關(guān)于首都人口規(guī)模調(diào)控的思考

姚兵

近年來(lái)，市委、市政府高度重視人口工作，在實(shí)踐中摸索出“以業(yè)控人、以證管人、以房管人、以約管人”等人口調(diào)控模式，相繼采取了拆違打非、50個(gè)重點(diǎn)村拆遷改造、群租房整治、清理地下空間等一系列人口調(diào)控措施，取得了一定效果。截至2014年底，北京全市常住人口為2151.6萬(wàn)人，比2013年末增加36.8萬(wàn)人，增速為1.7%，其中，常住外來(lái)人口為818.7萬(wàn)人，比上年末增加16萬(wàn)人，增長(zhǎng)2%。北京已經(jīng)進(jìn)入世界人口最多城市的前五名。由于人口規(guī)模總量大、人口增長(zhǎng)速度快、人口分布不均衡等多重原因影響，首都城市承載壓力越來(lái)越大，人口形勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)峻。

首都人口規(guī)模調(diào)控存在的薄弱環(huán)節(jié)

數(shù)據(jù)顯示，2000—2013年，全市常住人口增長(zhǎng)了781.2萬(wàn)人，年均增速3.4%。其中，外來(lái)人口是常住人口增長(zhǎng)的主要因素。2000—2013年，北京市常住外來(lái)人口由256.1萬(wàn)人增加到802.7萬(wàn)人，常住外來(lái)人口占總?cè)丝诒戎赜?8.8%增長(zhǎng)到38%。常住外來(lái)人口年均增長(zhǎng)42萬(wàn)人，年均增速為9.2%，遠(yuǎn)高于戶(hù)籍人口年均1.3%的增速，常住外來(lái)人口增長(zhǎng)對(duì)總?cè)丝谠鲩L(zhǎng)的貢獻(xiàn)率達(dá)到73.3%。不過(guò)，隨著近年經(jīng)濟(jì)增速的放緩及人口調(diào)控政策力度加大，常住人口增勢(shì)有所放緩?！笆濉鼻叭辏本┏Ｗ∪丝谀昃鲩L(zhǎng)2.5%，比“十一五”時(shí)期低2.5個(gè)百分點(diǎn)。反思首都人口規(guī)模調(diào)控工作，還存在一些薄弱環(huán)節(jié)需要進(jìn)一步改進(jìn)完善。

一是沒(méi)有形成有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。首都的人口規(guī)模調(diào)控是一項(xiàng)涉及主體多、領(lǐng)域廣、范圍大的系統(tǒng)工程，但總體上未形成有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。首先，缺乏超出地方事權(quán)的人口調(diào)控議事協(xié)調(diào)機(jī)制。如目前具有進(jìn)京戶(hù)口審批權(quán)的就有中央、軍隊(duì)和市屬三大系統(tǒng)共20多個(gè)單位，條件標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，除本市系統(tǒng)外沒(méi)有指標(biāo)限制。又如，中央有關(guān)部門(mén)出臺(tái)的個(gè)別政策對(duì)首都人口發(fā)展因素考慮不足，使有些部門(mén)審批規(guī)模隨之?dāng)U大。即使從已經(jīng)設(shè)立的“首都規(guī)劃建設(shè)委員會(huì)”工作效果看，當(dāng)涉及中央有關(guān)單位時(shí)，北京也缺乏有力的話(huà)語(yǔ)權(quán)。其次，缺乏本市層面的人口規(guī)模調(diào)控統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。本市人口管理職能分散在多個(gè)部門(mén)，不同部門(mén)在制定與人口調(diào)控相關(guān)的政策時(shí)缺少統(tǒng)籌，缺乏工作合力。已經(jīng)進(jìn)行的流動(dòng)人口管理體制調(diào)整還不徹底，市級(jí)層面成立了實(shí)有人口專(zhuān)項(xiàng)組，區(qū)縣層面的調(diào)整不同步，有些并未成立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)。流管員隊(duì)伍的管理、使用相分離造成的隊(duì)伍不穩(wěn)定、人員流失現(xiàn)象突出，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)遇到一定困難。最后，缺乏與周邊區(qū)域的合作協(xié)調(diào)機(jī)制。北京周邊有25個(gè)國(guó)家和省級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，且與這些地區(qū)在產(chǎn)業(yè)分工、市場(chǎng)一體化進(jìn)程、人力資源流動(dòng)等方面都缺乏有效的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，在北京周邊形成了“環(huán)首都貧困帶”，不僅不能分擔(dān)疏解涌向北京的人口，而且自身人口還大規(guī)模涌入北京，使得北京缺少具有人口吸納能力的戰(zhàn)略縱深和緩沖地帶。

