽建筑大學(xué) 建筑與規(guī)劃學(xué)院，安徽 合肥 230601)

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城市公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃編制策略探究
——以安徽省肥西縣為例

潘 洪1，劉文博2，孫 浩1

(1.合肥工業(yè)大學(xué) 建筑與藝術(shù)學(xué)院,安徽 合肥 230601； 2.安徽建筑大學(xué) 建筑與規(guī)劃學(xué)院，安徽 合肥 230601)

通過(guò)對(duì)肥西縣公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)其服務(wù)設(shè)施存在體系不全、覆蓋率低、布局分散等問(wèn)題。通過(guò)對(duì)大量基礎(chǔ)資料調(diào)研，在肥西縣基本公共服務(wù)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃編制的基礎(chǔ)上提出了健全服務(wù)設(shè)施體系、提高配置標(biāo)準(zhǔn)、培育特色服務(wù)類別等策略，旨在為肥西縣以后的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)提供引導(dǎo)，并為同類型的城市公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃提供借鑒。

公共服務(wù)設(shè)施；策略；肥西縣

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，城市轉(zhuǎn)型發(fā)展已成為當(dāng)下學(xué)者熱議的話題，如何打造城市發(fā)展新引擎，推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新，并改造傳統(tǒng)的發(fā)展模式[1]，一個(gè)重要途徑便是擴(kuò)大公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，完善居民社會(huì)保障體系。公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃編制對(duì)于城市轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重要促進(jìn)作用。

西方對(duì)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃方面的探究已百年有余，無(wú)論是技術(shù)方法還是學(xué)科理論的交叉研究都取得了顯著的成就。例如：格林哈特(Greenhut M L)通過(guò)對(duì)路徑、需求等要素進(jìn)行分析總結(jié)公共服務(wù)配置模式；比利爾(Bilal Farhan)通過(guò)建立設(shè)施配置模型對(duì)公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行空間優(yōu)化研究，并付諸實(shí)踐[2]。我國(guó)對(duì)于公共服務(wù)設(shè)施的研究雖只有30多年，但成果較為顯著，例如：公共服務(wù)設(shè)施均等化研究(周素紅、李阿萌等)[3-4]；空間布局研究(王興平等)[5]；現(xiàn)狀及配置標(biāo)準(zhǔn)研究(陳偉東等)[6]；公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、管理研究(譚光營(yíng)、任國(guó)佳等)[7-8]。但是這些研究中缺少對(duì)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃策略的探析，本文以肥西縣為例，從分析公共服務(wù)設(shè)施基礎(chǔ)現(xiàn)狀著手，提出公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃策略建議，以對(duì)肥西縣公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)提供引導(dǎo)。

1 研究概況

1.1 研究區(qū)范圍

肥西縣位于安徽省中部，合肥西南部，現(xiàn)屬于全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣，本文的研究范圍為肥西縣實(shí)際行政管轄范圍，總面積約1 700 km2(見圖1)。規(guī)劃分為縣城片區(qū)(上派鎮(zhèn)、桃花鎮(zhèn)、紫蓬鎮(zhèn)的一部分等)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)片區(qū)(三河鎮(zhèn)、花崗鎮(zhèn)、官亭鎮(zhèn)、嚴(yán)店鄉(xiāng)等)。2014年肥西縣的三產(chǎn)比為9.5∶67.7∶22.8，其第三產(chǎn)業(yè)比重持續(xù)增加[9]。

圖1 肥西縣行政區(qū)劃

1.2 資料來(lái)源

主要采用3種方式搜集資料：查閱網(wǎng)站、圖書館等文獻(xiàn)，對(duì)現(xiàn)狀及規(guī)劃(如肥西縣總體規(guī)劃)等相關(guān)資料進(jìn)行收集和整理；現(xiàn)場(chǎng)勘察和走訪；組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及主要政府部門進(jìn)行座談，了解第一手資料。

