張波 戚悅

在我國經(jīng)濟發(fā)展初期，各地進行大規(guī)模基礎設施建設，這些基礎設施建設需要大量的資金。由于這些基礎項目建設周期長，資金回收慢，有些項目甚至不盈利。為滿足這類資金需求，我國成立了國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三家政策性銀行。政策性銀行是國家宏觀調(diào)控經(jīng)濟的產(chǎn)物，由政府創(chuàng)立或參股保證，不以盈利為目的，具有特殊融資原則，貫徹國家經(jīng)濟政策和產(chǎn)業(yè)政策以實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的金融機構。但是，隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，各地基礎設施建設相對完善，同時，商業(yè)性銀行更加發(fā)達，債券市場融資功能蓬勃發(fā)展，政策性銀行已不適應現(xiàn)在的經(jīng)濟發(fā)展階段，政策性銀行也在進行轉(zhuǎn)型改革，創(chuàng)新銀行業(yè)務，拓寬銀行職能。隨著政策性銀行業(yè)務范圍的不斷拓展，其與商業(yè)銀行的業(yè)務交叉重疊越來越多，呈現(xiàn)出商業(yè)化趨勢。因此，現(xiàn)行的政策性銀行監(jiān)管理念也要隨著銀行業(yè)的轉(zhuǎn)變而調(diào)整，堅持以風險監(jiān)管為核心，對政策性銀行實施審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管。

一、政策性銀行改革過程中存在的問題

政策性銀行由于其自身的特點，在改革中表現(xiàn)了一些問題：

（一）政策性業(yè)務與商業(yè)性業(yè)務混亂

政策性銀行改革后，兩類業(yè)務混合經(jīng)營，政策性銀行自身業(yè)務定位不明確，受利益驅(qū)使，一方面，政策性銀行的資金來源于國家財政資金，成本較低，政策性銀行更愿意將資金用于利潤較高的商業(yè)性貸款，增加內(nèi)部收益，擠占政策性業(yè)務資金。另一方面，政策性銀行不熟悉商業(yè)銀行經(jīng)營業(yè)務，在經(jīng)營商業(yè)性業(yè)務中容易產(chǎn)生虧損，政策性銀行將商業(yè)性業(yè)務的虧損轉(zhuǎn)嫁到政策性業(yè)務，給監(jiān)管帶來了難度。

（二）內(nèi)部治理機制不完善

在政策性銀行向商業(yè)性銀行轉(zhuǎn)型過程中，政策性銀行是參照商業(yè)銀行進行部門設置和審貸程序建設，但是，其內(nèi)部人事管理制度和激勵約束機制仍具有較強的行政色彩，其治理機制與內(nèi)控制度都不適應現(xiàn)階段的金融市場，在管理運作和業(yè)務經(jīng)營等方面更加復雜，存在較大風險。

（三）缺少適合現(xiàn)階段政策性銀行的監(jiān)管體系

轉(zhuǎn)型后政策性銀行是一類特殊的銀行業(yè)金融機構，商業(yè)銀行的許多監(jiān)管規(guī)則難以適用于政策性銀行。目前我國還沒有一部專門針對政策性銀行進行監(jiān)管的法規(guī)條例，監(jiān)管機構一般參照商業(yè)銀行法對政策性銀行進行監(jiān)管，與政策性銀行的特殊性不適應，監(jiān)管的針對性和有效性不強，無法體現(xiàn)政策性銀行的特色，降低了監(jiān)管的有效性，導致監(jiān)管不到位，績效評價不客觀。我國監(jiān)管部門沒有針對轉(zhuǎn)型的政策性銀行建立科學合理的績效評價體系，往往參照或套用商業(yè)銀行的考核指標和同等標準來考評政策性銀行，缺乏對政策性銀行社會效益的考核指標，造成了政策性銀行績效評價指標體系結構性失衡，不能很好地兼顧社會效益和經(jīng)濟效益，影響了政策性銀行的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（四）監(jiān)管職責不清晰

