四川省樂山市棉竹鎮(zhèn)“宅基地換房”模式研究

□劉靈輝 徐 攀

[電子科技大學(xué) 成都 610054]

引言

隨著“兩化”互動戰(zhàn)略的深入推進，四川省城鎮(zhèn)化步伐進一步加快。初步測算，截止2012年末，四川省城鎮(zhèn)人口3515萬人，城鎮(zhèn)化率達43.53%，比上年提高了1.7個百分點。相應(yīng)地，四川省農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移也呈現(xiàn)出明顯的階段性特征，特別是外出就業(yè)的農(nóng)民工數(shù)量增長迅速[1]。然而，大量農(nóng)村勞動力的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移使得農(nóng)村宅基地的空置低效利用問題愈發(fā)明顯，進城農(nóng)民或者仍然占有原有宅基地，或者憑借集體成員身份申請著新的宅地基。根據(jù)韓立達和李譜對四川省農(nóng)村宅基地的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，四川省農(nóng)村宅基地面積超標嚴重，有42%的被訪農(nóng)民擁有兩處以上宅基地[2]。與之同時，農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化對城市建設(shè)用地的需求越來越大，致使本來就十分緊缺的城市建設(shè)用地指標壓力陡增，出現(xiàn)了農(nóng)村人口減少與農(nóng)村宅基地增加相并存的悖論局面[3]。城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下的城鎮(zhèn)發(fā)展資源約束與農(nóng)村資源利用低效的難題凸顯[4]，在這種局面下，為盤活存量農(nóng)村建設(shè)用地，實行農(nóng)村建設(shè)用地減少與城市建設(shè)用地增加相掛鉤，以緩解城市建設(shè)用地指標緊張的局面，促進城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源合理優(yōu)化配置。從2005年下半年開始，天津市積極探索“以宅基地換房”建設(shè)新型小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村的路子，并展開了試點工作[5]。隨后北京市、廣東省、山東省和四川省等部分地區(qū)也開始推行“宅基地換房”工作。所謂“宅基地換房”即在國家現(xiàn)行政策框架內(nèi)，堅持承包責任制不變、可耕種土地只增不減以及農(nóng)民自愿的原則，高水平地規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)一批有特色、適于產(chǎn)業(yè)聚集和生態(tài)宜居的新型小城鎮(zhèn)。農(nóng)民以其宅基地，按照規(guī)定的置換標準無償換取小城鎮(zhèn)中的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住[6]?！罢負Q房”模式不僅為城市建設(shè)用地提供了巨大的土地供給空間，使得土地利用總體規(guī)劃約束下的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標緊張的局面得到極大緩解，而且也促進了土地的集約利用，提高了土地的利用效率[7]，同時，城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標置換與調(diào)配會帶來巨大的級差收益?！罢負Q房”模式是由地方政府大力推進的一種制度創(chuàng)新，該制度的設(shè)計者力圖在農(nóng)民和地方政府之間重新構(gòu)建一種新型的利益分配關(guān)系，其積極意義不容否定[8]。為探究“宅基地換房”模式的運作流程、實施經(jīng)驗、存在問題以及優(yōu)化對策，本文以四川省樂山市棉竹鎮(zhèn)高壩村“宅基地換房”工作為典型樣點進行深入了剖析，以期為其他地區(qū)的“宅基地換房”提供借鑒和參考。

