張富強(qiáng)，劉桉吶

（華南理工大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510000）

我國中央與地方在房地產(chǎn)稅改革中博弈的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

張富強(qiáng)，劉桉吶

（華南理工大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510000）

房地產(chǎn)業(yè)在現(xiàn)今社會中具有舉足輕重的地位，那么房地產(chǎn)稅作為一種完全的地方稅，它的開征理應(yīng)使得地方政府歡欣鼓舞。而現(xiàn)實(shí)中，雖然中央一直大力推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革的進(jìn)程，但卻無一例外地在地方陷入窘境。從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來研究我國中央與地方在房地產(chǎn)稅改革中的博弈關(guān)系，有助于我們明晰雙方各自的利益考量，從而為中央制定有效激勵提出政策建議，最終使得雙方形成改革合力，實(shí)現(xiàn)更高程度的社會福祉。

房地產(chǎn)稅改革；中央與地方；博弈；土地財(cái)政

早在辛亥革命時(shí)期，孫中山就提出了“居者有其屋”的構(gòu)想，在隨后的百余年時(shí)間，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制的變遷，我國形成了多種產(chǎn)權(quán)性質(zhì)并存的不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)格局。根據(jù)目前的社會狀況，擁有至少一套完整所有權(quán)的住房幾乎成為每個中國式家庭的要求。住房的取得，不僅是家庭財(cái)產(chǎn)的象征，更關(guān)乎家庭的和睦與社會的安定。既然房地產(chǎn)業(yè)具有如此舉足輕重的地位，那么房地產(chǎn)稅的開征理應(yīng)使得地方政府歡欣鼓舞。而現(xiàn)實(shí)中，房地產(chǎn)稅卻無一例外地在地方政府陷入窘境。究其根源，房地產(chǎn)稅作為一種體制內(nèi)收入，它帶來的收益并不足以彌補(bǔ)地方政府在“土地財(cái)政”方面的損失，因而地方政府并不希望開征此稅?？紤]到地方的抵觸情緒，中央一直在進(jìn)行“溫柔嘗試”，自2010年起，國務(wù)院發(fā)布的文件才明確使用“逐步推進(jìn)房產(chǎn)稅改革”的用詞，而在此之前，僅使用了“深化房地產(chǎn)稅制改革”一類的含糊概念。[1]滬、渝作為個人房產(chǎn)稅試點(diǎn)城市，在改革道路上并未取得顯著成效，這迫使中央考慮在全國熱點(diǎn)城市以及較為成熟的二、三線城市大范圍鋪開個人房產(chǎn)稅，以期形成聯(lián)動效應(yīng)，但至今懸而未決。2013年國務(wù)院出臺新“國五條”，限期要求地方政府出臺執(zhí)行細(xì)則以響應(yīng)擴(kuò)容房產(chǎn)稅的號召，但最終卻被武漢、南京、成都、西安等城市以如出一轍的“微博體細(xì)則”軟化：房價(jià)增幅不得高于居民收入增幅。從上述城市頗為含糊的細(xì)則內(nèi)容來看，皆有意回避了備受矚目的20%的個稅征收、二套房利率、二手房征稅等問題，這就使得“國五條”的硬性規(guī)定最終“溫柔著陸”。

房地產(chǎn)稅的改革雖是稅收體制的進(jìn)化，但它除了著眼于經(jīng)濟(jì)約束之外，還必須考慮政治約束。中央與地方在稅制改革進(jìn)程中存在著微妙的博弈關(guān)系。

一、中央與地方在房地產(chǎn)稅改革中博弈的理論基礎(chǔ)

博弈論的研究對象為對策行為，它認(rèn)為某一行為的成因除了來自自身的約束函數(shù)，還有來自對方的行為函數(shù)，即在一組博弈關(guān)系中，任意一方的行為選擇，不僅受到自身?xiàng)l件的影響，還受到對方行為的影響，甚至該選擇會對這一方以后的決策也產(chǎn)生影響。[2]博弈論承認(rèn)了個人理性與集體理性中存在的沖突，并指出公平與效率的實(shí)現(xiàn)需要符合一系列嚴(yán)格的要求。在我國的房地產(chǎn)稅改革進(jìn)程中，中央與地方間的委托代理關(guān)系之所以被視為博弈關(guān)系，主要有以下兩點(diǎn)原因。

