曲靖市艾滋病防治社會組織現(xiàn)狀調(diào)查

戴繼坤，劉春蓓

（曲靖市疾病預防控制中心，云南 曲靖 655000）

● 艾滋病防治 ●

曲靖市艾滋病防治社會組織現(xiàn)狀調(diào)查

戴繼坤，劉春蓓

（曲靖市疾病預防控制中心，云南 曲靖 655000）

[目的]了解曲靖市參與艾滋病防治的社會組織人員、財務、工作運行等情況，為整合防治資源制定防治對策提供依據(jù)。[方法]以調(diào)查問卷和現(xiàn)場考察的方式，收集2005-2013年曲靖市防艾社會組織運行情況并加以分析。[結(jié)果]曲靖市艾滋病防治社會組織在同伴教育、高危人群干預、HIV檢測動員、HIV/AIDS隨訪、關(guān)懷救助等方面發(fā)揮了難以替代的作用，但同時社會組織也面臨著政策、資金、技術(shù)管理和隊伍穩(wěn)定等方面的問題。[結(jié)論]社會力量參與艾滋病的預防與控制具有十分重要的現(xiàn)實意義，急需從政策、資金保障、能力建設和管理創(chuàng)新等方面予以支持，有利于艾滋病防治社會組織的鞏固和發(fā)展。

艾滋病防治；社會組織；建設與管理

1 資料來源與方法

1.1 研究對象

本文所指參與防艾工作的社會組織，有1名以上固定人員，有組織名稱、有具體干預目標及工作內(nèi)容。按其服務人群類別可分為注射吸毒人群（IDU）小組、女性性工作者（CSW）小組、男男性行為人群（MSM）小組和艾滋病病人、感染者關(guān)懷（PLHIV）小組。

1.2 研究方法及內(nèi)容

以調(diào)查問卷和現(xiàn)場考察的方式，收集2005-2013年曲靖市防艾社會組織的運行情況，內(nèi)容包括：社會組織辦公條件、財務狀況、人員情況、運行管理情況、提供服務情況等，分析存在問題并提出對策及建議。

2 結(jié)果與分析

2.1 社會組織的發(fā)展及現(xiàn)狀

2005年開始，曲靖市和兩個區(qū)（市）開始執(zhí)行國際組織艾滋病項目，為有效開展對高危人群的行為干預，陸續(xù)成立了防艾社會組織。比較集中成立的時間是在2008 年，僅當年成立的社會組織就有13個，究其原因是當時的國際組織防艾項目中，部分工作內(nèi)容只有以社會組織的身份才具備申請資格。

至2013年，曲靖市累計有19個社會組織參與了防治艾滋病工作，分布在7個縣(市、區(qū))，所有組織都沒有在民政部門或工商部門注冊。就社會組織的工作能力、覆蓋人群以及運行狀況而言，可分為三類：第一類是處于初創(chuàng)期的組織，共9個。它們基本都是由受艾滋病影響社區(qū)的個人組成的松散團體，在防艾日趨嚴峻的形勢下，與衛(wèi)生部門建立聯(lián)系，重點是完成衛(wèi)生部門下達的高危人群干預、檢測指標；第二類是處于成長期的組織，共3個。他們是多次承擔過國際國內(nèi)艾滋病項目的組織，形成了基本的組織結(jié)構(gòu)，在爭取項目及機構(gòu)運行上具備一定的優(yōu)勢和工作能力；第三類是淘汰的組織，共7個，由于沒有明確的組織章程、愿景，或缺乏有力的技術(shù)和經(jīng)費支持，因防艾項目而誕生，項目結(jié)束后小組自然就消失了。目前，曲靖市仍在運行的防艾社會組織有12個,按服務的目標人群，分別是針對靜脈注射吸毒人群的小組（IDU小組）4個、針對暗娼人群的小組（CSW小組）4個、針對男男性行為人群的小組（MSM小組）3個、針對HIV感染者關(guān)懷的小組1個。