由于政策性銀行自身的發(fā)展特點，各部門都有權對其進行監(jiān)管，財政部履行出資人和國有資產(chǎn)監(jiān)管職能，審計署負責對政策性銀行資金運用過程中的規(guī)范性進行審計，人民銀行控制貸款規(guī)模，銀監(jiān)會負責業(yè)務合規(guī)和風險情況的監(jiān)管。由于政出多門，導致政策性銀行無所適從，影響政策性銀行自身發(fā)展，也容易出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，產(chǎn)生風險。

二、政策性銀行改革后的監(jiān)管措施

針對政策性銀行改革過程中出現(xiàn)的問題，政府應該建設具有針對性的政策性銀行監(jiān)管體系：

（一）建立適合現(xiàn)階段政策性銀行的法規(guī)條例

國家應根據(jù)轉(zhuǎn)型過程中政策性銀行的特殊特點和業(yè)務模式，有針對性地制定相關法規(guī)條例，明確轉(zhuǎn)型后政策性銀行的性質(zhì)、職能、組織模式、業(yè)務范圍與基本業(yè)務規(guī)則、與商業(yè)銀行的關系、財務會計、監(jiān)督管理和法律責任，為監(jiān)管部門實行有效監(jiān)管提供制度保障。

（二）建立專門的監(jiān)管指標體系，實行分賬監(jiān)管

針對政策性銀行改革后政策性業(yè)務與商業(yè)性業(yè)務并存的局面，政策性銀行應建立政策性業(yè)務賬戶和商業(yè)性業(yè)務賬戶分類運行的管理模式，對兩類不同業(yè)務實行分賬管理、單獨核算，監(jiān)管機構根據(jù)政策性銀行的自身特點進行差異化監(jiān)管。監(jiān)管機構應針對政策性銀行的自身特點，建立科學的監(jiān)管指標體系，并且，由于不同政策性銀行又有各自的特殊性，監(jiān)管的側重點也應各有不同，要根據(jù)各自作用領域、行業(yè)特點、貸款方式等方面的差異，進一步制定適合各行的專門監(jiān)管指標體系，實施差異化監(jiān)管。

（三）加強業(yè)務指導，幫助政策性銀行完善自身內(nèi)部控制機制

監(jiān)管機構應該指導政策性銀行內(nèi)部控制機制建設，規(guī)范政策性業(yè)務與商業(yè)性業(yè)務的分類管理，構建科學的風險防控機制、激勵約束機制和人事管理制度等各項內(nèi)控制度，確保各項業(yè)務經(jīng)營合法合規(guī)。各行應建立審慎的會計制度和透明的信息披露制度，及時、準確、完整地對外進行信息披露，促使政策性銀行守法合規(guī)、審慎經(jīng)營。

（四）建立協(xié)調(diào)監(jiān)管機制，避免監(jiān)管漏洞

各部門應建立定期聯(lián)席會議制度，明確各方職責，同時建立信息共享機制，實現(xiàn)各部門之間監(jiān)管信息的互聯(lián)互通和高效共享，相互溝通監(jiān)管過程中出現(xiàn)的問題，共同解決，形成監(jiān)管合力，防止監(jiān)管漏洞。

政策性銀行的轉(zhuǎn)型，是適應現(xiàn)階段我國市場經(jīng)濟發(fā)展的體現(xiàn)，是銀行業(yè)發(fā)展的有益補充，監(jiān)管機構應該適時調(diào)整監(jiān)管理念，建立科學合理的監(jiān)管體系，防止金融風險的發(fā)生，促進金融市場的健康穩(wěn)定。

基金項目：本課題由中央財經(jīng)大學研究生科研創(chuàng)新基金資助。

（作者單位：1.中央財經(jīng)大學經(jīng)濟學院;2.北京工業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院）

責任編輯：代建明