（一）利益沖突

中央與地方以委托代理關(guān)系為基礎(chǔ)，由于雙方不同的利益考量因而采用了不同的效用函數(shù)，這點(diǎn)在歐美國家表現(xiàn)得尤為突出。地方官員候選人背后存在著不同的利益集團(tuán)，他們?nèi)粝氩┑酶噙x票，必須去迎合利益集團(tuán)與轄區(qū)選民的需求，因此不論地方官員做出某一行為的內(nèi)在動因如何，它的外在表現(xiàn)形式均為謀求地方福利。而在中國這樣政權(quán)高度集中的國家，地方官員通常由中央直接任命，而后在地方人大通過等額選舉的形式來確認(rèn)該任命的效果，因而我國地方政府更是與中央政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，理應(yīng)在很大程度上受制于中央。而實(shí)際上為了提升自我效用，我國地方政府還是會或多或少背離中央的指令。當(dāng)中央試圖以激勵手段將地方行為向既定方向誘導(dǎo)時(shí)，由于博弈關(guān)系的存在，又往往產(chǎn)生激勵扭曲。

（二）有限理性

正因有限理性的存在，才有了契約存在的必要性，如此便可應(yīng)對人在面臨復(fù)雜的環(huán)境時(shí)所陷入的理性困境，但有限理性也注定了個體所制定的契約并非完備。在我國中央與地方間的委托代理關(guān)系中，中央處于強(qiáng)勢主導(dǎo)地位，而地方基本無從插手，該組合節(jié)省了大量的事前交易成本，但契約運(yùn)行之時(shí)卻由于缺乏地方合意而變得效率低下，甚至?xí)霈F(xiàn)因?yàn)槟嫦蜻x擇而導(dǎo)致的“負(fù)效率”。不過，契約一旦形成就具有約束力，在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)將保持穩(wěn)定。那么二者便會在現(xiàn)有的約束框架下千方百計(jì)地拓展己方收益，并盡可能避免成本產(chǎn)生或轉(zhuǎn)移成本。事實(shí)上，在二者不斷升級的對策行為中，事后的交易成本已悄然增加。

二、中央與地方在房地產(chǎn)稅改革中的關(guān)系

委托代理關(guān)系的核心在于信息不對稱，擁有信息或經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢的一方將成為代理人，而位于信息劣勢的一方則成為委托人，中央與地方間的關(guān)系亦如是。地方由于離信息源更近，對本轄區(qū)的資源更為了解，因而成為該組關(guān)系中的代理人。中央由于距信息源較遠(yuǎn)，獲取的信息多為來自地方的二手信息，而成為委托人。構(gòu)成上述關(guān)系的要素有二，一者信息不對稱，二者利益考量。

（一）信息不對稱

當(dāng)中央通過強(qiáng)悍的手段掌握到與地方較為一致的信息時(shí)，公平與效率這兩個價(jià)值取向是可以同時(shí)實(shí)現(xiàn)的。而現(xiàn)實(shí)中，由于不同級別的政府具有不同職責(zé)范圍，它們通常會根據(jù)己方的目標(biāo)函數(shù)來尋求所需資源，因而形成了信息不對稱的情形。中央能夠制定政策方針，對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控，通過職能參與到再分配過程并提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，而地方卻通過得天獨(dú)厚的優(yōu)勢來掌握本轄區(qū)內(nèi)物的具體狀況與人的需求偏好。芝加哥學(xué)派的法經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者們認(rèn)為法律制度同樣是市場交易的結(jié)果。中央由于信息劣勢，很可能承擔(dān)了交易中的大部分甚至是全部風(fēng)險(xiǎn)，而地方往往因機(jī)會主義，出于自身效用最大化的考量，利用信息優(yōu)勢來隱瞞信息或提供虛假信息。在這種境況下，公平與效率的抉擇就變得尤為艱難，因?yàn)樽非蠊胶芸赡軉适?，保障效率往往以犧牲公平為代價(jià)。[3]（P253）