2.1.1 社會組織的辦公條件

在12個社會組織中，7個小組辦公場所落實在各類機構(gòu)內(nèi)；在外租用的有4個，其中疾控中心出資3個，保健院出資1個；沒有辦公場所的1個（見表1）。

表1 社會組織辦公場所分布

在12個社會組織中，有固定電話、電腦等基本辦公設備的有7個。分布在MSM小組3臺（占100%），CSW小組2臺（占50%），IDU小組2臺（占50%）。沒有基本辦公設備的組織，工作進展情況一般使用手工報表，數(shù)據(jù)由小組管理醫(yī)務人員代為錄入上傳。

2.1.2 社會組織財務狀況

12個社會組織都沒有獨立的財務管理及能力，基本都是托管機構(gòu)代管。其中由疾控中心代管的有7個，保健院托管的有2個，縣醫(yī)院、街道衛(wèi)生服務中心和社區(qū)托管的各1個。

經(jīng)費主要來自各類防艾項目和政府支持，2013年小組使用經(jīng)費在1.5萬元以下的有2個，1.5～3萬元的有9個，3～5萬元的有1個。近三年來，經(jīng)費全部來自各級財政防艾專項投入，都由托管機構(gòu)代管，組織按項目計劃進度開展工作，完成工作后進行報賬。

2.1.3 社會組織人員結(jié)構(gòu)

在12個社會組織中，各小組人數(shù)為1～4人，相對固定的專職人員共28人，其中≤20歲的有3個為MSM人群，年齡最大的1人主要服務于IDU人群。社會組織專職人員大多為30歲以下的青壯年，占71.4%，文化程度以初中及以下為主，占75.0%（見表2）。各組織的兼職志愿者流動性更大，來參與志愿服務的人數(shù)與小組負責人的影響力或近期小組有無重大事項、有無福利派發(fā)等情況有關(guān)。

表2 社會組織人員構(gòu)成

2.2 社會組織的運行管理

2.2.1 引用項目協(xié)議管理方式

大多數(shù)社會組織參與的防艾工作均由托管機構(gòu)管理，一般都采取協(xié)議的形式，明確雙方權(quán)、責、利，將相關(guān)業(yè)務指標分解成需完成的任務數(shù)予以下達，并明確各項工作單價及經(jīng)費支付時間，由托管機構(gòu)和小組互相簽字認可后執(zhí)行。

2.2.2 采取月例會形式掌握工作動態(tài)

各機構(gòu)對社會組織按月匯總工作情況，兌現(xiàn)勞務補助，把月例會作為對社會組織能力建設、經(jīng)驗交流的平臺，布置下一階段主要工作，解決存在問題和交流工作經(jīng)驗，以提高小組工作技巧和團隊凝聚力。

2.2.3 提升社會組織的工作能力

利用各種培訓班和小組例會，加強骨干的防艾知識和技能培訓，一方面逐步納入行為改變交流技巧、自愿檢測咨詢技能、目標人群需求調(diào)查和艾滋病健康教育等內(nèi)容，另一方面對志愿者精神、團隊建設、社會組織的管理與發(fā)展、項目計劃撰寫與項目申報等進行培訓。

2.2.4 針對社會組織的不同成長階段突出管理重點

初創(chuàng)期的組織共9個，獨立工作能力弱，日常工作由托管機構(gòu)負責業(yè)務指導，小組外展人員使用一般由機構(gòu)決定，機構(gòu)在督導核實工作質(zhì)量后發(fā)放勞務補助；成長期的組織共3個，小組能自行申請項目，制定工作計劃并組織實施，小組自行招募管理外展人員和志愿者，機構(gòu)僅作為財務托管和技術(shù)支持單位，主要負責督導、經(jīng)費報賬和技術(shù)培訓。

2.3 曲靖市社會組織在防艾工作中起到的作用和成效

社區(qū)防艾組織動員高危人群的深度和廣度是政府防艾機構(gòu)無法做到的。有些公共產(chǎn)品和服務政府無法提供，或者不便于提供，或者提供的效率很低，成本很高，這時就可以由 NGO 出面完成[1]。曲靖市社會組織在同伴教育、高危人群干預、艾滋病感染者/病人隨訪、關(guān)懷救助等方面協(xié)助機構(gòu)開展工作，會收到較好效果。