2 肥西縣公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀分析

2.1 公共服務(wù)設(shè)施體系不全，配置標(biāo)準(zhǔn)較低

肥西縣目前并未組建完善的公共服務(wù)設(shè)施體系，省市級(jí)公共服務(wù)設(shè)施匱乏，造成設(shè)施大多局限在街道級(jí)別，不符合當(dāng)前居民生活需求。肥西縣暫時(shí)還沒(méi)有三級(jí)醫(yī)院和省市級(jí)文化設(shè)施，雖然區(qū)級(jí)文化設(shè)施有2家，但仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于合肥市其他區(qū)。

另外，城市的繁榮與否大多是以經(jīng)濟(jì)總量來(lái)衡量的，缺乏對(duì)居民服務(wù)保障的維護(hù)和投入，造成現(xiàn)有公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)不夠。對(duì)合肥市的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率方面，肥西縣僅落后于包河、廬陽(yáng)、經(jīng)開3個(gè)區(qū)，但基礎(chǔ)設(shè)施投入?yún)s落后于其他區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度未能趕上經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐。

2.2 公共服務(wù)設(shè)施缺乏統(tǒng)籌考慮，覆蓋率不足

肥西縣的服務(wù)設(shè)施均等化考慮不足，各個(gè)年齡層次、社會(huì)階層享有設(shè)施的機(jī)會(huì)不均等、設(shè)施覆蓋率不足，這勢(shì)必?zé)o法滿足社區(qū)居民的生活需求，影響居民生活質(zhì)量。將肥西縣基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)千人床位數(shù)、千人醫(yī)療衛(wèi)生床位數(shù)、千人執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)等指標(biāo)與《全國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)劃綱要》上的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)相比較，發(fā)現(xiàn)存在較大差距，居民生活保障設(shè)施大多落后于全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)線。同時(shí)，居民城鄉(xiāng)醫(yī)保投保率、養(yǎng)老設(shè)施入住率、體育工程設(shè)施及文化設(shè)施覆蓋率等尚未達(dá)到100%，體育設(shè)施、養(yǎng)老設(shè)施等種類單一，設(shè)備陳舊，這些問(wèn)題亟待新一輪公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃編制予以解決。

2.3 公共服務(wù)設(shè)施布局分散、利用率低

設(shè)施項(xiàng)目選址在建設(shè)初期缺乏有效的政策指引和空間布局安排，造成服務(wù)設(shè)施布局分散，同等級(jí)服務(wù)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，不同類別服務(wù)設(shè)施相距較遠(yuǎn)，不能綜合利用。再者目前各類設(shè)施大多采取各自為政的運(yùn)營(yíng)方式，功能間缺乏互通，性質(zhì)的單一化降低了使用率，投入的資金和土地等資源浪費(fèi)嚴(yán)重。主要可分為兩級(jí)來(lái)說(shuō)明：縣級(jí)各類公共服務(wù)設(shè)施分散布置影響了城市在社會(huì)保障方面的供給力，凸顯不出城市應(yīng)有的實(shí)力，降低了城市品牌效應(yīng)，不利于城市影響力發(fā)揮和經(jīng)濟(jì)發(fā)展；社區(qū)級(jí)服務(wù)設(shè)施分散布置，不利于居民對(duì)各類服務(wù)設(shè)施的高效利用，同時(shí)也減少了居民間應(yīng)有的互動(dòng)和交流機(jī)會(huì)，降低了社區(qū)凝聚力。

2.4 特色服務(wù)功能缺乏，標(biāo)準(zhǔn)化配置模式滯后

縣域內(nèi)旅游資源豐富，如三河古鎮(zhèn)、紫蓬山等在城市周邊都享有盛譽(yù)，但良好的旅游資源卻未能得到及時(shí)的開發(fā)利用，旅游設(shè)施不能滿足社會(huì)生活需求。以工業(yè)為主導(dǎo)的桃花鎮(zhèn)工業(yè)潛力較突出，但鎮(zhèn)內(nèi)工業(yè)園區(qū)的生活配套設(shè)施用地比例較低，亦不能滿足當(dāng)?shù)孛癖娛褂茫g接的限制了工業(yè)發(fā)展。