二是沒(méi)有建立準(zhǔn)確掌握和協(xié)調(diào)整合人口信息的機(jī)制。人口信息是人口規(guī)模調(diào)控的基礎(chǔ)性工作，但目前人口信息難以及時(shí)準(zhǔn)確掌握仍是制約人口規(guī)模調(diào)控的重要因素。首先，缺乏人口信息數(shù)據(jù)共享機(jī)制。目前，北京公安、統(tǒng)計(jì)、衛(wèi)生計(jì)生、人力社保、民政、教育等部門(mén)均有自己的人口信息數(shù)據(jù)庫(kù)，縱向信息相對(duì)完整，但是橫向缺少協(xié)調(diào)共享，存在著“各自為戰(zhàn)、各自為用”的現(xiàn)象，多處于孤島狀態(tài)。其次，流動(dòng)人口信息采集存在困難。現(xiàn)行的暫住證社會(huì)功能單一、弱化，流動(dòng)人口沒(méi)有登記積極性，而且不主動(dòng)登記也沒(méi)有不利后果，暫住證不能有效承擔(dān)人口信息登記功能。流動(dòng)人口流動(dòng)性強(qiáng)，入戶(hù)采集缺乏有力保障，人手少，門(mén)難進(jìn)，報(bào)不準(zhǔn)，困難較大。最后，對(duì)瞬間人口缺少監(jiān)測(cè)。來(lái)京旅游、就醫(yī)、商務(wù)、培訓(xùn)活動(dòng)等半年以下的非常住人口數(shù)量也十分可觀，形成了一個(gè)使用資源的常量，對(duì)此缺乏統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)，影響了對(duì)人口底數(shù)的掌握。

三是沒(méi)有形成城市功能引導(dǎo)人口有序流動(dòng)的機(jī)制。城市功能的疊加必然會(huì)帶來(lái)人口的無(wú)序膨脹。一方面，首都城市功能定位出現(xiàn)過(guò)搖擺，資源配置不均衡。北京既有作為政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心的功能，又有事實(shí)上的經(jīng)濟(jì)中心、金融中心、科研中心、教育中心、醫(yī)療中心等諸多中心的影子，形成人口的過(guò)度集聚。優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)資源，大量的就業(yè)崗位仍集中在中心城區(qū)，新城與中心城依然存在較大差距，對(duì)中心城人口尚未形成較強(qiáng)的吸引力。另一方面，沒(méi)有形成與城市功能相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整機(jī)制。為了滿(mǎn)足日益增加的城市功能需要，政府客觀上必然極度渴求財(cái)政收入快速增長(zhǎng)，而這往往又過(guò)度依靠不斷擴(kuò)張經(jīng)濟(jì)規(guī)模、增加城市和土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等發(fā)展路徑，創(chuàng)造出大量的就業(yè)崗位，成為人口快速增長(zhǎng)的巨大推動(dòng)力。

四是沒(méi)有建立人口規(guī)劃的約束機(jī)制。本市人口規(guī)劃設(shè)定的上限，從提出1995年要控制在1105萬(wàn)人到2010年要控制在1650萬(wàn)人、2020年要控制在1800萬(wàn)人，都很快被提前突破，規(guī)劃屢破屢調(diào)，主要是由于缺少人口規(guī)劃的剛性約束。一方面，人口規(guī)劃的戰(zhàn)略地位不高。長(zhǎng)期以來(lái)，本市沒(méi)有將人口發(fā)展戰(zhàn)略提高到與首都的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略等同位置，人口規(guī)劃始終從屬于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市建設(shè)發(fā)展的規(guī)劃。另一方面，人口規(guī)劃的約束力不強(qiáng)。人口規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，缺少有效的監(jiān)督檢查，人口規(guī)劃突破后，沒(méi)有相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制，調(diào)整隨意性大，導(dǎo)致人口規(guī)劃流于形式，無(wú)法有效落地。