2.3.1 有效開展艾滋病高危人群行為干預

為落實高危人群干預工作，在云南省第一輪防艾人民戰(zhàn)爭期間（2005-2007年），曲靖市以各類政府機構(gòu)人員為主，組建了各級高危人群干預工作隊，意在深入各類場所開展高危人群行為干預工作。但目標人群因害怕機構(gòu)打擊處理，或擔心遇見熟識的人等等，多采取回避態(tài)度，不認可、不接受這樣的干預，使得干預工作難深入，效果有限，成本也很高。有了社會組織后，可以通過培訓干預骨干，教會他們工作方法，并下達一定工作任務，提供宣傳資料和安全套等，由社會組織人員直接深入目標人群中開展工作，容易掌握目標人群的需求、得到群體的認同，與政府機構(gòu)直接開展的工作相比效果更好。

2.3.2 有效落實動員檢測和治療工作

及早發(fā)現(xiàn)艾滋病感染者和病人，加以有效管理并及時治療，是控制艾滋病蔓延的重要措施。通過與各類社區(qū)簽訂工作協(xié)議，在高危人群行為干預的基礎(chǔ)上，將動員高危人群檢測、艾滋病病人治療作為主要任務進行下達，有效地提高了高危人群的HIV抗體檢測率和病人治療覆蓋率及服藥依從性。

2.3.3 實現(xiàn)了專業(yè)機構(gòu)與高危人群之間的信息交流

充分培育和利用社會組織參與防艾工作是一項基本策略。社會組織起源于各類高危人群，了解他們的需求和特點，能將政府的防艾政策、措施及時有效地傳達到該類人群中，同時能更靈活、更機敏地應對或反饋該類人群新的變化和需求。通過他們，有效完成了機構(gòu)與高危人群之間的信息交換。各小組工作情況如下：

IDU干預社會組織（4個）：面向注射吸毒人群，工作內(nèi)容有清潔針具交換和美沙酮治療、艾滋病治療、HIV檢測的轉(zhuǎn)介等。2013年完成干預人數(shù)1385例，當年累計開展HIV檢測率達85.6%，其中有18名艾滋病病人參與抗病毒治療。

CSW干預社會組織（4個）：面向女性性服務人群，工作內(nèi)容有防艾同伴教育、安全套使用推廣和艾滋病治療、性病治療、HIV檢測的轉(zhuǎn)介工作。2013年完成干預人數(shù)3615例，當年累計開展HIV檢測率達93.8%。

MSM干預社會組織（3個）：面向男男性行為人群，工作內(nèi)容有防艾同伴教育、安全套推廣和艾滋病治療、性病治療、HIV檢測的轉(zhuǎn)介工作。2013年完成干預人數(shù)406例，當年累計開展HIV檢測率達104.9%。

PLHIV干預社會組織（1個）：面向HIV陽性人群，工作內(nèi)容主要是協(xié)助臨床醫(yī)生對轄區(qū)內(nèi)的HIV陽性者進行隨訪管理，動員患者定時參加CD4細胞和病毒載量檢測，了解病人治療服藥及生產(chǎn)生活情況，組織病人小組活動。2013年該治療點抗病毒治療在治97例，其中當年新增治療41例，成人治療覆蓋率達84.0%，隨訪率、檢測率等指標均優(yōu)于市內(nèi)其它治療機構(gòu)。

2.4 存在問題

社會組織如何適應新的形勢發(fā)展、如何把握自身在艾滋病防治中的工作定位和發(fā)展方向，是擺在社會組織面前急需思考和解決的問題[2]。由于社會組織主要來自并服務于各類艾滋病高危人群，大多成立時間不長，人員素質(zhì)參差不齊，隊伍不穩(wěn)定，普遍資金短缺，政府部門缺少有效的監(jiān)管和幫扶手段。這些都使得曲靖市的防艾社會組織發(fā)展遲緩、作用有限，主要表現(xiàn)在：

