云南先行探索國家公園體制立法

□ 張一群

高黎貢山國家公園 艾懷森 攝

云南是我國最早開展國家公園保護(hù)地模式探索的省份。2008年6月，《國家林業(yè)局關(guān)于同意將云南省列為國家公園試點(diǎn)省的通知》正式批準(zhǔn)云南為國家公園建設(shè)試點(diǎn)省，并對立法工作作出明確要求：進(jìn)一步爭取省政府、省人大和有關(guān)部門的支持，研究和完善相關(guān)政策，妥善解決國家公園機(jī)構(gòu)、編制、經(jīng)費(fèi)和土地權(quán)屬等問題，建立相應(yīng)的法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)和管理措施，以便示范和推廣。2013年，黨的十八屆三中全會從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)出發(fā)，提出了：“堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，建立國家公園體制”的重要改革舉措，力圖通過國家公園體制建設(shè)，對目前我國碎片化的保護(hù)地進(jìn)行整合保護(hù)、科學(xué)利用，并造福于人民。

國家公園的概念和探索源于美國。在世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）提出并被廣泛采用的保護(hù)地分類體系中，“國家公園”被列為第二類。由于較好地處理了自然生態(tài)保護(hù)與資源開發(fā)利用之間的關(guān)系，國家公園被看作現(xiàn)代文明的產(chǎn)物和國家進(jìn)步的象征，已成為國際主流的保護(hù)地模式。

自1872年，世界第一個國家公園——黃石國家公園在美國建立，至2014年3月，全世界已有100多個國家和地區(qū)建立了5000余個國家公園。經(jīng)過140余年的實(shí)踐，國家公園已成為實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展共贏的有效模式，在世界各國備受推崇。

雖然冠以“公園”，但國家公園與傳統(tǒng)意義上的公園不同。它是以生態(tài)環(huán)境、自然資源保護(hù)和適度旅游開發(fā)為基本策略，通過較小范圍的適度開發(fā)實(shí)現(xiàn)大范圍的有效保護(hù)，是一種能夠合理處理生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源開發(fā)利用關(guān)系的保護(hù)和管理模式。

云南省在國家公園理論和實(shí)踐探索的過程中，參照國際通行概念，結(jié)合云南實(shí)際，將國家公園界定為“由省人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的，以保護(hù)具有國家或者國際重要意義的自然資源和人文資源為目的，兼有科學(xué)研究、科普教育、游憩展示和社區(qū)發(fā)展等功能的特定保護(hù)區(qū)域?！?/p>

云南生態(tài)區(qū)位重要、生物多樣性豐富、景觀資源富集，但生態(tài)十分脆弱，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對滯后。在保護(hù)和發(fā)展的雙重壓力下，自1996年起，云南就開始了國家公園這一新型保護(hù)地模式的探索，按照“研究—試點(diǎn)—規(guī)劃—立法—推廣”的步驟，探索出了一條既與國際接軌，又符合云南實(shí)際的國家公園建設(shè)與管理模式。

為做好國家公園試點(diǎn)工作，省人民政府明確了由省林業(yè)廳負(fù)責(zé)組織國家公園的劃定、建設(shè)、管理、指導(dǎo)和監(jiān)督工作，設(shè)置了云南省國家公園管理辦公室，建立了國家公園決策咨詢機(jī)構(gòu)——云南省國家公園專家委員會，制定并發(fā)布實(shí)施了《云南省人民政府關(guān)于推進(jìn)國家公園建設(shè)試點(diǎn)工作的意見》、《云南省國家公園發(fā)展規(guī)劃綱要（2009-2020）》，組織開展了《云南省國家公園發(fā)展戰(zhàn)略研究》、《云南省國家公園立法可行性研究》等一系列研究課題，批準(zhǔn)建立了普達(dá)措、麗江老君山、西雙版納、梅里雪山、普洱、高黎貢山、南滾河、大圍山等8個國家公園。為規(guī)范國家公園建設(shè)與管理，云南省還先后發(fā)布實(shí)施了《國家公園基本條件》、《國家公園資源調(diào)查與評價(jià)技術(shù)規(guī)程》等8項(xiàng)地方標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)過多年實(shí)踐檢驗(yàn)，以生態(tài)保護(hù)、科學(xué)研究、環(huán)境教育、公眾游憩和社區(qū)發(fā)展為目標(biāo)的云南國家公園探索，實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，取得了顯著成效，為我國開展國家公園體制建設(shè)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

