政府的“三張清單”

姜明安

國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在第八屆夏季達(dá)沃斯論壇開幕式致辭中提出政府要建立“三張清單”（權(quán)力清單、負(fù)面清單、責(zé)任清單）制度，用“清單”明確政府權(quán)責(zé)，厘清政府與市場(chǎng)邊界。建立政府“清單”制度是我國(guó)當(dāng)下全面深化改革，特別是經(jīng)濟(jì)體制改革的重要舉措。經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。 “三張清單”正是通過(guò)制度約束政府，看住、管住和用好“看得見的手”，防止政府在國(guó)家和社會(huì)治理中錯(cuò)位、越位和缺位，以更好地發(fā)揮政府作用。

“三張清單”之清

政府為行使經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等職能，擁有廣泛的權(quán)力，包括決策權(quán)、審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)、強(qiáng)制權(quán)、處罰權(quán)等。僅各級(jí)政府掌握的行政審批權(quán)就有數(shù)千項(xiàng)之多。政府部門將大量的精力耗費(fèi)在前置審批上，而事中事后監(jiān)管卻沒有跟上。一方面窒息了市場(chǎng)的活力，另一方面政府該管的卻沒有管住，導(dǎo)致市場(chǎng)失序。只有下大力削減政府審批權(quán)和其他窒息市場(chǎng)活力的權(quán)力，并用“清單”將之確定，將政府權(quán)力關(guān)進(jìn)“清單”的籠子里，才能營(yíng)造出公平競(jìng)爭(zhēng)的、有創(chuàng)造力有活力的市場(chǎng)環(huán)境，同時(shí)發(fā)揮好政府監(jiān)管市場(chǎng)的作用，維護(hù)好市場(chǎng)的秩序。

“負(fù)面清單”宣示和明確的是“法無(wú)禁止皆可為”的法治社會(huì)原則?！柏?fù)面清單”是政府將法律、法規(guī)和政策不允許市場(chǎng)主體進(jìn)入的行業(yè)、領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)均以一張統(tǒng)一清單的形式公布。除了清單上列出的禁區(qū)，其他行業(yè)、領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)均向市場(chǎng)主體開放，政府不得限制。這樣，對(duì)于市場(chǎng)主體來(lái)說(shuō)，“法無(wú)禁止皆可為”就具體明確化為“負(fù)面清單未列者均可為”。負(fù)面清單這一管理創(chuàng)新模式，讓市場(chǎng)主體明了可為和不可為的明確界限，會(huì)省去為每一市場(chǎng)準(zhǔn)入而到處托人、找關(guān)系、送禮等耗費(fèi)的大量的時(shí)間，并避免因時(shí)間的耽擱而失去許多可能的機(jī)會(huì)（市場(chǎng)的機(jī)會(huì)往往稍縱即逝）。很顯然，負(fù)面清單制度有利于看住、管住政府隨意干預(yù)市場(chǎng)的手，防止政府“看得見的手”任性。

“權(quán)力清單”宣示和明確的是“法無(wú)授權(quán)不可為”的法治政府原則。“權(quán)力清單”是政府將所有法律、法規(guī)授予政府和各政府部門的職權(quán)統(tǒng)一整理、歸納為一張清單，向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。凡是政府和政府部門依法可行使的權(quán)力均列在清單上，未列的權(quán)力，即法未授予的權(quán)力，政府和政府部門均不得行使，行使即構(gòu)成違法，行政相對(duì)人可請(qǐng)求用權(quán)機(jī)關(guān)撤銷或者確認(rèn)其違法或無(wú)效。這樣，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，“法無(wú)授權(quán)不可為” 就具體明確化為“權(quán)力清單上未列者不可為”。很顯然，權(quán)力清單制度有利于推動(dòng)權(quán)力公開運(yùn)行、強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督。2014年，國(guó)務(wù)院要求各中央部門公開所有審批事項(xiàng)，其審批權(quán)只限于公開的審批事項(xiàng)，不得增加或變相增加。如財(cái)政部的權(quán)力清單公開了牽頭的18項(xiàng)審批項(xiàng)目;國(guó)土資源部公開了45項(xiàng)審批項(xiàng)目，主要在企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位的建設(shè)用地審批與地質(zhì)勘探等方面。

