安起雷

作為國際上功能最為齊全的、“風險最小化”型存款保險制度的典型代表，美國的存款保險制度自1933年建立以來，在維護儲戶信心、清理問題機構、保障金融穩(wěn)定方面發(fā)揮了巨大作用。80多年間，盡管美國歷經(jīng)多次金融危機，倒閉存款機構已達數(shù)千家，但無任何儲戶在已保存款上出現(xiàn)損失。美國存款保險制度有效運作的關鍵在于其具有強大的風險處置職能。通過對問題機構及時有效的處置，能控制危機蔓延、減少基金損失、維護金融秩序。當前中國銀行存款保險制度建設正處于重要時期。對于美國存款保險風險處置職能，尤其是其中核心要素的研究，對中國存款保險風險處置制度設計具有重要的借鑒意義。

美國銀行存款保險職能

美國聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）于美國經(jīng)濟大蕭條后的1933年成立。在美國“風險最小化”型的存款保險制度下，F(xiàn)DIC作為會員銀行及儲貸機構的獨立存款保險代理人，主要具有三大職能：承保者、監(jiān)管者、接收者。

承保者是存款保險公司的基本職能。目前FDIC為各家會員銀行及儲貸機構的每個投保存款賬戶提供25萬美元的最高保險額度，并根據(jù)相關銀行的風險評級收取風險差額費率。在問題銀行及儲貸機構倒閉時，F(xiàn)DIC有義務向投保儲戶償付已保存款，也可通過其他金融機構償付。

監(jiān)管者是FDIC不同于很多國家存款保險機構的職能之一，也是其能夠有效發(fā)揮作用的關鍵。在美國現(xiàn)行金融監(jiān)管體系下，F(xiàn)DIC與美國聯(lián)邦儲備系統(tǒng)（FED）、貨幣監(jiān)理署（OCC）一起，構成了美國銀行業(yè)監(jiān)管體系。

接收者是FDIC能夠行使問題銀行風險處置權力的特有職能。在國家銀行及在聯(lián)邦注冊的儲貸機構被監(jiān)管者（OCC）宣布破產(chǎn)時，監(jiān)管者必須指定FDIC為唯一接收者，F(xiàn)DIC也必須接受。在成為接收者后，F(xiàn)DIC將對破產(chǎn)機構的資產(chǎn)負債進行及時有效的清理處置，保障已保儲戶的相關權利，盡可能降低對經(jīng)濟金融的影響，同時嚴格按照成本最小化原則降低處置成本，維護基金安全。

在處置問題銀行過程中，F(xiàn)DIC作為接收者，會積極尋求對自身處置成本最小的解決方案，在償付了已保存款后，F(xiàn)DIC代位成為債權人，為盡快取得盡量多的破產(chǎn)分配款，又會對機構進行及時有效的清算。通過上述科學合理的職能設置，使FDIC的運作產(chǎn)生了激勵相容的效果，極大地發(fā)揮了存款保險的作用。美國存款保險風險處置特有的“五一機制”（即周五銀行關閉，下周一儲戶可得到兌付）以及對金融市場“零震蕩”（即問題銀行倒閉對金融市場幾乎無任何影響）就是其作用的集中體現(xiàn)。

美國存款保險體系風險處置的若干核心要素

根據(jù)有關規(guī)定，F(xiàn)DIC能夠在問題銀行出現(xiàn)危機、即將被關閉前（通常是90天前），接管問題銀行的一切經(jīng)營活動，明確已保存款的補償方案。這一階段為“重整階段”，F(xiàn)DIC擔任“接管人”的角色。之后，監(jiān)管機構會發(fā)文將問題銀行關閉，使其進入“關閉清算階段”，并委任FDIC為“清理人”，負責清算問題銀行剩余的資產(chǎn)負債。這種處置模式具有以下若干核心要素。

1.及時糾正。及時糾正是美國存款保險風險處置的核心要素之一，集中體現(xiàn)了對處置時機的要求。根據(jù)1991年《聯(lián)邦存款保險公司改進法》法案，F(xiàn)DIC可制定相關標準，將所承保的銀行及儲貸機構分為：資本良好、資本充足、資本不足、資本嚴重不足、資本極度不足五類。

對除“資本良好”外的其他各類銀行或儲貸機構，F(xiàn)DIC均可采取一定的糾正手段。例如，對“資本充足”的機構，F(xiàn)DIC要求其不得吸收新的經(jīng)紀人存款；對“資本不足”的機構，F(xiàn)DIC要求其制定資產(chǎn)恢復計劃、暫緩分紅、限制資產(chǎn)增長，并密切監(jiān)控其活動等；對“資本嚴重不足”的機構，F(xiàn)DIC除采取上述措施外，還要限制其吸儲利率、限制工資支出、要求其改進資本結構并改善管理等；對于“資本極度不足”的機構，如果未能實施有效的重組計劃，將在90天內被關閉。