（二）利益考量

在委托代理關(guān)系中，雙方主體都會追求利益最大化，因而委托人為了實(shí)現(xiàn)自己的初始目的，會以契約形式來制定激勵，以促使代理人盡可能地減少機(jī)會主義行為，在追求自身利益的同時(shí)，仍顧及委托人的利益。在中央與地方的關(guān)系中，二者的目標(biāo)函數(shù)從宏觀上看是一致的，皆為追求公共福祉，而就微觀來看，二者的目的實(shí)則大相徑庭。由于地方均希望為本地區(qū)發(fā)展汲取充分財(cái)力，并保持對這部分財(cái)產(chǎn)的處分權(quán)，同時(shí)在官員競升考核中做出更多政績工程，因而想方設(shè)法地將預(yù)算內(nèi)收入轉(zhuǎn)移至外，這與中央的設(shè)想便背道而馳。如此，將會影響中央先集中大部分稅收，再通過轉(zhuǎn)移支付有針對地下放給地方的政策。不過，中央并非束手無策，其可以通過激勵機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制來正確引導(dǎo)地方政府。

三、中央與地方在房地產(chǎn)稅改革中的成本收益分析

（一）中央的成本收益分析

行為法經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明，人的任何行為均出于某種需要，并且通常是經(jīng)濟(jì)需要。只是某一個體所追求的效用函數(shù)未必對其他個體就有效。中央不斷推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革，自是對該行為的收益與成本進(jìn)行了一番斟酌，有它行動的激勵所在。

1.中央可將開征成本轉(zhuǎn)移至地方

首先，開征個人房產(chǎn)稅在前期必須通過大量的資料收集進(jìn)行實(shí)證研究，以為稅制設(shè)計(jì)做好充分準(zhǔn)備。而從包括新“國五條”在內(nèi)的系列做法來看，中央僅從宏觀上設(shè)定調(diào)控房地產(chǎn)市場的目標(biāo)，而將其后的稅制設(shè)計(jì)、調(diào)控細(xì)則、監(jiān)督制度等通通留給地方來制定。

其次，2013年5月18日，國務(wù)院通過了《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》，同意進(jìn)行個人房產(chǎn)稅試點(diǎn)擴(kuò)容。在目前配套制度根本不健全的情況下，滬、渝兩地作為試點(diǎn)已成效甚微，中央貿(mào)然在一線城市大面積開征個人房產(chǎn)稅，無疑將短期內(nèi)“追建”相關(guān)制度的重?fù)?dān)壓在地方政府身上。而配套制度的完善并不是一蹴而就的，需要地方多個部門以及社會團(tuán)體的聯(lián)動作業(yè)，其中包括了：（1）完善現(xiàn)行房地產(chǎn)登記制度與產(chǎn)權(quán)管理體制；（2）實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)、土地、戶籍、稅務(wù)等部門間的實(shí)時(shí)信息共享；（3）制定評估機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻與標(biāo)準(zhǔn)評估流程，促使行業(yè)內(nèi)產(chǎn)生一批具有公信力的房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)。

再者，推行房地產(chǎn)稅改革的另一阻力來自納稅人群體。房產(chǎn)稅為既有稅種，因而開征個人房產(chǎn)稅并不存在法律障礙，不過在房地產(chǎn)稅整合之前再加一稅，會使得納稅人有憑空加稅之感。同時(shí)，受當(dāng)今流行的理財(cái)觀念之影響，大部分家庭均選擇以按揭方式購買住房，而個人房產(chǎn)稅中的“從價(jià)計(jì)征”卻是在購房之初一次性課稅，這就相當(dāng)于對未實(shí)現(xiàn)的價(jià)值征稅，已然違背了量能課稅的原則，只會徒增納稅人的厭惡。

