轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念重塑司法尊嚴(yán)

焦洪昌

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中，最令法學(xué)界精神為之一振的內(nèi)容，是建設(shè)法治中國?！稕Q定》用了五條內(nèi)容作出部署，其中三條與司法體制改革直接相關(guān)。而實踐中，法院改革是最令社會各界關(guān)注的改革內(nèi)容，因此也成為了法治建設(shè)的聚焦點和重頭戲?？梢哉f，法治中國看司法，司法改革看法院。

同以往的改革相比，本輪司法改革最為突出的特點，是它表現(xiàn)出強(qiáng)烈的試圖轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念、重塑司法尊嚴(yán)的努力。而這種努力的方向，同法治建設(shè)的基本價值是吻合的，也符合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)。

“繼承”與“發(fā)展”是本輪司法改革的特點

判斷來自比較。如果梳理一下過去三輪法院改革的舉措和實效，將其與“四五改革綱要”（即《人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》的簡稱，下同）對比，會發(fā)現(xiàn)本輪改革最突出的特點，是它著眼于整個司法體制的變革，而非僅局限于工作機(jī)制方法的增補(bǔ)和完善。本輪司法改革，既是“繼承”，也是“發(fā)展”。

何謂繼承？“四五改革綱要”的重要抓手，是法院人員管理制度改革，其核心是要建立一個符合司法規(guī)律的職業(yè)化、專業(yè)化的精英法官隊伍?？贾T法院改革歷史，“四五改革綱要”中提出的建立法官員額制度、改革完善法官遴選制度、選任制度等，最早出現(xiàn)在二五改革綱要之中。而人財物省級統(tǒng)管，其中關(guān)于法院經(jīng)費(fèi)保障的內(nèi)容，則已經(jīng)持續(xù)“探索”了15年。因此，本輪司法改革，既繼承了以往改革的成績，也繼承了以往改革的缺憾。

何謂發(fā)展？縱觀“四五改革綱要”八個方面的核心內(nèi)容，最突出的有兩點：一是去行政化，二是去地方化。在去行政化方面，除提出建立以法官為中心的法院人員管理制度之外，還提出健全審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，實現(xiàn)“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”的目標(biāo)，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，真正建立以法官為中心的辦案模式。在去地方化方面，除提出法院人財物與地方脫鉤、實行省級統(tǒng)籌管理之外，還提出探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，完善提級管轄、指定管轄制度，改革部門、企業(yè)管理法院的體制，建立上級法院派出巡回法庭工作機(jī)制，推動設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院，使法院審判擺脫地方和部門利益的干擾，促進(jìn)司法審判的公平和公正。這都是以往歷次改革想做卻因種種原因未能做成的事。

法院人事制度改革是本輪司法改革的突破口

過去一段時期，法學(xué)界普遍認(rèn)為中國的法治進(jìn)程走了一些彎路。其中最為突出的表現(xiàn)，就是過分強(qiáng)調(diào)司法在面對“大局”時的服務(wù)功能，實際上使“為大局服務(wù)、為人民司法”異化為迎合局部短期利益的口號。由于過分強(qiáng)調(diào)個案糾紛的解決，滿足于眼前短期利益的實現(xiàn)，導(dǎo)致我們對維護(hù)社會公平正義的長遠(yuǎn)價值重視不足，并為此付出了很大代價。一些地方盲目追求案件的社會效果、輿論效果，導(dǎo)致案件是非不清，社會道德失范;一些地方片面突出法院的維穩(wěn)職能，造成法律適用的不統(tǒng)一和司法裁判喪失既判力;一些案件處理過分迎合當(dāng)事人不合理要求，甚至把“搞定就是穩(wěn)定，擺平就是水平”這樣的庸俗主義觀念奉為工作準(zhǔn)則，助長了“會鬧的孩子有奶吃，規(guī)矩的孩子餓肚子”現(xiàn)象。近年來，法院工作怪相頻出。有的法院為積極配合“調(diào)解優(yōu)先”，公然宣稱追求“零判決法院”和100%的調(diào)解率;有的法院片面強(qiáng)調(diào)法官做群眾工作的職能，結(jié)果導(dǎo)致出現(xiàn)類似“法官自掏腰包替當(dāng)事人還債”、“法官主動幫助困難村民種樹脫貧”的笑話;有的法院宣傳的先進(jìn)法官，不但拋家舍子、身患重疾，而且長年職級低微、生活拮據(jù)，不僅沒有教人“見賢思齊”，反而令人“望而生畏”。這些不僅使法官和法院在社會中的評價進(jìn)一步降低，還變相加重法官工作負(fù)擔(dān)，成為造成法官離職潮的重要誘因。