2.4.1 政府層面始終缺乏有效的支持性政策

各級政府對加強艾滋病防治工作越來越重視，但對防艾社會組織及其身份，一直缺乏明朗的可行的支持政策。首先是社會組織的合法身份問題，社會組織最終能否在民政部門注冊，關(guān)鍵是政府部門能否開放更多資源，愿意和民間草根組織合作開展防艾工作。如果要達到社會組織規(guī)范發(fā)展和有序管理的最終目的，政策環(huán)境在加強對社會組織的規(guī)范和管控的同時，應更加強注重考慮社會組織的培育和發(fā)展，對各類社會組織進行幫扶，這樣才能吸引更多的社會組織謀求登記和規(guī)范發(fā)展。

2.4.2 政府購買社會組織服務仍存一定缺陷

社會組織能夠做出的貢獻和社會組織發(fā)展需要的投入是共生性問題。大多社會組織主要依靠防艾項目資金的資助開展工作，隨著項目的減少獲得資金數(shù)額也將減少，民間組織在這方面體現(xiàn)最為突出[3]。近年各級政府防艾經(jīng)費以購買服務形式予以資助，經(jīng)費來源渠道單一，存在很多缺陷。一是政府購買服務的資金的短期性質(zhì)與社會組織發(fā)展規(guī)劃的長期性會有一些沖突，政府經(jīng)費一般都是按年度進行預算、投入，缺乏相對長期（3～5年）的投入計劃，投入不穩(wěn)定。社會組織的經(jīng)費緩沖能力有限，以致形成上半年等經(jīng)費餓死、下半年經(jīng)費用不完撐死的狀況，這在很大程度上影響社會組織的正常工作或發(fā)展方向。二是財政經(jīng)費忽視了防艾社會組織經(jīng)費使用特點。目前政府購買服務的政策設計，還是在推行經(jīng)費使用的自上而下的劃撥管理模式，常常將社會組織當作公共衛(wèi)生部門的職能延伸來看待。此外，現(xiàn)行的政府購買服務機制只期望社會組織提供最基本的服務，能夠有可考察的工作量，形成了忽視質(zhì)量重數(shù)量的現(xiàn)實。三是政府購買服務項目的背后動力，似乎還局限在控制成本、利用社會組織能夠提供靈活而廉價的勞動力以及能夠觸及社區(qū)人群的優(yōu)勢。

2.4.3 專業(yè)機構(gòu)對社會組織的技術(shù)指導與管理難度大

許多防艾社會組織是在專業(yè)衛(wèi)生機構(gòu)的引導或主導下建立和開展防艾工作的，使得社會組織的建立不是社區(qū)的意愿，更多是衛(wèi)生部門防艾工作的需要。往往是有項目或有任務來了，機構(gòu)與組織的人員加強聯(lián)系，簽訂工作合同（協(xié)議），要么只強調(diào)完成單一的工作指標，要么有些協(xié)議內(nèi)容太過空泛，使得督導管理難以細化落實。其次，社會組織工作人員的流動性大、責任心不強，臨時應付思想嚴重，雖經(jīng)多次培訓但工作能力提高不大，這也是社會組織規(guī)范發(fā)展的難點。最后，以完成任務指標來兌現(xiàn)工作經(jīng)費會形成錯誤的導向。這會導致部分組織為獲得競標的勝利不顧自身的工作能力任意提高承諾完成的指標數(shù)量[4]，使得社會組織只重視工作數(shù)量而忽視工作質(zhì)量，這樣業(yè)務部門監(jiān)管起來將更加困難。

2.4.4 社會組織缺乏基本的運行機制

曲靖市的19個防艾社會組織中，除了3個處于成長期的社會組織外，其余的小組既沒有管理章程、發(fā)展目標，也沒有形成組織與運行機制，往往工作目標短期，工作內(nèi)容單一，基本還停留在小組的草創(chuàng)階段。很多社會組織管理松散，工作人員和志愿者雖然有服務熱情、易于被目標人群接受，但是因缺乏對社會組織的發(fā)展及遠期規(guī)劃的考慮，社會組織參與艾滋病防治工作的穩(wěn)定性和延續(xù)性不夠。另一方面由于組織章程不健全，未建立內(nèi)部人員考核管理機制，大多依靠人際關(guān)系維持，人員去留進出不通暢，導致組織臃腫、運行效率低下，使得社會組織對高危人群失去公信力和吸引力。