一、棉竹鎮(zhèn)高壩村“宅基地換房”模式的基本情況

棉竹鎮(zhèn)位于樂山市中心城區(qū)北大門，隸屬于樂山市市中區(qū)，下轄11個行政村、85個經(jīng)濟社、1個社區(qū)居委會，鎮(zhèn)政府所在地距樂山中心城區(qū)約10公里，處于城鄉(xiāng)結(jié)合部。棉竹鎮(zhèn)“宅基地換房”工作的開展源于“成綿樂城際鐵路”建設(shè)，且征地區(qū)域主要集中在棉竹鎮(zhèn)高壩村?！俺删d樂城際鐵路”在高壩村的實際征地面積為178.732畝，共涉及該村的五個經(jīng)濟社（1、7、8、9、10組），需要房屋拆遷安置的共有6戶13人。為充分發(fā)揮高壩村位于樂山市北面城郊和“成綿樂城際鐵路”樂山總站站點的區(qū)位優(yōu)勢，更好地利用高壩村閑置的宅基地建設(shè)用地，提高集體經(jīng)濟組織內(nèi)部建設(shè)用地利用率，當?shù)卣疀Q定將高壩村等村鎮(zhèn)所轄區(qū)域規(guī)劃建設(shè)為樂山市中心城區(qū)清江新區(qū)，并獲得四川省人民政府批準。此時，“宅基地換房”涉及的范圍擴大到高壩村的8個經(jīng)濟社（1、4、5、6、7、8、9、10組），實際征地面積增加到973.66畝，需要房屋拆遷安置共1360戶2800余人。

圖1 棉竹鎮(zhèn)“宅基地換房”模式流程圖

第一步：初步方案擬定。樂山市人民政府成立樂山市中心城區(qū)城市規(guī)劃區(qū)征地拆遷辦公室（以下簡稱“征地拆遷辦公室”）,負責整個征地拆遷、農(nóng)民補償安置等工作?！罢負Q房”初步方案由征地拆遷辦公室負責擬定。

第二步：最終方案公布。地方政府召集相關(guān)部門對“宅基地換房”初步方案進行評審，在修改完善后形成“宅基地換房”最終方案，該方案在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部給予公布。

第三步：補償農(nóng)民損失。農(nóng)民原有住房被拆除可以得到兩部分補償，第一，現(xiàn)金賠償。根據(jù)《樂山市人民政府關(guān)于印發(fā)樂山市中心城區(qū)征地青苗和地上附著物補償標準的通知》（樂府發(fā)[2012]15號），農(nóng)民獲得的補償按照住房結(jié)構(gòu)類型、裝修程度來決定，例如，磚混結(jié)構(gòu)補償標準為750元/m2，磚木結(jié)構(gòu)為600元/m2。第二，住房置換補償。每一位戶口在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的常住人口可以得到35m2建筑面積的安置房。

第四步：農(nóng)民住房拆除與整理。農(nóng)民原有住房可以由當事人在規(guī)定的時間內(nèi)自行拆除，也可以由相應(yīng)的拆機機構(gòu)負責拆除，房屋殘值歸地方政府所有。然后，在地方政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，通過招投標選擇相應(yīng)資質(zhì)的施工單位，對宅基地實施平整工程，達到建設(shè)用地條件。

第五步：節(jié)余建設(shè)用地指標出讓。宅基地整理后的新增建設(shè)用地，在抵消新建住宅小區(qū)等工程占用耕地后的剩余指標，統(tǒng)一納入地方土地儲備交易中心，按計劃分批次地進行“招拍掛”出讓，土地出讓收益專門用于整個“宅基地換房”項目的資金收支平衡，節(jié)余部分納入地方財政。

第六步：土地后期開發(fā)利用。開發(fā)商通過“招拍掛”獲得的土地使用權(quán)，在合法合規(guī)的前提下，用于商業(yè)、住宅等用途的開發(fā)。