最后，我國因經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的特別經(jīng)歷遺留下了多種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的房屋，在目前住房已全部能在市場上自由交易的環(huán)境下，土地資源卻仍然被地方政府所壟斷，這些繁復(fù)的情況都會對房地產(chǎn)稅的改革增添障礙。

2.開征房地產(chǎn)稅后中央獲益頗豐

首先，促使我國建立起良性的財(cái)政收入體制。逐步規(guī)范并統(tǒng)一與房地產(chǎn)有關(guān)的稅種，可使得地方建立起財(cái)產(chǎn)稅體系，并以此作為地方主體稅種，既配合了中央“營改增”的進(jìn)程，又為地方汲取充足、長期的財(cái)力提供保障。避免地方政府過度依賴土地財(cái)政，在未來無地可賣之時(shí)遭遇“饑荒”，減少通過地方融資平臺來籌集資金的頻次，降低政府所承擔(dān)的金融風(fēng)險(xiǎn)與信用危機(jī)。如此，可為地方建立可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政收入體制，那么也自根源上對我國的財(cái)政收入體制有益。

其次，房地產(chǎn)稅可作為法律約束來調(diào)控房地產(chǎn)市場?？扑固岢觥安坏芯績r(jià)格機(jī)制對資源配置的影響，還應(yīng)留意制度對于資源配置的作用”。開征房地產(chǎn)稅后，可引導(dǎo)炒房者與投資機(jī)構(gòu)更新利益預(yù)期，改變交易行為，重設(shè)投資組合。這樣房地產(chǎn)稅所肩負(fù)的“降溫劑”使命也得以實(shí)現(xiàn)。

最后，房地產(chǎn)稅作為一種受益稅，可切實(shí)促使地方政府轉(zhuǎn)型為服務(wù)型政府，配合中央“民生財(cái)政”的號召。房地產(chǎn)稅的收入與支出成正比，唯有地方政府將所得收入投入到轄區(qū)內(nèi)與民生息息相關(guān)的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)保等領(lǐng)域，才能提高本轄區(qū)房地產(chǎn)的價(jià)值，從而獲取更多稅收收入。同時(shí)，房地產(chǎn)稅作為直接稅，會使得公眾更加關(guān)心該部分資金的使用狀況，迫使政府提高財(cái)政活動的透明度。

（二）地方的成本收益分析

1.地方并不在意來自房地產(chǎn)稅方面的收益

在前文論述開征房地產(chǎn)稅后中央所獲的收益中已經(jīng)提及，房地產(chǎn)稅實(shí)則對地方政府也大有裨益，它不但可以為地方提供長期穩(wěn)定的財(cái)源，而且能促使政府職能的轉(zhuǎn)變從而贏得民心。若真如此，地方政府為何對房地產(chǎn)稅顯得無動于衷甚至是消極抵制呢？

（1）地方更喜愛擁有充分自主權(quán)的預(yù)算外收入。房地產(chǎn)稅是典型的地方稅，稅收收入全部歸屬地方政府，而現(xiàn)實(shí)中卻受到了地方的一致排擠。不管是出于個人私利，還是地方利益，地方官員總是盡可能地“坐守”預(yù)算外收入。通過“土地財(cái)政”，地方不但可以自收自支，并且根本不用為未來財(cái)政收入的取得承擔(dān)任何責(zé)任。不過，各地?zé)o一例外地傾向于預(yù)算外收入絕不是為謀求共同利益，他們由始至終所盤算的僅為己方利益，只是在此過程中，他們的行為恰巧形成一致。但如奧爾森所提出的“第二定律”，個人理性與集體理性間往往并不和諧，理性的個人行為所造就的集體行為不一定就是理性的，那么，這也就不難解釋為何各地在追求預(yù)算外收入的過程中偏離了中央的規(guī)劃，擾亂了我國的財(cái)政收入體制。對此，中央不得已通過修訂《預(yù)算法》來增加法律供給，以規(guī)制地方財(cái)政收入混亂的現(xiàn)狀，從而實(shí)現(xiàn)法律市場的均衡。