“責(zé)任清單”宣示和明確的是“法定職責(zé)必須為” 的法治政府原則。“責(zé)任清單”是政府將所有法律、法規(guī)賦予政府和各政府部門的職責(zé)統(tǒng)一整理、歸納為一張清單，向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。“放權(quán)”并非“放任”，“簡(jiǎn)政”不是“減政”，簡(jiǎn)政放權(quán)減量不減質(zhì)。因此，必須以 “責(zé)任清單”明確政府宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)治理、公共服務(wù)的職責(zé)。政府只有積極履責(zé)，才能建立和維護(hù)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，激發(fā)企業(yè)動(dòng)力，鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)造，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)公平，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。因此，各級(jí)政府和政府部門對(duì)于責(zé)任清單上列出的法定職責(zé)，必須認(rèn)真履行，不履行即構(gòu)成不作為，行政相對(duì)人可請(qǐng)求有權(quán)機(jī)關(guān)責(zé)令其履行或者確認(rèn)其違法并承擔(dān)違法責(zé)任。這樣，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，“法定職責(zé)必須為” 就具體明確化為“權(quán)力清單上所列職責(zé)必須為”。

從政府“三張清單”的上述涵義和功能、作用可知，“負(fù)面清單”、“權(quán)力清單”主要是針對(duì)政府亂作為，要求政府用權(quán)不能任性，政府不得隨意干預(yù)市場(chǎng)，不得行使法律沒有明確授予的權(quán)力，不得對(duì)行政相對(duì)人設(shè)定和加予非法定義務(wù);“責(zé)任清單”則主要是針對(duì)政府不作為，要求政府依法積極履責(zé)，政府和政府部門不得在履責(zé)上互相推諉、互相扯皮，政府官員不得為官不為。有了“負(fù)面清單”，市場(chǎng)主體就不用再查上百部法律、上千部法規(guī)、上萬(wàn)部規(guī)章和政策性文件，即知道自己不能做什么，哪些領(lǐng)域、哪些行業(yè)不能進(jìn)入，除了不能做的都可以大膽地、理直氣壯地去做，除了不能進(jìn)的領(lǐng)域、行業(yè)都可以大膽地、理直氣壯地進(jìn)入;有了“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”，政府和政府部門及其工作人員就不用再查上百部法律、上千部法規(guī)、上萬(wàn)部規(guī)章，就知道自己能做什么，不能做什么和應(yīng)該做什么，以不越位、不缺位;有了“三張清單”，我們老百姓遇事也就不用再去查千千萬(wàn)萬(wàn)的法條，就知道政府哪些事無(wú)權(quán)做，哪些事應(yīng)該做和必須做，它無(wú)權(quán)做的對(duì)我們做了，就是越權(quán)，它應(yīng)該做和必須做的不做，甚至我們請(qǐng)求它做它還不做，就是失職，我們就可據(jù)此向法院告它，法院就可據(jù)此判它敗訴。

“三張清單”之間

“權(quán)力清單”與“責(zé)任清單”可以認(rèn)為是“負(fù)面清單”的保障。只有“權(quán)力清單”將政府權(quán)力的范圍限定了，才能避免政府將權(quán)力之手伸向“負(fù)面清單”之外的事項(xiàng)，隨意擴(kuò)大“負(fù)面清單”的范圍。只有“責(zé)任清單”將政府職責(zé)明確化了，才能保證政府對(duì)列入“負(fù)面清單”的事項(xiàng)依法予以有效規(guī)制，管住管好，對(duì)未列入“負(fù)面清單”的事項(xiàng)，也依法進(jìn)行嚴(yán)格的事中事后監(jiān)管，保障市場(chǎng)主體依法運(yùn)作，以維護(hù)必要的市場(chǎng)秩序。未列入“負(fù)面清單”的事項(xiàng)只是法律免除市場(chǎng)主體進(jìn)行市場(chǎng)準(zhǔn)入審批，而并非法律免除這些事項(xiàng)接受任何行政監(jiān)管。對(duì)于市場(chǎng)主體違法，違反和擾亂市場(chǎng)秩序的行為，無(wú)論屬于“負(fù)面清單”所列或未列事項(xiàng)，政府均應(yīng)依“責(zé)任清單”所列之職責(zé)，依法予以查處，追究相應(yīng)市場(chǎng)主體的責(zé)任。否則，整個(gè)市場(chǎng)將無(wú)法運(yùn)作。