二、棉竹鎮(zhèn)高壩村“宅基地換房”模式存在的問題

（一）行政主導(dǎo)性過強，缺乏民主決策程序

“宅基地換房”的實施涉及到政府部門、開發(fā)商、集體經(jīng)濟組織與被拆遷農(nóng)戶等多個主體利益，因此，科學(xué)深入的前期調(diào)查以及初步方案擬定前多主體間的必要博弈是必不可少的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！俺删d樂城際鐵路”建設(shè)直接征地拆遷的范圍僅涉及5個經(jīng)濟社的少部分農(nóng)戶，當?shù)卣块T卻以建設(shè)清江新區(qū)為籍口，將“宅基地換房”對象擴大到高壩村征地所涉及8個經(jīng)濟社的全部農(nóng)戶，這不僅是缺乏前期調(diào)研基礎(chǔ)上的民意剝奪，而且也存在著行政違法的嫌疑。同時，在整個“宅基地換房”初步方案擬定決策過程中，完全以征地拆遷辦公室為主導(dǎo)，群眾參與僅僅采取“坐下來”、“關(guān)上門”小范圍商議，流于形式走過場，對“宅基地換房”的關(guān)鍵核心問題，諸如農(nóng)民原有住房補償方式、新建安置房的區(qū)位選擇、戶型設(shè)計與面積大小、農(nóng)民選房順序方案等，都缺乏深入討論并達成一致意見。同時，“宅基地換房”初步方案的公布范圍并非所有被拆遷村民，公布的內(nèi)容也僅限于已確定的補償標準、新建小區(qū)位置與戶型設(shè)計等結(jié)果，沒有建立相應(yīng)的“民意反饋-方案優(yōu)化”調(diào)整機制。因此，高壩村“宅基地換房”方案是政府部門行政主導(dǎo)下的產(chǎn)物，不能反映當?shù)剞r(nóng)民的真實意愿。由于棉竹鎮(zhèn)高壩村“宅基地換房”方案制定過程中相關(guān)利益主體前期博弈的缺失，沒有充分考慮農(nóng)民分化所誘致的多元化利益訴求，致使方案推進實施過程中遭遇到了被拆遷居民的強烈抵制，在筆者外業(yè)調(diào)查中了解到，棉竹鎮(zhèn)高壩村“宅基地換房”工作目前基本處于停滯階段。

（二）補償標準不合理，損害了農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益

在“宅基地換房”過程中，各地政府部門都采取多種方式補償農(nóng)民的權(quán)益損失，但在實際操作中，普遍存在對農(nóng)民房產(chǎn)、宅基地補償不足的問題[9]。棉竹鎮(zhèn)高壩村“宅基地換房”的補償方式有現(xiàn)金補償和新建住房補償兩種，在現(xiàn)金補償方面，樓房的補償標準750元/m2。然而，根據(jù)筆者對當?shù)夭糠洲r(nóng)民住房建設(shè)成本的訪談?wù){(diào)查，新建100m2樓房所需的總成本約為85000元（折合850元/m2），因此，被拆遷農(nóng)民獲得的現(xiàn)金補償甚至難以彌補其建房成本支出。同時，補償標準采取“一刀切”的模式，沒有考慮農(nóng)民原有住房的區(qū)位和用途等客觀因素，致使原有住房臨路區(qū)位較好的農(nóng)戶或者原有住房用于商業(yè)經(jīng)營、出租的農(nóng)戶利益受損。同時，現(xiàn)金補償標準沒有考慮宅基地整理出讓的用途與收益，致使農(nóng)民無法參與到建設(shè)用地用途轉(zhuǎn)換帶來的巨額增值收益分配中。在新建住房補償方面，房屋被拆遷農(nóng)戶家庭內(nèi)每一位集體經(jīng)濟組織常住人口將獲得35m2建筑面積的安置房，這會產(chǎn)生如下幾方面的問題：第一，按照高壩村“宅基地換房”的政策方案，農(nóng)村大學(xué)生、農(nóng)民工等戶口遷往城市但在集體內(nèi)擁有宅基地使用權(quán)以及住房的人員，將不能獲得35m2建筑面積的安置房，這種將拆遷安置補償與戶口非農(nóng)化與否相掛鉤的方式，無疑將損害這一部分群體的利益。（2）被拆遷農(nóng)戶通過補償獲得新建住房，在使用面積上，往往小于原有住房面積，在裝修程度上，僅僅是清水房，要達到入住標準還要自己投入大量的資金用于裝修，同時，農(nóng)民如果想額外獲得更多的住房面積，則需要按照當?shù)厣唐贩康氖蹆r購買，這會給被拆遷農(nóng)民生產(chǎn)生活帶來較大負面影響。