設(shè)施建設(shè)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)化配置模式滯后。如農(nóng)村義務(wù)教育，城市基本醫(yī)療，老年人、殘疾人等弱勢(shì)群體的社會(huì)服務(wù)，基層社區(qū)文化體育設(shè)施等標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)亟須引入標(biāo)準(zhǔn)。配套設(shè)施建設(shè)細(xì)則缺乏。各主管部門為促進(jìn)設(shè)施建設(shè)出臺(tái)了相關(guān)優(yōu)惠政策，但因?yàn)闆](méi)有細(xì)則引導(dǎo)，大多難以施行，致使項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中標(biāo)準(zhǔn)誤差大，設(shè)施資源不均衡。同時(shí)，部分領(lǐng)域存在多頭管理現(xiàn)象，尤以教育、民政、體育三方面最為突出。如群眾性活動(dòng)分屬市委和婦聯(lián)管理，科普展覽與公眾體育則涉及消防、科協(xié)和人防等部門。

3 肥西縣公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃策略

3.1 健全服務(wù)設(shè)施體系，均等化服務(wù)

(1)努力完善四級(jí)配置體系，分級(jí)配置各類設(shè)施，包括省市、縣、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))和社區(qū)(中心村)級(jí)。按基礎(chǔ)現(xiàn)狀及實(shí)際需要，因地制宜，布置各類服務(wù)設(shè)施，并確定合理規(guī)模，在充分發(fā)揮設(shè)施潛力的同時(shí)爭(zhēng)取資源利用效率最大化。落實(shí)各級(jí)部門管轄范圍，做到責(zé)任到單位及個(gè)人，保障設(shè)施體系良性運(yùn)作。

(2)均等化服務(wù)，構(gòu)建三級(jí)優(yōu)質(zhì)生活圈。打破行政界線，考慮人口密度及設(shè)施服務(wù)半徑，在空間上落實(shí)設(shè)施服務(wù)均等化。將肥西縣全域看作一個(gè)完整的圈層，形成基礎(chǔ)生活圈、基本生活圈、日常生活圈三級(jí)布置(見表1)。按圈層的不同配置派出所、社區(qū)服務(wù)中心、幼兒園、集貿(mào)市場(chǎng)等服務(wù)功能，創(chuàng)建公共服務(wù)設(shè)施優(yōu)質(zhì)化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)全覆蓋。

表1 各級(jí)生活圈層建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

資料來(lái)源：2015年肥西縣基本公共服務(wù)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃。

3.2 統(tǒng)籌考慮建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)預(yù)測(cè)，預(yù)留設(shè)施發(fā)展空間

(1)合理制定服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)接合肥市公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，完善縣城公共服務(wù)設(shè)施分類分級(jí)、選址原則、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)今后一段時(shí)期肥西公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。在縣城層面，一方面使用合肥相關(guān)設(shè)施配建標(biāo)準(zhǔn)，提升肥西公共服務(wù)設(shè)施等級(jí)，優(yōu)化社會(huì)保障等級(jí)的同時(shí)增強(qiáng)城市競(jìng)爭(zhēng)力；另一方面，繼續(xù)培育建設(shè)當(dāng)?shù)嘏浣?biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步深化完善上述規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，提高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性、可用性。同時(shí)可借鑒城市公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃相關(guān)案例，搜尋適宜該城市發(fā)展的相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)加以利用，充實(shí)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，加強(qiáng)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有公共服務(wù)設(shè)施研究，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化配建標(biāo)準(zhǔn)，主要可分為特色功能服務(wù)型、半依賴型、依賴型等。

(2)科學(xué)預(yù)測(cè)，結(jié)合城市規(guī)劃預(yù)留設(shè)施空間。

城市規(guī)劃是指導(dǎo)城市建設(shè)的法定途徑，有利于城市各類用地均衡布置，指導(dǎo)城市健康發(fā)展。所以設(shè)施用地規(guī)劃必須結(jié)合人口規(guī)模、城市發(fā)展方向、交通等進(jìn)行綜合考慮，堅(jiān)持現(xiàn)狀—需求—建設(shè)—現(xiàn)狀的規(guī)劃思路，對(duì)各類設(shè)施供需情況進(jìn)行詳細(xì)測(cè)算，體現(xiàn)前瞻性、動(dòng)態(tài)性、均衡性，最終使公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)滿足居民使用需求，滿足城市發(fā)展需要。