完善首都人口規(guī)模調(diào)控的建議

一是建立有中央相關(guān)單位參與的高層級(jí)的首都人口議事協(xié)調(diào)機(jī)制。首都發(fā)展是國(guó)家戰(zhàn)略，應(yīng)將首都人口發(fā)展放在更重要位置，積極爭(zhēng)取中央支持，由中央有關(guān)部委、駐京部隊(duì)及市政府有關(guān)部門(mén)組成，建立更高層級(jí)的議事協(xié)調(diào)機(jī)制，負(fù)責(zé)研究超出北京事權(quán)的人口發(fā)展等重大問(wèn)題，制定適合首都人口發(fā)展的重大政策。推進(jìn)建立進(jìn)京戶(hù)口審批協(xié)調(diào)機(jī)制，根據(jù)“控制數(shù)量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)”的原則，制定進(jìn)京戶(hù)口指標(biāo)分配方案和年度計(jì)劃，實(shí)施“政策加指標(biāo)”進(jìn)京戶(hù)籍審批機(jī)制。在本市層面，要健全實(shí)有人口服務(wù)管理體系，在進(jìn)一步明確相關(guān)部門(mén)人口調(diào)控職責(zé)的基礎(chǔ)上，建立本市人口調(diào)控工作協(xié)調(diào)機(jī)制，使各部門(mén)制定的相關(guān)政策在人口規(guī)模調(diào)控上方向一致，切實(shí)避免不同部門(mén)各取所需的政策“滿(mǎn)天飛”，防止政出多門(mén)。應(yīng)盡快理順實(shí)有人口服務(wù)管理機(jī)制，區(qū)縣、街鄉(xiāng)應(yīng)按照市級(jí)層面的實(shí)有人口專(zhuān)項(xiàng)組的工作模式，組建實(shí)有人口管理體系，實(shí)現(xiàn)全市實(shí)有人口管理工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。統(tǒng)一流管員隊(duì)伍的建設(shè)與管理，從人財(cái)物等方面予以保障，切實(shí)解決管用分離、隊(duì)伍不穩(wěn)等問(wèn)題。

二是完善全市統(tǒng)一的人口信息化平臺(tái)，建立實(shí)有人口的監(jiān)測(cè)體系和預(yù)警機(jī)制。整合公安、統(tǒng)計(jì)、人力社保等各方面的數(shù)據(jù)資源，建立統(tǒng)一的人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，各部門(mén)做好職責(zé)范圍內(nèi)的信息采集、查詢(xún)和服務(wù)工作，切實(shí)提高人口數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確度。堅(jiān)持人口數(shù)據(jù)信息“共享為原則，不共享為例外”，進(jìn)一步明確各部門(mén)在人口信息平臺(tái)上的共享目錄，切實(shí)轉(zhuǎn)變?nèi)丝谛畔ⅰ肮聧u”現(xiàn)象。轉(zhuǎn)變?nèi)丝谛畔⒌娜〉梅绞?，在做好與國(guó)家層面立法銜接的基礎(chǔ)上，研究制定北京市居住證管理辦法，嚴(yán)格外地來(lái)京人員到經(jīng)常居住地進(jìn)行居住登記管理，將居住證制度作為人口登記管理的基本制度。增強(qiáng)居住證的社會(huì)功能，外地來(lái)京人員在京購(gòu)房租房、購(gòu)車(chē)、子女接受義務(wù)教育、辦理工商登記、就業(yè)、參加社保、購(gòu)買(mǎi)公交一卡通等社會(huì)事務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)提供居住證以證明在京居住事實(shí)。通過(guò)增強(qiáng)居住證的有用性，引導(dǎo)外地來(lái)京人員自覺(jué)履行居住登記，使人口信息的獲取從過(guò)度依賴(lài)入戶(hù)調(diào)查方式向主動(dòng)登記與入戶(hù)抽查、監(jiān)管相結(jié)合方式轉(zhuǎn)變。由統(tǒng)計(jì)部門(mén)會(huì)同公安、通信管理、電力、水務(wù)、交通等部門(mén)，結(jié)合區(qū)域移動(dòng)電話(huà)開(kāi)機(jī)、生活用水、電、氣、交通出行等數(shù)據(jù)，以最新的大數(shù)據(jù)理念和技術(shù)，對(duì)全市包括瞬間人口在內(nèi)的人口常量進(jìn)行經(jīng)常性測(cè)算。以此為基礎(chǔ)，定期對(duì)人口總量、人口結(jié)構(gòu)、人口分布等人口形勢(shì)進(jìn)行研判，不斷健全人口總量和分布預(yù)警工作機(jī)制。