至于“權(quán)力清單”與“責(zé)任清單”的關(guān)系，二者更是密不可分。權(quán)力和責(zé)任是統(tǒng)一的，擁有多大的權(quán)力就要擔(dān)當(dāng)多大的責(zé)任，肩負(fù)多大的責(zé)任才賦予多大的權(quán)力。權(quán)力（職權(quán)）是責(zé)任（職責(zé)）實(shí)現(xiàn)的手段。法律、法規(guī)在賦予相應(yīng)政府和政府部門責(zé)任（職責(zé)）時(shí)，即同時(shí)授予其實(shí)現(xiàn)該責(zé)任（職責(zé)）的權(quán)力（手段）。如法律、法規(guī)賦予公安機(jī)關(guān)維持社會(huì)治安，管理消防、城市道路交通、戶籍、特種行業(yè)、易燃易爆物品等職責(zé)，即同時(shí)授予其審批、許可、監(jiān)管、處罰（罰款、沒收、拘留、吊扣證照），強(qiáng)制查封、扣押、凍結(jié)、拍賣等相應(yīng)權(quán)力。國(guó)務(wù)院之所以要求政府在公布權(quán)力清單時(shí)必須同時(shí)公布責(zé)任清單，目的有二：其一，讓行政相對(duì)人方便、快捷了解法律、法規(guī)授予了各級(jí)政府和政府部門哪些權(quán)力，賦予了它們哪些責(zé)任，從而方便他們監(jiān)督政府和政府部門，隨時(shí)發(fā)現(xiàn)相應(yīng)政府和政府部門是否行使了法律、法規(guī)未授予它們的權(quán)力，是否履行了法律、法規(guī)賦予它們應(yīng)履行的責(zé)任（職責(zé)）;其二，讓行政相對(duì)人方便、快捷了解各級(jí)政府和政府部門的權(quán)力是法律、法規(guī)為保證它們履行哪些相應(yīng)責(zé)任（職責(zé)）而授予的，從而方便他們監(jiān)督相應(yīng)政府和政府部門，隨時(shí)發(fā)現(xiàn)相應(yīng)政府和政府部門是否背離立法目的而濫用了權(quán)力。

“責(zé)任清單”所列“責(zé)任”既可以指相對(duì)于政府職權(quán)（權(quán)力）的職責(zé)，也可指政府超越職權(quán)、濫用職權(quán)、不履行職責(zé)、違法履行職責(zé)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，如撤銷相應(yīng)行政行為、確認(rèn)相應(yīng)行政行為違法或無(wú)效、責(zé)令限期履行職責(zé)，賠償被侵權(quán)人損失、處分對(duì)之有過(guò)錯(cuò)的公職人員等。在推行“三張清單”的實(shí)踐中，責(zé)任清單所列“責(zé)任”一般應(yīng)指第一種責(zé)任，即政府和政府部門的職責(zé)，而難于包括第二種責(zé)任，即政府和政府部門違法、濫權(quán)、不作為的法律責(zé)任。