（三）資金運作透明度低，缺乏監(jiān)督機制

“宅基地換房”方案執(zhí)行過程中資金的運作涉及到三個重要方面，第一，前期補償?shù)耐耆皶r到位與科學(xué)合理分配；第二，后期土地用途轉(zhuǎn)換增值收益的歸屬與分配；第三，各項資金使用的嚴格監(jiān)督與管理。然而，在整個棉竹鎮(zhèn)高壩村“宅基地換房”方案中，沒有涉及資金籌集、使用與監(jiān)督管理等問題，這很容易產(chǎn)生如下幾個方面的問題：第一，由于“宅基地換房”前期資金投入主體不明確，集體經(jīng)濟組織也難以承擔起拆遷補償?shù)木揞~成本支出，因此，在騰退宅基地開發(fā)整理與出讓后，高壩村才能獲得拆遷補償款，這會導(dǎo)致被拆遷農(nóng)戶獲得現(xiàn)金補償?shù)臅r間大大被推遲。第二，農(nóng)民被拆住房的財產(chǎn)權(quán)益分為宅基地使用權(quán)和建筑物及其附屬物所有權(quán)兩部分，土地征收所引起的土地權(quán)利變化是宅基地所有權(quán)向國家的永久性轉(zhuǎn)移，因此，宅基地所有權(quán)補償理應(yīng)在集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民之間進行合理分配，這部分規(guī)定的缺失會導(dǎo)致相關(guān)主體間收益分配的失衡。第三，宅基地整理節(jié)余的建設(shè)用地和土地收益并沒有留在農(nóng)村集體，而是通過指標流轉(zhuǎn)，變成國有建設(shè)用地用于“招拍掛”，其收益多少和去向農(nóng)民不得而知[10]，這使得高壩村“宅基地換房”模式陷入“低價征地，高價賣出”、“農(nóng)民利益受損，政府財政收益”的傳統(tǒng)土地財政模式的怪圈。第四，“宅基地換房”涉及的巨額資金運行與管理處于不公開狀態(tài)，這不僅損害了農(nóng)民的知情權(quán)，而且也給政府官員提供了尋租的空間，易導(dǎo)致相關(guān)資金被截留、挪用、貪污等情況的發(fā)生。

三、棉竹鎮(zhèn)高壩村“宅基地換房”模式優(yōu)化的對策和建議

（一）“宅基地換房”方案制定應(yīng)實行公眾參與，博弈前置以化解利益沖突

“宅基地換房”要求公開辦事程序，主動接受社會監(jiān)督，確保置換工作的公開、公平和公正，切實保證農(nóng)民利益不受侵害[11]。因此，有必要對“宅基地換房”方案的制定流程進行完善和改進。因此，在“宅基地換房”初步方案擬定前期，政府部門、開發(fā)商、集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民等主體的公眾參與所形成的博弈前置，能夠使?jié)撛诘睦鏇_突顯性化，促使各利益主體在討價還價中找到“宅基地換房”方案的最佳妥協(xié)方案。具體而言，政府部門應(yīng)通過廣泛的走訪調(diào)研，在獲得農(nóng)民期望置換新房的建設(shè)區(qū)位、建筑風格、戶型、面積、購買價格等方面信息的基礎(chǔ)上，制定形成“宅基地換房”的初步方案，并將全部內(nèi)容在相關(guān)利益主體間進行公布，開辟正式渠道與非正式渠道收集農(nóng)民的意見和建議，在充分考慮各主體意見反饋的基礎(chǔ)上，對“宅基地換房”的初步方案進行修改完善，如此反復(fù)，直到方案獲得各相關(guān)利益主體的認可為止。通過“宅基地換房”方案制定流程再造，將公眾意見納入方案制定的全過程，這不僅維護了農(nóng)民都應(yīng)該有的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，通過民主協(xié)商的政治程序保障了農(nóng)民的談判力[12]，而且也有利于“宅基地換房”方案的后期推進與實施，降低政府部門的行政成本支出和工作壓力。

