魯超

立法法規(guī)定設(shè)區(qū)的市獲得授權(quán)并非一步到位，而是由省級人大常委會根據(jù)設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素，確定授權(quán)的具體步驟和時間，并報全國人大常委會和國務(wù)院備案。

這就涉及到一個問題：設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素，這些因素之間怎樣合理地界定和排列組合，以此形成綜合性評價指標體系，為授權(quán)機關(guān)分批授權(quán)，定下一個相對客觀與合理的標準。

具體到這些因素來說，筆者首先認為，人口數(shù)量和地域面積僅應(yīng)作為授權(quán)的參考，而不宜直接納入評價體系。這是因為，這些條件基本上是“先天”形成，除非行政區(qū)劃調(diào)整，否則設(shè)區(qū)的市人口數(shù)量短期內(nèi)不會有很大變化，地域面積也相對固定，“后天”再努力也很難改變。如果將人口數(shù)量和地域面積作為一個重要因素，那就意味著人口較少和地域面積較小的市，將直接成為立法權(quán)授權(quán)的“替補隊員”，只能放在最后一個梯隊，這顯然有失公平。

評價指標體系的第一個構(gòu)成，是經(jīng)濟社會發(fā)展情況。筆者認為，這應(yīng)當是一個權(quán)重較高的指標。經(jīng)濟社會發(fā)展情況，不僅指GDP、人均GDP、財政收入等經(jīng)濟總量指標，也應(yīng)當涵蓋科研、教育、衛(wèi)生、人才、社會保障等社會發(fā)展水平指標。實際上，地方經(jīng)濟社會發(fā)展情況與立法需求緊密相聯(lián)?？傮w來看，由于經(jīng)濟社會快速發(fā)展，農(nóng)民市民化的速度會不斷加快，城市規(guī)模會不斷膨脹，環(huán)境對發(fā)展的限制也會越來越緊，城鄉(xiāng)建設(shè)管理領(lǐng)域、環(huán)境保護領(lǐng)域必然會遇到很多新情況新問題，需要以地方立法權(quán)來為城市發(fā)展提供法治保障。

評價指標的第二個構(gòu)成，是立法需求。如前所述，經(jīng)濟社會發(fā)展對地方立法產(chǎn)生了需求。比如在城鄉(xiāng)建設(shè)管理領(lǐng)域，住宅小區(qū)車輛亂停亂放、城市養(yǎng)犬、亂張貼與小廣告、擅自改變小區(qū)內(nèi)停車場、菜場及其他物業(yè)配套設(shè)施用途等問題，在環(huán)境保護領(lǐng)域，煙花爆竹限放、建筑施工揚塵等問題，上位法律法規(guī)或者沒作規(guī)定，或者規(guī)定得不夠詳細、操作性不強，這些“真空”地帶就是立法需求。

評價指標的第三個構(gòu)成，是立法能力。一方面是“硬件”，指機構(gòu)，包括設(shè)立人大法制委員會、人大常委會法工委，市政府的法制工作機構(gòu)。另一方面是“軟件”，指人，包括市人大代表、市人大常委會委員中法律專業(yè)背景的比例，全市公務(wù)員隊伍法律人才比例、全市法律從業(yè)人員數(shù)量，市民的法治意識等等。

筆者認為，授權(quán)機關(guān)應(yīng)當綜合考慮這三個指標構(gòu)成，形成一個相對客觀與合理的授權(quán)評價體系，并且要盡快啟動授權(quán)工作，為設(shè)區(qū)的市的發(fā)展提供立法引領(lǐng)。