2013年11月，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平要求全黨全國“吃透三中全會精神，看準(zhǔn)的事情要大膽干”。云南省的國家公園實(shí)踐已充分證明，建設(shè)國家公園，既可以有效保護(hù)具有國家或者國際重要意義的自然資源、人文資源，又可以帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)社區(qū)和諧穩(wěn)定，增強(qiáng)公眾保護(hù)意識，增強(qiáng)民族凝聚力和自豪感，促進(jìn)邊疆民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步和社會繁榮穩(wěn)定。

2014年4月，國家林業(yè)局、云南省人民政府和世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）共同主辦的“國家公園建設(shè)研討會”在昆明召開，向全國介紹、推廣了云南國家公園建設(shè)模式。2015年1月，國家發(fā)改委等13部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于印發(fā)建立國家公園體制試點(diǎn)方案的通知》，在全國選取了包括云南在內(nèi)的9個省份開展國家公園體制建設(shè)試點(diǎn)工作，要求各試點(diǎn)省在國家公園建設(shè)與管理各方面先行先試。云南省經(jīng)過近20年的研究和探索，在國家公園理論和實(shí)踐方面都積累了非富經(jīng)驗(yàn)，亟待通過立法予以規(guī)范和提升。

同時(shí)，由于缺少國家公園管理方面的法律、法規(guī)，云南省的國家公園建設(shè)在管理體制、規(guī)劃、建設(shè)、保護(hù)、經(jīng)營管理以及資金投入等方面受到制約，國家公園諸多功能難以得到有效發(fā)揮。例如，由于國家公園管理機(jī)構(gòu)沒有執(zhí)法權(quán)、處罰依據(jù)不充分，麗江老君山國家公園大羊廠片區(qū)社區(qū)居民為種植瑪卡而對高山草甸、濕地等生態(tài)資源造成了嚴(yán)重破壞；普達(dá)措國家公園由于沒有建立規(guī)范的經(jīng)營與利用制度，導(dǎo)致生態(tài)資源被無償使用；大圍山國家公園由于沒有建立穩(wěn)定的資金投入渠道，批建兩年仍未開展任何建設(shè)。

為體現(xiàn)《云南省國家公園管理?xiàng)l例》的超前性、科學(xué)性和可操作性，在立法過程中，我們參照世界各國關(guān)于“國家公園由具備資源管理職責(zé)和能力的部門實(shí)施管理”的通行做法，依據(jù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》關(guān)于“完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)”的精神，明確了省人民政府林業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)全省國家公園的管理和監(jiān)督，其他有關(guān)部門按照各自職責(zé)做好有關(guān)工作的管理體制；結(jié)合我國各類保護(hù)地多以森林及濕地資源為主要依托、分部門多頭管理的現(xiàn)狀，我們注重與現(xiàn)行法律法規(guī)和法定規(guī)劃相銜接，有效整合自然保護(hù)區(qū)、森林公園和濕地公園以及其他有價(jià)值的森林和濕地資源建設(shè)國家公園，并明確提出：新批建的國家公園一律不得重復(fù)掛牌，從而保證國家公園建設(shè)有效突破現(xiàn)有保護(hù)地管理的桎梏、實(shí)現(xiàn)“一地一牌”；此外，我們還借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，明確了國家公園的管經(jīng)分離、特許經(jīng)營和生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎贫取?/p>

國家公園在我國尚屬新生事物，在國家層面沒有相關(guān)法律法規(guī)、其他省份尚無經(jīng)驗(yàn)可以借鑒的情況下，云南省在國家公園立法方面先行先試，具有重大示范價(jià)值和先導(dǎo)意義。制定《云南省國家公園管理?xiàng)l例》，不僅是云南的創(chuàng)新，更是全國的創(chuàng)新。2014年12月，云南省人民政府第54次常務(wù)會議審議通過了《云南省國家公園管理?xiàng)l例（草案）》，并提交省人大常委會進(jìn)行審議。