FDIC的及時糾正職能由其風險管理監(jiān)督部行使。當FDIC的風險管理監(jiān)督部向“資本極度不足”的機構發(fā)送“及時糾正通知”時，就會通知FDIC的重整清理部做好接管準備。在問題銀行收到“及時糾正通知”的90天內，重整清理部將及時組織開展重整工作，以期在這90天內完成重整，按期將問題銀行關閉，使其順利進入清算階段。而問題銀行也將設法通過引入戰(zhàn)略投資者、出售資產(chǎn)、增資擴股等方式自救。如果問題銀行能在這90天內自救成功，或取得階段性成果，F(xiàn)DIC的重整工作可暫?；驎壕?。

2.成本最小化。在重整階段最重要的是對“已保存款”制定解決方案，其中最主要的是收購與承接（P&A）方式，即收購問題銀行一定資產(chǎn)的同時，承擔其部分債務（主要是已保存款）。然而P&A方式中，隨著所收購的資產(chǎn)及所承擔的負債不同，實際上又有多種結構，被稱為重整營銷結構。針對不同的問題銀行與風險情況，F(xiàn)DIC會提出多種重整營銷結構供意向收購者選擇。意向收購者盡職調查后，就一種或幾種重整營銷結構提出報價。FDIC從中選取合適的結構與報價，確定中標者。

《聯(lián)邦存款保險公司改進法》要求FDIC在評標中采用最小成本法標準。即FDIC所選擇的投標方案，對于存款保險基金支出與所發(fā)生債務（包括任何即期債務、直接債務及潛在債務）的總額是成本最低的，而不考慮其他因素。如果確實由于其他原因（如存在影響金融市場的系統(tǒng)性風險），使FDIC無法接受成本最小的投標，那么FDIC需要向美聯(lián)儲、財政部報告，并由相關部門人員投票，2/3以上通過后，方可拒絕成本最小的投標。

由于競標者選擇的各種重整營銷結構不同，報價不同，還可能附有損失分攤協(xié)議，因此，很難簡單地通過直接比較來確定成本最小的投標。FDIC需要采用大量的估計、假設，并運用復雜的計算公式來進行最小成本法分析。但總的來說，分析結果主要取決于以下因素：（1）問題銀行賬面資產(chǎn)價值和負債的差異；（2）已保存款與未保存款的水平；（3）競標者擬支付的傭金；（4）競標者對資產(chǎn)的報價；（5）或有負債及或有訴訟損失；（6）清算階段處置資產(chǎn)的回收額；（7）針對附屬機構的交叉擔保條款。endprint

FDIC開發(fā)了一套用于最小成本法分析的軟件模型—LCT模型（Least Cost Model）以及相關的LCT數(shù)據(jù)模板。通過輸入各種數(shù)據(jù)，調整假設參數(shù)，LCT模型會進行運算并自動生成《成本分析摘要》?！冻杀痉治稣分袑⒘谐觥爸苯哟婵钯r付”的預計成本、成本最小化的投標、成本第二小的投標及相關數(shù)據(jù)，以供FDIC確定中標者。

3.“五一機制”。在重整階段，F(xiàn)DIC通過最小成本法分析選定中標的承接者后，F(xiàn)DIC將與承接者舉行P&A交易協(xié)議簽署會。與此同時， FDIC的相關人員將與承接者召開關閉準備會，以應對即將開展的關閉工作。

隨后，問題銀行的主要監(jiān)管機構通常在某個周五宣布關閉問題銀行。在這個周末，F(xiàn)DIC、承接者、關閉銀行的人員需要充分溝通、密切配合以保證所有的存款轉移手續(xù)辦妥，營業(yè)網(wǎng)點交由承接者管理，使承接者能在下周一順利向關閉銀行的已保儲戶進行存取款、轉賬等正常賬戶操作。這種“周五銀行關閉、周一已保儲戶正常交易”的現(xiàn)象被稱為“五一機制”。

在周五至周日的兩天多時間里，F(xiàn)DIC的第一項主要工作是盡可能完成“擬制報表”的編定?！皵M制報表”是FDIC利用關閉銀行原資產(chǎn)負債表做出的新財務報表，共有兩張。一張由承接者使用，反映了由其承接的資產(chǎn)負債；另一張由FDIC使用，反映了FDIC保留的資產(chǎn)負債?！皵M制報表”必須基于關閉銀行之前的財務數(shù)據(jù)。如果銀行規(guī)模龐大，使用復雜的會計制度，或賬面收支不能完全平衡，未進行定期查核，那么“擬制報表”的編制工作量將很大。

FDIC的第二項主要工作是確定未保存款的數(shù)額（已保存款已由承接者承接）。這項工作也盡量在周末完成，以便銀行關閉后，債權登記人員能夠盡快與未保存款債權人進行溝通。而被關閉銀行的雇員通常會配合FDIC與承接者的工作。

對中國的啟示

通過上述分析，對中國存款保險風險處置機制設計有以下幾點啟示。

1.應以“及時糾正”為基礎。及時糾正機制也是美國在總結之前存款保險經(jīng)驗教訓的基礎上，開展存款保險制度改革的重要舉措之一。實踐證明，及時糾正有利于風險的盡早識別與控制、維護存款保險基金安全。而在存款保險制度建立初期，中國的特殊國情也決定了及時糾正機制對有效處置風險的基礎性作用。