（2）任期有限的地方官員不傾向做出長期預(yù)期。推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革對地方政府所帶來的正面影響是非常深遠(yuǎn)的，不過由于稅制設(shè)計(jì)與配套制度建立的復(fù)雜性，這場改革也注定是個漫長的過程，并且在前期需要搭上巨額的制度建設(shè)成本。而一屆地方官員只有3至5年的任期，并且官員在不同崗位與地域調(diào)動的情況時(shí)有發(fā)生，那么在現(xiàn)今的競升體制下，他們便會仔細(xì)推敲責(zé)、權(quán)、利之間的關(guān)系，一旦手中握“權(quán)”，便盡快做出政績工程，以期升官獲“利”，而后將償還地方債務(wù)等“責(zé)”扔給繼任官員。這些短期預(yù)期歸因于競升體制存在的弊端，官員升遷基本以經(jīng)濟(jì)績效為依據(jù)，而良性的地方財(cái)政收入體制的構(gòu)建、地方政府在公眾心目中的認(rèn)可度與地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的避免等，均不是升遷考評的核心。

2.地方需為房產(chǎn)稅的開征付出巨大成本

地方若想獲取房地產(chǎn)稅，則必須以犧牲“土地財(cái)政”方面的收益為代價(jià)。中央之所以竭力推行“以租代稅”，正因?yàn)樗且粋€將預(yù)算外收入轉(zhuǎn)向預(yù)算內(nèi)收入的過程，這樣便于中央對資金的獲取、處分及收益各個環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)控?？柖唷は？怂垢倪M(jìn)告訴我們，在一項(xiàng)變革的過程中，如果受益者所獲收益大于受損者所遭受的損失，那么整體的福利便得到改進(jìn)。在房地產(chǎn)稅改革面前，受益者與受損者同為地方政府，此時(shí)地方政府會做出怎樣的抉擇取決于房地產(chǎn)稅所帶來的收益是否能彌補(bǔ)來自“土地財(cái)政”方面的損失。那么下面就有必要對這組收益與損失進(jìn)行詳細(xì)討論。

在一級市場上，土地的供給成本是固定的，因?yàn)檗r(nóng)地最初轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地必須通過政府征用的形式，而征用補(bǔ)償是法律一早規(guī)定好的，那么土地供給曲線S因不受市場影響而較為平坦。在政府介入前，完全由市場決定的土地需求曲線如圖1D所示，當(dāng)D與S相交于市場均衡點(diǎn)時(shí)，土地的供應(yīng)量L，此時(shí)的地價(jià)為P。而政府真的會供應(yīng)市場所需的土地量L嗎？實(shí)則不然。地方政府來自“土地財(cái)政”的收益主要有兩部分：其一，出讓土地使用權(quán)而取得的收入；其二，通過土地抵押而獲得的融資。為了增加收益，在機(jī)會主義的誘導(dǎo)之下，地方政府會單方面地追求自身效用的最大化，因而往往采取“饑餓營銷”來抬高地價(jià)，在地價(jià)被推高后，住房價(jià)格也因建設(shè)成本的增加而被迫上揚(yáng)。即在原始的供需環(huán)境下，地方政府會出于增加收益的動機(jī)，將土地供應(yīng)量降至L1，此時(shí)相應(yīng)的地價(jià)高漲至P1。

自2010年起，國土資源部便開始制定全國商品住宅用地供應(yīng)計(jì)劃并連續(xù)4年將計(jì)劃公開，接受社會各界監(jiān)督，以期實(shí)現(xiàn)抑制房價(jià)、保護(hù)耕地的目標(biāo)。由于連續(xù)4年未實(shí)現(xiàn)土地供應(yīng)目標(biāo)，國土資源部已于2014年停止制定該計(jì)劃，并發(fā)文轉(zhuǎn)由地方相關(guān)部門自行制定并公布當(dāng)?shù)氐耐恋毓?yīng)計(jì)劃。[4]實(shí)際上，中央的初衷是好的，希望通過充足的土地供給來促使房地產(chǎn)價(jià)格回歸，而地方尤其是一線城市出于自己的利益考量而罔顧中央的政策，最終中央也只得以“卸責(zé)”的方式將這部分權(quán)責(zé)推給地方，并且呼喚房地產(chǎn)稅的改革。