（二）科學(xué)制定補償標準，保障農(nóng)民土地權(quán)益

政府推進實施“宅基地換房”，在補償房屋使用價值的基礎(chǔ)上，要補足宅基地的現(xiàn)實性價值、期望性價值及其他相關(guān)價值，只有這樣農(nóng)民的利益才能得到保護[13]。本文建議采取“現(xiàn)金補償為主，特殊群體救濟為輔”的補償模式，摒棄按照戶內(nèi)常住人口分配新建安置房的不合理模式，即被拆遷農(nóng)民獲得的經(jīng)濟補償取決于住房的結(jié)構(gòu)、裝修程度、新舊程度、所處區(qū)位、實際用途等情況，其價格按照市場價格確定，同時，用于安置被拆遷農(nóng)民的新建住房應(yīng)納入政府責任的范疇，且新建住房應(yīng)按照“成本價”或者“成本價+低利潤”的方式面向安置對象出售，以保證絕大多數(shù)農(nóng)民所獲得的補償款能夠購買到合理面積的新建住房。對于少數(shù)家庭困難的特殊群體由于所獲得的補償款少而不能保障重新安居的，政府可以采取最低安置面積標準的方式，對低于最低安置標準的部分給予相應(yīng)補貼。同時，應(yīng)放開農(nóng)民低價購買安置住房的交易限制，以更好地保護被拆遷主體的經(jīng)濟利益。

（三）構(gòu)建各主體間利益均衡機制，化解潛在利益矛盾沖突

政府部門、開發(fā)商、集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民等主體之間緊密的利益共享機制，是化解利益沖突所形成的瓶頸障礙進而保障“宅基地換房”方案順利實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這需要做好三個方面：第一，“宅基地換房”方案實施后形成的節(jié)余建設(shè)用地指標，應(yīng)納入政府部門統(tǒng)一運營管理，保證政府部門可以獲得相應(yīng)的土地出讓收益。第二，開發(fā)商通過“招拍掛”獲得土地使用權(quán)的后期開發(fā)經(jīng)營，應(yīng)建立在科學(xué)的土地開發(fā)利用規(guī)劃與成本收益核算分析的基礎(chǔ)上，應(yīng)重點研究開發(fā)商獲得持續(xù)、穩(wěn)定和科學(xué)的投資回報機制的實現(xiàn)策略。第三，宅基地所有權(quán)和使用權(quán)分別歸集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民所有，在“宅基地換房”方案實施后，宅基地所有權(quán)變?yōu)榈胤秸?，地方政府要對農(nóng)民的宅基地進行集中開發(fā)利用，而開發(fā)利用后的利益應(yīng)該如何在政府、開發(fā)商、集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民之間合理分配，才能使土地得到充分利用，農(nóng)民得到實惠，資金循環(huán)進一步推進城鎮(zhèn)化的發(fā)展，仍需繼續(xù)探索研究[14]。在各利益主體之間建立緊密的利益共享機制，不僅能夠?qū)⒗鏇_突對“宅基地換房”方案實施的負面影響降到最低限度，而且有利于“宅基地換房”模式的可持續(xù)性。

（四）確保資金的透明化運行，強化監(jiān)督管理機制

“宅基地換房”過程中不僅涉及房屋拆遷、土地平整、基礎(chǔ)設(shè)施完善及新居民點建設(shè)等方面的大量資金投入[11]，而且還涉及地方政府、開發(fā)商、集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民等主體圍繞土地增值收益等利益的分配問題，是一項涉及巨額資金運行管理并關(guān)系眾多主體利益的復(fù)雜工作。如何搭建有效的融資平臺、有效監(jiān)管資金使用的環(huán)節(jié)、確保避免資金循環(huán)過程中的尋租行為和利益輸送，是實踐中必須解決的問題[15]。因此，“宅基地換房”實施過程中應(yīng)對資金籌集、使用管理作全局性考慮，加強各項資金收支的審計和督察工作，實行徹底的“收支兩條線”，確保資金運作的科學(xué)化、規(guī)范化和透明化，以降低代理風險和防止尋租行為，保障集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益，真正實現(xiàn)土地收益取之于農(nóng)，用之于農(nóng)。

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