3.3 整合現(xiàn)狀資源共享，集約服務(wù)設(shè)施建設(shè)

(1)促進(jìn)設(shè)施功能共享，提升資源使用效率。

從現(xiàn)有設(shè)施和資源等多方面進(jìn)行引導(dǎo)，努力完善各類服務(wù)設(shè)施在橫向和縱向上資源的交叉互融，利用小的投入換取最大價(jià)值，節(jié)省空間、時(shí)間等資源，滿足城市發(fā)展和使用人群需求。如中小學(xué)可以利用寒暑假等時(shí)間舉辦公益活動(dòng)和開辦老年大學(xué)；各級(jí)圖書館可以建立一體化公共圖書管理體系以加強(qiáng)書本信息流通共享；體育設(shè)施用地可以結(jié)合人防工程和應(yīng)急避難場(chǎng)所進(jìn)行綜合規(guī)劃利用等。同時(shí)，加強(qiáng)政府部門、民辦企業(yè)、社會(huì)公益組織之間聯(lián)系，保障各類服務(wù)設(shè)施的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

(2)集約建設(shè)，增強(qiáng)設(shè)施輻射能力。

完善各類功能在縣、街道、社區(qū)層級(jí)的整合，集中建設(shè)、統(tǒng)一管理，逐漸加強(qiáng)功能集聚效應(yīng)，達(dá)到設(shè)施服務(wù)的最佳效益和輻射能力。從縣級(jí)層面看，必須加強(qiáng)各類設(shè)施空間集聚，強(qiáng)化中心服務(wù)效能，建立縣級(jí)文化、體育、醫(yī)療等各項(xiàng)設(shè)施的共享平臺(tái)，節(jié)約集約土地利用的同時(shí)凝聚縣級(jí)中心人氣，凸顯城市發(fā)展信心。從街道層面看，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，完善基層服務(wù)平臺(tái)，整合養(yǎng)老、衛(wèi)生、便利消費(fèi)等相關(guān)功能，合理布局以方便居民使用。從社區(qū)層面看，打造社區(qū)公共服務(wù)平臺(tái)，利用現(xiàn)有服務(wù)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)作用，通過(guò)合并、改建、置換、租用等方式，逐步發(fā)展與社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)有關(guān)功能。

3.4 堅(jiān)持特色發(fā)展，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)

(1)因地制宜，打造特色公共服務(wù)類型。

根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體發(fā)展定位，確定公共服務(wù)設(shè)施需求方向。目前，依據(jù)綜合型、旅游服務(wù)型、工業(yè)貿(mào)易型等鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能可以將特色服務(wù)方向定位為工業(yè)區(qū)服務(wù)設(shè)施、旅游服務(wù)設(shè)施、歷史文化保護(hù)設(shè)施等方面建設(shè)(見表2)。以縣城片區(qū)為例：老城區(qū)及高鐵站片區(qū)定位為縣級(jí)以上公共服務(wù)設(shè)施重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域；新港、桃花等工業(yè)園以工業(yè)便利中心為發(fā)展特色；產(chǎn)城融合示范區(qū)按照新城及工業(yè)園兩類綜合配置公共服務(wù)設(shè)施；華南城片區(qū)則定位為物流城，打造特色公共服務(wù)設(shè)施。

表2 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套服務(wù)設(shè)施主要發(fā)展方向一覽表

資料來(lái)源：2015年肥西縣基本公共服務(wù)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃。