若開征房地產(chǎn)稅，土地的需求曲線將被從D壓向D′，此時(shí)，即便地方依舊頑固地采取“餓地”政策，只供應(yīng)L1數(shù)量的土地，土地的價(jià)格也會被下壓到P2?？偟膩碚f，在開征房地產(chǎn)稅前，地方的收益為“L1*P1”，而開征房地產(chǎn)稅后，地方的收益降至“L1*P2”，減少的那部分就是來自“土地財(cái)政”的收益，如圖1陰影所示。由是，便可以理解地方為何對房地產(chǎn)稅的改革消極懈怠。

四、推進(jìn)我國房地產(chǎn)稅改革的政策建議

（一）明晰房地產(chǎn)稅改革的目標(biāo)定位

明晰房地產(chǎn)稅改革的目標(biāo)后，可以此為主線來指引改革。中央需使地方明白，在這場改革中，地方并不單純是為實(shí)現(xiàn)中央的政策目標(biāo)而服務(wù)的，地方也是改革的重要受益者。調(diào)控房價(jià)，使得住房資源在公眾間平均分配并不是此次改革的核心。房地產(chǎn)稅的改革應(yīng)當(dāng)立足于地方主體稅種的培養(yǎng)，從而使地方獲取充足財(cái)力來保障其事權(quán)的落實(shí)，并建立起可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政收入體制。不過，房地產(chǎn)稅改革的推進(jìn)必須要循序漸進(jìn)，避免出現(xiàn)英國撒切爾政府時(shí)期，因盲目推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革而在社會上引起的軒然大波。在近期，可著手制定房地產(chǎn)稅制的法律框架，在進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)時(shí)權(quán)衡好各方利益關(guān)系，為改革厘清道路。中期，將絕大部分存量房都納入課稅范圍。最終，當(dāng)制度條件具備時(shí)，對房屋、土地征收統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅。

（二）打破地方政府坐守“土地財(cái)政”的困局

“博弈論”將制度視為一種博弈的結(jié)果，并認(rèn)為經(jīng)過博弈的制度在初始運(yùn)作時(shí)是非常高效的，而后隨著收益水平的不斷降低終將會損及博弈者的利益，由此一方參與者會放棄該制度并重新進(jìn)行選擇。同理，依賴“土地財(cái)政”并不是長久之計(jì)，因?yàn)橥恋刭Y源畢竟有限，來自土地財(cái)政方面的收益終將枯竭。與之同時(shí)，隨著轄區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的不斷完善，房地產(chǎn)的價(jià)值會不斷增加，來自房地產(chǎn)稅的收益會不斷高漲。待房地產(chǎn)稅的收益高于“土地財(cái)政”之時(shí)，地方便會做出明智選擇。為了縮短這一過程，中央需要能動地發(fā)揮效用：其一，在房地產(chǎn)稅改革中承擔(dān)起應(yīng)有的“責(zé)”，包括輔助地方進(jìn)行稅制設(shè)計(jì)與配套制度建設(shè)，而不是一味地讓地方做出無對價(jià)的犧牲；其二，以新《預(yù)算法》的實(shí)施為契機(jī)，中央適度放寬門檻，允許符合條件的地方發(fā)債，以此解決地方的中長期融資問題。

（三）改革地方官員的競升考核標(biāo)準(zhǔn)