2.4.5 社會組織隊伍難穩(wěn)定

各防艾社會組織人員，其實大多是在該類高危人群中尋找的志愿者，加以培訓鍛煉形成的同伴教育員，與小組管理機構(gòu)簽訂協(xié)議后，成為小組工作人員。他們大多受教育程度不高，缺乏穩(wěn)定職業(yè)和經(jīng)濟來源，一方面由于待遇較低或失去職業(yè)吸引力（崇高感、榮譽感、自豪感），他們很容易流失；另一方面少數(shù)成員本身是吸毒者、感染者或艾滋病病人，由于健康狀況惡化甚至違法犯罪，不能繼續(xù)從事社會組織工作；最后，由于社會對傳播艾滋病的高危行為的厭惡和對艾滋病的恐懼，引起對艾滋病廣泛的社會歧視，故一些居民或群眾不太愿意接觸和信任身邊的防艾社會組織，寧可敬而遠之，使得小組工作難拓展、缺乏社會支持認可，導致人員流失。

2.4.6 社會組織的工作能力有待提升

社會組織人員的工作能力和工作技能欠缺，流動性過大，使得組織的工作能力難以提高。同時，所提供的預防艾滋病服務內(nèi)容和服務對象有待拓寬，現(xiàn)在多數(shù)社會組織主要的工作就是為感染者和高危人群提供咨詢檢測和關(guān)懷服務、定期組織小組活動，負責與定點治療醫(yī)院、疾控中心三者之間轉(zhuǎn)介溝通，而較少從事深入的感染者隨訪、心理支持等管理干預工作，所以社會組織如何提高自身能力的問題也不容忽視。

3 對策和建議

3.1 政府主導，鞏固組織

社會組織（Social Organization）在國外一般被稱為“非政府組織”（NGO）。社會組織是明顯區(qū)分于政府與企業(yè)的“第三部門”， 是為了實現(xiàn)特定的目標而有意識地組合起來的社會群體，具有非營利性、志愿性、民間性、自治性的特點，具有整合社會資源、機制靈活、反應迅速等不替代的組織優(yōu)勢和制度優(yōu)勢。

李克強總理在2012年11月26日國務院防治艾滋病工作委員會第四次全體會議上指出：要探索完善有效機制，在資金、技術(shù)等方面給社會組織以扶持，研究建立防艾基金，多元出資給予支持。要創(chuàng)新財政投入方式，更多地向社會購買服務，完善對公益性組織的稅收減免政策，這不僅有利于增強防艾力量，也可為整個社會領(lǐng)域的改革積累經(jīng)驗[5]。根據(jù)國家提出的社會組織管理發(fā)展方向，一是在省級層面研究出臺支持社會組織參與防治艾滋病工作的具體政策措施，明確防艾社會組織的注冊登記、運行管理、志愿者管理及財務管理等基本要求，進一步優(yōu)化明晰防艾社會組織管理政策；二是鞏固現(xiàn)有防艾社會組織，建立健全組織章程、服務愿景、志愿者管理制度等規(guī)范要求，同時根據(jù)工作需要，扶持培育空白人群類別的工作組織。

3.2 多方籌資，保障經(jīng)費

為確保社會組織的可持續(xù)發(fā)展，應建立以政府投入為主，其它渠道項目經(jīng)費為補充的社會組織經(jīng)費保障機制。一方面，各級政府在統(tǒng)籌艾滋病防治工作時，既要將購買社會組織的防艾服務作為一個重要方面予以考慮并配置相應的資源，還要以政府為主導，繼續(xù)提高社會組織參與防艾工作的能力，給予社會組織更多的參與機會和社會資源。另一方面積極引導一批有社會責任感的企業(yè)、社會團體和民間組織，投入、捐助一定經(jīng)費，用于艾滋病防治的工作，實現(xiàn)防艾經(jīng)費投入的多元化。