三是堅(jiān)持首都核心功能，完善與城市功能相適應(yīng)、有利于人口調(diào)控的產(chǎn)業(yè)調(diào)整機(jī)制。牢牢把握全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心的首都核心功能，結(jié)合北京城市發(fā)展的階段性特點(diǎn)，重新梳理并細(xì)化每個(gè)區(qū)縣的功能定位，明確與區(qū)縣功能相匹配的區(qū)域規(guī)劃和發(fā)展重點(diǎn)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，逐步減少經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)投資規(guī)模、土地出讓、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等路徑的依賴(lài)度。對(duì)不符合首都城市戰(zhàn)略定位的產(chǎn)業(yè)要下決心“減”，盡快制定出臺(tái)本市不宜發(fā)展的產(chǎn)業(yè)目錄，嚴(yán)控“兩多四高一低”（聚人多、占地多，高能耗、高水耗、高污染、高物耗，低附加值）等產(chǎn)業(yè)的新增，堅(jiān)決退出勞動(dòng)密集型和資源消耗型的一般性制造業(yè)環(huán)節(jié)，積極疏解區(qū)域性物流基地、專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)，加快形成高端化、服務(wù)化、集聚化、融合化、低碳化的產(chǎn)業(yè)格局，通過(guò)選擇產(chǎn)業(yè)來(lái)調(diào)控人口。

四是加快京津冀一體化進(jìn)程，建立本市與周邊區(qū)域協(xié)作統(tǒng)籌機(jī)制。加快京津冀區(qū)域一體化進(jìn)程，按照中央統(tǒng)一部署，積極與周邊省市簽訂規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等合作協(xié)議，形成功能互補(bǔ)、布局合理的區(qū)域協(xié)作體系，增強(qiáng)周邊城鎮(zhèn)人口承載能力，有效疏導(dǎo)北京人口，使地區(qū)人口空間分布“均勻化” 。扶持區(qū)域內(nèi)次級(jí)城市發(fā)展，進(jìn)一步加強(qiáng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，做好產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接和分工合作，推進(jìn)京津冀地區(qū)多中心組團(tuán)式發(fā)展，形成一批次級(jí)城市群，增強(qiáng)次級(jí)城市對(duì)人口的吸引力，探索建立區(qū)域內(nèi)人口“有進(jìn)有出、進(jìn)出平衡”的人口動(dòng)態(tài)平衡機(jī)制。對(duì)于以戶(hù)籍為基礎(chǔ)的社會(huì)管理和公共服務(wù)政策，在京津冀地區(qū)探索實(shí)現(xiàn)分階段一體化管理，降低區(qū)域內(nèi)人力資源流動(dòng)阻力。

五是健全與城市功能相適應(yīng)、有利于人口規(guī)模調(diào)控的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制。首都人口規(guī)模調(diào)控政策應(yīng)當(dāng)從注重行政手段向注重經(jīng)濟(jì)、法律手段轉(zhuǎn)變，由注重設(shè)置“個(gè)人門(mén)檻”向注重設(shè)置“企業(yè)門(mén)檻”轉(zhuǎn)變，依據(jù)城市或某一區(qū)域的功能定位建立企業(yè)準(zhǔn)入制度，充分發(fā)揮市場(chǎng)在人力、資本等資源配置中的決定性作用，通過(guò)選擇企業(yè)來(lái)調(diào)控城市人口。應(yīng)加快建立能夠充分反映市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)成本和資源稀缺程度的公共服務(wù)及資源性產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，發(fā)揮價(jià)格杠桿在引導(dǎo)資源配置、調(diào)控人口分布等方面的積極作用。

六是賦予人口規(guī)劃在規(guī)劃體系中的最高權(quán)威性，強(qiáng)化約束機(jī)制。城市規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃都應(yīng)適應(yīng)和服從人口調(diào)控大局，其制定和執(zhí)行必須以人口規(guī)劃為基礎(chǔ)。要結(jié)合規(guī)劃編制工作，建立復(fù)合型人口規(guī)劃目標(biāo)，根據(jù)自然資源與環(huán)境承載力、社會(huì)承載力以及國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略與政策，實(shí)現(xiàn)人口規(guī)模適度、人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化、人口素質(zhì)不斷提升，人口發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，與自然資源承載力相平衡，促進(jìn)人口內(nèi)部均衡與外部協(xié)調(diào)。按照“人口規(guī)劃是核心，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃是龍頭，土地、空間、生態(tài)利用規(guī)劃是保障”的“五規(guī)合一”發(fā)展思路，探索促進(jìn)人口規(guī)模與區(qū)域功能相適應(yīng)、人口發(fā)展與產(chǎn)業(yè)發(fā)展良性互動(dòng)的有效路徑。

（作者：首都社會(huì)治安綜合治理研究所副所長(zhǎng)）

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