上述現(xiàn)象背后的深層次原因，就在于過去一段時期內(nèi)，一些領(lǐng)導(dǎo)干部沒能正確認(rèn)識司法在法治建設(shè)中的地位，沒有正確發(fā)揮司法對于促進(jìn)法治建設(shè)的作用。而最根本的原因，則在于在執(zhí)政理念上僅僅將司法看作實現(xiàn)一時一地政策性目標(biāo)的工具，對于如何建立和完善國家治理體系缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃。因此，司法機(jī)關(guān)很難堅持自身的中立地位，也很難擔(dān)負(fù)起維護(hù)法律尊嚴(yán)的責(zé)任，而只能服從和服務(wù)于領(lǐng)導(dǎo)主觀意志的變化，或主動或被迫地迎合領(lǐng)導(dǎo)偏好，不僅造成司法地位的弱化，也使司法監(jiān)督和制約權(quán)力的能力逐漸喪失，權(quán)力濫用難以得到及時發(fā)現(xiàn)和制止，最終導(dǎo)致法律對權(quán)力失去控制。權(quán)力失控，不僅引發(fā)大量突發(fā)群體性事件，還導(dǎo)致貪腐現(xiàn)象愈演愈烈，社會不公愈發(fā)凸顯，整個社會都陷入到“越維穩(wěn)、越不穩(wěn)”的怪圈。2014年的公共安全支出預(yù)算比2010年增長約70%，超出同期中央本級財政支出增幅近30個百分點，即為明證。

因此，十八屆三中全會決定在總結(jié)過去經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上，對上述執(zhí)政理念進(jìn)行修正。決定將法治作為全面深化改革的重要方面，用法律約束權(quán)力行使，用法治完善執(zhí)政行為，用司法支撐法治中國。而司法體制改革作為法治建設(shè)的重中之重，其中的許多技術(shù)性細(xì)節(jié)凸顯出重塑法官尊嚴(yán)的重要意義。通過比較，我們能夠強(qiáng)烈地感受到本輪改革在整個思想觀念上的重大轉(zhuǎn)折和認(rèn)識水準(zhǔn)上的顯著提升。本輪司法改革第一次由中央掛帥和主導(dǎo)，將司法正式納入到現(xiàn)代國家治理體系之中，強(qiáng)調(diào)司法維護(hù)公平正義的客觀價值功能，并且更加尊重司法工作自身的規(guī)律和特點，尊重司法的專業(yè)性、中立性和獨(dú)立性，并以此確立法治的權(quán)威和尊嚴(yán)。

法治的尊嚴(yán)取決于法院的尊嚴(yán)，法院的尊嚴(yán)取決于法官的尊嚴(yán)。在工具主義認(rèn)識論看來，司法、法院僅僅具有器物性的作用，這意味著法治本身不具備獨(dú)立的價值;法官作為組成司法工具的基本單元，也只是實現(xiàn)某種政策目標(biāo)的手段;而與之相配套的法院人事管理體系和審判運(yùn)行機(jī)制，則傾向于將法院混同于等級森嚴(yán)、科層明晰、令行禁止的行政部門。在這樣一種司法體制下，“層層審批、權(quán)責(zé)不明”的現(xiàn)象、“審者不判、判者不審”的現(xiàn)象很容易找到制度支撐，而各種法外因素干預(yù)案件審判，也因為這種行政化的司法體制變得輕而易舉。在這樣一種司法現(xiàn)狀下，法官成為執(zhí)行上級命令的工匠，很難感受到作為法官的職業(yè)榮耀，許多法官慢慢開始變得心灰意冷。

本輪司法改革以法院人事制度改革為突破口，正是為了清除上述各項積弊。法院人員分類管理，旨在為理清審判責(zé)任奠定基礎(chǔ);建立法官員額制，旨在確保優(yōu)質(zhì)審判資源集中于辦案一線;法官等級定期晉升機(jī)制，旨在從制度上為法官實現(xiàn)單獨(dú)序列管理提供支撐;完善法官選任制度，旨在明確不同層級法官的不同工作要求。另外，辦案責(zé)任制改革，旨在解決審與判相分離的問題，將審判權(quán)還給親歷審判的主審法官和合議庭;司法公開三大平臺建設(shè)、審判監(jiān)督制約機(jī)制改革等，則旨在從制度上確保司法廉潔、制約司法腐敗現(xiàn)象;而更加宏觀的人財物省級統(tǒng)管和司法管轄制度改革，則旨在從整體上保障法院系統(tǒng)相對于地方和各種利益集團(tuán)的中立性，確保依法獨(dú)立審判能夠不受法外因素的干預(yù)。種種舉措，最終均指向同一個目標(biāo)：打造一支獨(dú)立、公正、高效、素質(zhì)優(yōu)、能力強(qiáng)、職業(yè)化的精英法官隊伍。由這樣一支法官隊伍來承擔(dān)起維護(hù)法治、捍衛(wèi)社會公平正義的責(zé)任，既與現(xiàn)代文明國家的通行做法趨同，也符合中國改革發(fā)展的自身邏輯。