如果政府和政府部門將“權(quán)力清單”與“責(zé)任清單”混淆，在權(quán)力清單中不區(qū)分職責(zé)與職權(quán)（權(quán)力），可能導(dǎo)致很多弊端：政府和政府部門如果將權(quán)力視為職責(zé)，就必然濫用權(quán)力。因?yàn)闄?quán)力只是履行職責(zé)的手段，應(yīng)視履行職責(zé)的需要而有選擇地行使。如打擊假冒偽劣商品是工商機(jī)關(guān)的職責(zé)，為保證其履行該職責(zé)，法律、法規(guī)授予其吊證、罰款、沒收、查封、扣押等權(quán)力。但工商機(jī)關(guān)在履行打擊某一假冒偽劣商品的職責(zé)時(shí)，并不一定要同時(shí)行使上述所有這些權(quán)力。如不根據(jù)具體案情不加選擇地使用上述全部或部分權(quán)力，就是濫用職權(quán)。而職責(zé)是必須不加選擇地全部履行的。如果政府和政府部門將職責(zé)視為權(quán)力，有選擇性地履職，就必然導(dǎo)致相應(yīng)領(lǐng)域的失職，構(gòu)成不作為。因此，權(quán)力和責(zé)任要加以區(qū)分，要制定成兩份清單。如果合成一份清單，也應(yīng)將職責(zé)和權(quán)力加以區(qū)分。此種“權(quán)力清單”一般是指將職責(zé)和權(quán)力合成一份但對(duì)職責(zé)和權(quán)力加以區(qū)分的清單。

“三張清單”之外

對(duì)于政府依法行政來(lái)說(shuō)，上述“三張清單”是必要的，但卻還不是充分的。為保證政府依法行政，政府和政府部門在上述“三張清單”的基礎(chǔ)上還應(yīng)增加一張清單：政府和政府部門行使權(quán)力履行職責(zé)的程序清單（簡(jiǎn)稱“程序清單”或“權(quán)力運(yùn)作流程清單”）。這一清單的意義不亞于前述“三張清單”。

權(quán)力和職責(zé)是靜態(tài)的，而程序是動(dòng)態(tài)的，權(quán)力只有從動(dòng)態(tài)上控制、制約，才能真正有效地防止其濫用、腐敗。目前的權(quán)力清單主要集中在前端信息。但真正要約束政府權(quán)力的手，把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，還需要向中端和后端延伸，把權(quán)力行使的過(guò)程動(dòng)態(tài)公開出來(lái)，讓公共權(quán)力得到全方位的監(jiān)督制約。目前的權(quán)力清單主要包含了權(quán)力名稱、權(quán)力依據(jù)和行使規(guī)則等前端信息，今后應(yīng)向權(quán)力運(yùn)行的后端延伸，即公開權(quán)力運(yùn)作的過(guò)程。即政府行為的方式、過(guò)程和步驟，包括政府全體會(huì)議、常務(wù)會(huì)議審議、利害關(guān)系人聽證、專家論證、網(wǎng)上征求公眾意見等。唯有權(quán)、責(zé)和程序的整體公開，才能發(fā)揮“清單”制度對(duì)公權(quán)力有效的監(jiān)督制約作用。

程序?qū)?quán)力的制約對(duì)于保障依法行政，建設(shè)法治政府是非常重要的。例如，權(quán)力清單確定城管有對(duì)攤販的罰款權(quán)而沒有拘留權(quán)，只能制約城管不拘留攤販而不能制約它對(duì)攤販亂罰款，如果有程序清單確定其罰款必須履行說(shuō)明理由、依據(jù)、出示證據(jù)、聽取申辯等程序，較大數(shù)額罰款還必須履行聽證的程序，就可以在很大程度上制約其亂罰款、濫罰款。因此，各級(jí)政府和政府部門在制作了負(fù)面清單、權(quán)力清單和責(zé)任清單之后，還應(yīng)制作一份權(quán)力運(yùn)作程序清單，將大量單行法律、法規(guī)分散規(guī)定的相應(yīng)政府和政府部門行使行政決策、行政立法、行政審批、行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰等權(quán)力的程序整理、歸納成一張統(tǒng)一的清單，以方便政府和政府部門遵循，也方便行政相對(duì)人監(jiān)督。這樣，“權(quán)力運(yùn)作程序清單”就在 “法無(wú)授權(quán)不可為”與“法定職責(zé)必須為”的要求的基礎(chǔ)上對(duì)政府提出進(jìn)一步要求：“法定職權(quán)職責(zé)依法為”（即依法定方式和法定程序?yàn)椋?/p>

（作者：北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任、教授）

責(zé)任編輯：杜梅萍