(2)高點(diǎn)謀劃，培育特色服務(wù)功能。

依托合肥建設(shè)長(zhǎng)三角副中心城市契機(jī)，拉高肥西縣標(biāo)桿，利用資源優(yōu)勢(shì)，承接省市設(shè)施入駐，在服務(wù)于全省的同時(shí)，提升自身的區(qū)域地位。例如在教育方面，可以開辦校企合作的省市級(jí)高等職業(yè)技術(shù)學(xué)校，為城市發(fā)展提供各類專業(yè)技術(shù)人員；在文化方面，可以依托紫蓬山公園豐富的自然資源，建設(shè)省市級(jí)自然博物館或文化認(rèn)知園等；在旅游方面，可以依托環(huán)巢湖旅游帶的開發(fā)，建設(shè)在肥西縣境內(nèi)的旅游集散點(diǎn)；在醫(yī)療方面，可以開辦省市級(jí)醫(yī)院或結(jié)合景區(qū)打造優(yōu)質(zhì)的療養(yǎng)場(chǎng)所。

同時(shí)，也可樹立培養(yǎng)國(guó)際服務(wù)功能的信心，提升公共服務(wù)品質(zhì)。如打造國(guó)際水準(zhǔn)的優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育，建設(shè)國(guó)際優(yōu)質(zhì)學(xué)校，吸引人才留駐；打造國(guó)際水準(zhǔn)的特色體育運(yùn)動(dòng)基地，建設(shè)紫蓬山國(guó)際山地自行車運(yùn)動(dòng)基地、潭沖湖、蛟頭灣體育公園等；打造國(guó)際水準(zhǔn)的養(yǎng)生度假型健康高地，建設(shè)合肥近郊養(yǎng)生度假型健康中心等。除此之外，在各類項(xiàng)目得以籌劃的同時(shí)，必須進(jìn)一步細(xì)分公共產(chǎn)品屬性，引導(dǎo)社會(huì)資本參與，將公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)大眾的責(zé)任，這必將對(duì)于興建有用的、好用的、適用的各類設(shè)施具有推動(dòng)作用。

4 結(jié) 語(yǔ)

隨著城市化加快，農(nóng)村人口和用地不斷向城市轉(zhuǎn)變，加上城市公共服務(wù)設(shè)施配建標(biāo)準(zhǔn)一直優(yōu)于農(nóng)村，這勢(shì)必造成轉(zhuǎn)移的人口在公共服務(wù)設(shè)施使用中無(wú)論是規(guī)模還是質(zhì)量都不能及時(shí)得到滿足。所以當(dāng)下必須對(duì)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃提供新的解決策略，舒緩城市發(fā)展壓力。肥西縣公共服務(wù)設(shè)施用地分散、配置標(biāo)準(zhǔn)較低、利用效率低下等問(wèn)題如不及時(shí)進(jìn)行引導(dǎo)和修正，必將與城市發(fā)展和居民生活產(chǎn)生矛盾，所以針對(duì)肥西縣現(xiàn)狀，提出了健全服務(wù)設(shè)施體系，加強(qiáng)各單位、部門信息溝通，建設(shè)不同等級(jí)規(guī)模的服務(wù)設(shè)施；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)間關(guān)系，建立適宜肥西發(fā)展的配建標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色，完善服務(wù)設(shè)施定位；集約各類設(shè)施用地，功能互融，發(fā)揮設(shè)施最大效應(yīng)等策略。在為肥西公共服務(wù)規(guī)劃建設(shè)提供思考的同時(shí)力圖促進(jìn)城市健康活力發(fā)展。

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Strategy of urban public service facilities planning——Taking Feixi county of Anhui province as an example

PAN Hong1, LIU Wen-bo2, SUN Hao1

(1.HefeiUniversityofTechnology,Hefei230601,China; 2.AnhuiArchitectureUniversity,Hefei230601,China)

Public service facilities in Feixi are low coverage, scattered. Based on the research data, the plan for public service facilities are proposed to improve the service system, allocation criteria, cultivate special services categories and other strategies designed to provide guidance and reference for the same type of urban public service facilities planning.

public service facilities; strategy; Feixi

2015-07-09

潘 洪(1989-)，男，安徽合肥人，碩士研究生。

孫 浩(1988-)，男，安徽合肥人，碩士研究生。

1674-7046(2015)05-0046-04

10.14140/j.cnki.hncjxb.2015.05.009

TU984.11

A