實(shí)際上，坐守“土地財(cái)政”的不只是從“土地財(cái)政”汲取到豐富營養(yǎng)的一線城市，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)更加倚重“土地財(cái)政”，因?yàn)槌酥馑鼈儾]有賴以生存的支柱產(chǎn)業(yè)。于是，在“土地財(cái)政”巨額收益的誘惑下，這些地方官員習(xí)慣于竭澤而漁。對此，中央一方面需要因地制宜地給予地方政策優(yōu)惠，鼓勵地方建立支柱產(chǎn)業(yè)。另一方面，新《預(yù)算法》所確立的全口徑預(yù)算也會在相當(dāng)大的程度上對地方官員的收入預(yù)期產(chǎn)生影響，“土地財(cái)政”的收入被納入監(jiān)督范圍后將有效減少公款轉(zhuǎn)化為灰色收入的機(jī)會。以此為背景，應(yīng)從觀念上改變地方官員以權(quán)謀利、追求升遷的狹隘目光，而改變現(xiàn)行的官員考核標(biāo)準(zhǔn)將會是行之有效的解決方法?？己藰?biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)著眼于中長期目標(biāo)，將地方財(cái)政收入體制的可持續(xù)性、地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)程度、地方政府在百姓心目中的滿意度等納入考評范圍，以抑制地方官員追求政績工程，大肆興建“堂、樓、館、所”的攀比之風(fēng)，回歸到人民公仆的本色作為。

（四）做好輿論鋪墊，減少地方政府的改革壓力

針對目前社會公眾對房地產(chǎn)稅的開征而產(chǎn)生的厭惡情緒，中央應(yīng)以政府信用為擔(dān)保，向公眾做出承諾，規(guī)劃房地產(chǎn)稅改革的政策界限，減少來自公眾的改革阻力。應(yīng)向公眾闡釋清楚房地產(chǎn)稅所追求的公平正義的價(jià)值取向，它的存在能夠調(diào)控房地產(chǎn)市場價(jià)格，從而促使房地產(chǎn)資源合理分配，縮小居民財(cái)富差距。為進(jìn)一步消除公眾疑慮，還應(yīng)保證現(xiàn)階段的房地產(chǎn)稅只針對城鎮(zhèn)居民增量房，農(nóng)村住房并未被納入課稅范圍，并且房地產(chǎn)稅還設(shè)置了相當(dāng)大的免稅面積，對一般居民的日常生活將不造成影響。[5]通過充分的輿論鋪墊，促使地方政府不必在改革進(jìn)程中承受過多來自社會公眾的壓力而躡手躡腳。

[1]鳳凰網(wǎng). 房產(chǎn)稅試點(diǎn)擴(kuò)圍確定向增量開刀 杭州很可能入圍[EB/OL]. http://house.ifeng.com/detail/2013_05_29/35829040_0.shtml. 2013-05-29.

[2 ]魏建. 法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析范式的演變及其方向瞻望[J]. 學(xué)術(shù)月刊, 2006,（7）.

[3 ]張維迎. 博弈與社會[M]. 北京:北京大學(xué)出版社, 2013.

[4 ]中國行業(yè)研究網(wǎng). 全國住宅用地供應(yīng)計(jì)劃已連續(xù)四年未能完成[EB/OL]. http://www.chinairn.com/print/3626934.html, 2014-05-13.

[5 ]溫來成. 全面推行房地產(chǎn)稅改革的現(xiàn)實(shí)條件與路徑[J]. 稅務(wù)研究, 2011,（4）.

〔責(zé)任編輯：黎 玫〕

Law and Economics Analysis of the Game between the Central and the Local Relations in the Real Estate Tax Reform in China

ZHANG Fu-qiang, LIU Anna

（Law School, South China University of Technology, Guangzhou, 510000, Guangdong, China）

The real estate industry plays a decisive role in today’s society and then the real estate tax as a local tax levy, it should make the local government dance for joy. However in reality, although promoted vigorously by the central government, the real estate tax reform has, without exception, fallen into dilemma in local governments. It is significant to study the game between the central and local relations in the real estate tax reform from the perspective of law and economics. It will help us to clear their respective interests and make suggestions for the government to formulate effective incentive policy, and finally make both sides work together to reform to achieve social welfare of higher level.

real estate tax reform; the central and the local; game; land finance

國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目（14BFX098）；教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目（13YJA820065）

張富強(qiáng)，男，華南理工大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要從事財(cái)稅法研究； 劉桉吶，女，華南理工大學(xué)法學(xué)院 2013級碩士研究生，主要從事經(jīng)濟(jì)法研究、財(cái)稅法研究。

2015年6月Jun,2015

DF432

A

1006-723X（2015）06-0089-05