3.3 機構(gòu)支持，提升能力

把社會組織能力建設作為基礎(chǔ)工作來抓。先由各級疾控中心干預人員作為師資來培訓，然后讓他們根據(jù)小組的需求有計劃有步驟地培訓小組骨干人員，提升草根組織的工作能力。培訓內(nèi)容應該包括艾滋病性病知識、溝通交流技能、VCT咨詢技能、安全套使用技能、團隊建設和協(xié)作能力以及項目管理和項目申報、項目計劃撰寫與基本財務管理等。通過提升能力，應使社會組織建立完善自身規(guī)章制度，加強自身項目（財務）管理能力，不斷提升組織在社區(qū)內(nèi)的公信力，維護自身社會聲譽。

3.4 加強管理，支持創(chuàng)新

從政府層面應從政策倡導、注冊管理、資金技術(shù)等方面為社會組織提供支持；從技術(shù)管理層面，省級或州市級技術(shù)機構(gòu)，嘗試區(qū)分吸毒人群、暗娼人群、男男性行為人群、感染者管理等不同人群類別，明確該類組織應完成的工作內(nèi)容、質(zhì)量要求、痕跡資料以及參考單價等，便于對社會組織的管理和督導。社會組織方面要克服困難，勇于創(chuàng)新，充分利用現(xiàn)有政策條件，加強自身管理，提升自身能力，圍繞工作內(nèi)容，從特定人群的需要出發(fā)，不斷總結(jié)和提煉防艾工作經(jīng)驗，積極探索高危人群干預、感染者關(guān)懷和小組建設發(fā)展的新路子。

[1] 牛彩霞.中國參與艾滋病預防控制的草根非政府組織調(diào)研報告[J].中國性科學,2005,14(11):8-17.

[2] 呂 柯.現(xiàn)代社會組織管理制度改革形勢下 社會組織參與艾滋病防治活動的分析與思考[J].中國艾滋病性病,2013,19(12):907-909.

[3] 張 寧.社會組織參與防治艾滋病問題述論[J].社團管理研究,2012,(6):19-24.

[4] 薛 琿.重慶市主城區(qū)參與男男性接觸人群艾滋病危險行為干預工作社會組織的現(xiàn)況調(diào)查[J].中國健康教育,2011,27(4):274-277.

[5] 李克強.國務院防治艾滋病工作委員會全體會議[Z/OL].(2012-11-28)http://www.gov.cn.

（本文編輯：閆云麗）

Survey on the status of AIDS prevention social organizations in Qujing city

DAI Ji-kun, LIU Chun-pei
(Qujing CDC, Qujing Yunnan 655000, China)

ObjectiveTo know the condition of personnels, financial and management in social organizations that involved in AIDS prevention in Qujing, so as to provide the basis for integrating prevention resource and setting out prevention countermeasures.MethodsCollected and analyzed the running condition of AIDS prevention social organization by questionnaire and site inspection mode from 2005-2013.ResultsThe social organizations take active action in AIDS peer education, high-risk group intervention, HIV detection mobilization, H IV/AIDS follow-up visit, care and assistance. But they were facing ma ny difficulties as fi nancial policy, technical management, technical team stability and other issues.ConclusionsIt has fundamental practical significance that the social organizations take part in AIDS prevention and control. It’s necessary to provide support on policy, fund, capacity building and management innovation. Effective develop and consolidate AIDS prevention society organizations.

AIDS prevention, social organizations, construction and management

R512.91；R197.2+4

：A

：1008-2800(2015)02-0117-05

2014-09-29

戴繼坤（1973-），男，云南曲靖人，本科，主管醫(yī)師，主要從事艾滋病防治管理及健康教育工作。

劉春蓓（1973-），女，云南曲靖人，本科，副主任醫(yī)師，主要從事艾滋病高危行為干預及項目管理工作。