三大疑慮值得本輪司法改革思考和重視

如果《決定》中提出的改革措施都能最終實現(xiàn)，那么一個獨(dú)立公正高效權(quán)威的司法體系應(yīng)該是可期的，而中國的法治進(jìn)程也將在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)質(zhì)的跨越。目前改革正在試點，下一步將全面鋪開落實。改革的成敗不僅取決于改革的方向，也取決于執(zhí)行過程是否能夠始終秉持改革初衷。但仍有三個問題值得認(rèn)真思考：

一是人民參與決策程度不足。時至今日，不論是“四五改革綱要”還是改革試點方案，各界對于決策的形成過程知之甚少，從公開渠道我們?nèi)耘f無法窺得全貌。許多關(guān)心司法改革的專家學(xué)者和各界人士均被排除在方案論證和制度選擇之外，以至于人們要么對于一些重要舉措難以理解，要么在具體執(zhí)行的過程中眾說紛紜，增加了改革異化的風(fēng)險。當(dāng)然，如此重視決策過程的保密工作，可能是出于對既得利益集團(tuán)占據(jù)改革先機(jī)、竊取改革成果的必要防范。但我們更應(yīng)該相信人民群眾排除既得利益集團(tuán)干擾的決心和能力，更應(yīng)該在實踐中而不只在形式上尊重人民創(chuàng)造歷史的主體地位。排斥人民參與，很可能帶來決策的科學(xué)性不足、執(zhí)行不力、以及目標(biāo)異化的風(fēng)險;而要克服這些風(fēng)險，只有依賴充分的公開和盡可能廣泛的參與度。

二是忽視一線法官加大改革風(fēng)險。司法辦案是一項專業(yè)性很強(qiáng)的活動，沒有一定的專業(yè)知識儲備，沒有相當(dāng)?shù)霓k案經(jīng)驗，很難把握其中的關(guān)鍵節(jié)點。廣大一線法官是本次司法改革結(jié)果的具體承擔(dān)者，也是檢驗本次司法改革成效最關(guān)鍵的群體之一，卻在改革決策與實施過程中難覓蹤影。以往許多改革舉措雖然“看上去很美”，但究其實際，往往會發(fā)現(xiàn)它們要么是華而不實的口號工程，要么是流于表面的形象工程，要么就是人去政息的政績工程。真正觸及司法工作本身、契合司法規(guī)律、對法治建設(shè)有推動作用的改革舉措少之又少，而社會公眾卻對它們?nèi)狈Ρ鎰e力。這是因為來自一線法官的專業(yè)聲音無法發(fā)出，而外界由于職業(yè)壁壘的緣故，又無法知曉司法實踐的真實情形，認(rèn)識只能停留在表面現(xiàn)象之上。改革脫離實際，給了既得利益者蒙蔽公眾的空間。對此，必須引起我們足夠的重視和充分的警惕。

三是改革步驟思路不夠清晰。司法改革千頭萬緒，必然涉及先期推進(jìn)和同步配套之間的問題。如果對于改革之前的現(xiàn)實狀況把握不夠充分，而在安排具體改革進(jìn)程的時候，又未能正確認(rèn)識不同舉措之間的輕重緩急關(guān)系，就很有可能導(dǎo)致整個改革進(jìn)程遇到嚴(yán)重障礙。但另一方面，有些關(guān)鍵性的改革舉措，寧可步子小一點、速度慢一點，也一定要注重改革的整體性、配套性和協(xié)調(diào)性，避免出現(xiàn)“單兵突進(jìn)”之后“身陷重圍”又不得不“掉頭回撤”的現(xiàn)象。雖然體制性改革不可能不觸動一些人的切身利益，但我們更應(yīng)當(dāng)明白改革的未來和動力到底在哪里，在安排改革步驟的時候盡可能地將改革帶來的損失降到最低，避免反復(fù)和倒退，使改革更加持久深入。

這些問題在很大程度上涉及改革舉措的技術(shù)細(xì)節(jié)。類似這樣的問題有很多，但我們應(yīng)當(dāng)牢記，本次改革的主旨在于轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，重新塑造司法在國家治理體系中的地位與尊嚴(yán)，通過司法確立法治作為國家治理方式的基石，通過提高法官的司法能力實現(xiàn)國家治理能力的現(xiàn)代化。只有明確了上述理念，重塑司法的尊嚴(yán)才會成為現(xiàn)實的可能。

（作者：中國政法大學(xué)法學(xué)院副院長，教授）

責(zé)任編輯：金蕾蕾