首先，隨著中國金融改革的深入，金融行業(yè)的新業(yè)務、新產(chǎn)品不斷涌現(xiàn)，一定程度上給金融監(jiān)管帶來了挑戰(zhàn)。通過及時糾正，能夠從存款保險的角度強化金融風險防控，維護金融穩(wěn)定。也只有做到事前防控，防患于未然，才能為風險處置起到“隔離帶”作用，避免風險處置應接不暇、顧此失彼。其次，中國社會整體信用環(huán)境有待改善。通過及時糾正，能夠使存款保險系統(tǒng)掌握第一手的真實信息，便于開展風險評級、責任追究、風險處置等工作。再次，由于存款保險制度的建立，不排除部分高風險金融機構存在抽逃資金、惡意破產(chǎn)的僥幸心理。而這需要由及時糾正機制去識別與預防。最后，在存款保險制度的起步階段，存款保險基金相對薄弱。一旦出現(xiàn)支付風險，將極大影響儲戶信心。此時，及時糾正機制就十分必要。

及時糾正機制的實施關鍵，在于同其他監(jiān)管部門的協(xié)調配合、信息共享，避免出現(xiàn)監(jiān)管競爭或監(jiān)管過度等問題。對此，美國的做法是成立了聯(lián)邦金融機構檢查官協(xié)會，由包括FDIC、美聯(lián)儲等監(jiān)管機構輪流出任協(xié)會主席，負責監(jiān)管方面的協(xié)調。同時，各監(jiān)管機構間建立了及時有效的信息共享機制，并采取“輪流檢查、結果共享”或“聯(lián)合檢查、各有分工”的方式對銀行進行檢查。

2.多種方式并存，逐步建立成本最小化機制。美國存款保險風險處置方式的成本最小化原則，需要諸多前提條件。例如，金融市場較為發(fā)達，存在足夠數(shù)量的意向投資者；信用體系完善，問題銀行財務數(shù)據(jù)真實，風險揭示充分等。在中國存款保險制度建立初期，由于各種歷史原因，某些情況下P&A交易可能不具備相關條件，不能生搬硬套。例如，在偏遠地區(qū)、經(jīng)濟不發(fā)達、人口密度較小的地區(qū)，問題銀行倒閉后，市場上很難有投資者愿意競標收購；部分銀行財務數(shù)據(jù)失真，資產(chǎn)情況不明，“窟窿”多大很難在短期內判定，投資者參與競標將面臨很大風險；由于地方保護主義存在，對問題銀行競標時當?shù)馗倶苏呖赡芨純?yōu)勢等。

在上述問題短期難以解決的情況下，中國存款保險風險處置應綜合考慮各種因素，采用多種方式。例如，對于財務數(shù)據(jù)失真、難以判斷資金缺口的問題銀行，可直接采用SDP的方式，盡快保障儲戶利益，再進行細致的調查清理，并由監(jiān)管部門、司法機關對有關責任人進行處理；對于具有系統(tǒng)重要性的“大而不能倒”機構，可由存款保險進行資金援助，并以債轉股方式臨時持有機構股權；對于偏遠地區(qū)的問題銀行，可鼓勵當?shù)卣块T組織自救，并由監(jiān)管部門及存款保險給予管理與資金上的扶持等。

在存款保險制度運行一段時間、金融改革取得一定成果、金融市場得到一定發(fā)展之后，存款保險的風險處置原則應逐漸向成本最小化過渡，最終建立科學合理、市場化的存款保險風險處置機制。

3.以“五一機制”為導向，提高處置效率。美國存款保險采用以“五一機制”為代表的高效處置方式，源于“大蕭條”時期的深刻教訓。當時，由OCC（美國通貨監(jiān)理局）指定問題銀行接收者進行關閉清算，但接收者往往會出于自身利益考慮，不斷拖延銀行清算的時間。對一家破產(chǎn)銀行的清算，平均需要花費6年的時間，其中最長的一次花費了21年的時間。由此造成儲戶利益嚴重受損，時常出現(xiàn)擠兌。中國海南發(fā)展銀行自1998年關閉清算以來，至今已有16年，期間清算耗費的人力、物力、時間成本相當可觀，也影響了國有債權的清理回收。

中國存款保險的風險處置，應將處置效率作為重要著眼點。根據(jù)美國經(jīng)驗，為實現(xiàn)高效處置，一是要遵照激勵相容原則，明確處置主體及相關職責。美國《聯(lián)邦存款保險法》規(guī)定，F(xiàn)DIC為破產(chǎn)銀行的唯一接管人與清理人，同時銀行破產(chǎn)可不經(jīng)過法院，由FDIC行使破產(chǎn)管理人職責。FDIC同時作為承保者及接收者，能夠產(chǎn)生激勵相容的效果，提高處置效率，盡快回收資產(chǎn)。中國存款保險也應賦予存款保險基金管理人充分的處置職責，使其能夠從維護自身基金安全出發(fā)，進行自我激勵，提高處置效率。

（作者單位為中國人民銀行，本文觀點不代表就職單位）endprint