建立生態(tài)補償制度刻不容緩

□ 孫學祥

臺灣阿里山森林 郭正春 攝

一、建立生態(tài)補償制度面臨的問題和困難

我國的生態(tài)補償工作剛剛起步，生態(tài)補償制度還未健全。生態(tài)補償是維護生態(tài)利益平衡的最后一道防線。對生態(tài)資源的無償使用與經(jīng)濟制約不足，刺激了“掠奪性”生態(tài)資源利用；同時挫傷人們改善生態(tài)環(huán)境的積極性，限制了公眾對生態(tài)建設(shè)投入的努力，直接導致生態(tài)利益的失衡和生態(tài)狀況的惡化。已實踐多年并取得了很大成績的退耕還林（還草）工作，在實施過程中存在著“生態(tài)目標不到位”和“給農(nóng)民的補償不到位”的問題。前者表現(xiàn)在農(nóng)民確保生態(tài)效益的動力不足，后者表現(xiàn)為經(jīng)濟補償沒有及時全部兌現(xiàn)給農(nóng)民，加上后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展跟不上，一些地區(qū)尤其是少數(shù)民族地區(qū)出現(xiàn)了貧困面增大的趨勢。退耕還林（還草）作為中國第一個大規(guī)模生態(tài)補償實踐，“生態(tài)目標”能不能實現(xiàn)，將影響到這一政策的成敗。而“經(jīng)濟補償”落實不到位，機制制度無保障，不僅會使退耕還林（還草）難于持續(xù)或出現(xiàn)反復，還可能在一些地方加劇社會矛盾。所以，作為一種環(huán)境資源保護激勵機制，生態(tài)補償機制是調(diào)動生態(tài)保護和建設(shè)積極性的有效手段，建立生態(tài)補償制度是一種深刻的社會利益大調(diào)整和制度創(chuàng)新，已經(jīng)刻不容緩。

除了退耕還林（還草），還有許多方面都需要建立生態(tài)補償制度。如城市水源地的開發(fā)與保護，江河上游水資源利用與中下游用水，生態(tài)屏障的建設(shè)與投入，過度開墾導致的水土流失和沙石化，草原過度放牧或過度耕種帶來的風沙治理，以及自然保護區(qū)的保護投入等。雖然已有許多政策措施，但由于沒能從制度上解決生態(tài)價值補償問題，即使一些地方的保護與發(fā)展關(guān)系得到協(xié)調(diào)，也還有許多不穩(wěn)定因素，影響可持續(xù)發(fā)展。

生態(tài)補償真正付諸實施，還面臨不少問題。諸如生態(tài)補償制度的具體內(nèi)容和建立的基本環(huán)節(jié)，生態(tài)補償?shù)亩糠治觯贫ǜ鞯貐^(qū)域生態(tài)保護標準，生態(tài)補償法律制度落后于生態(tài)補償實踐的發(fā)展。同時，生態(tài)補償涉及公共管理的許多層面和領(lǐng)域，關(guān)系復雜，頭緒繁多。生態(tài)服務功能的價值評估，生態(tài)保護公共財政制度的制定，以及流域生態(tài)如何補償，重要生態(tài)功能區(qū)的保護與建設(shè)怎樣進行，都需要采取具體的措施加以解決。

二、加快建立和完善生態(tài)補償制度的思考

（一）加快建立“環(huán)境財政”。把環(huán)境財政作為公共財政的重要組成部分，加大財政轉(zhuǎn)移支付中生態(tài)補償?shù)牧Χ?。在中央和省級政府設(shè)立生態(tài)建設(shè)專項資金列入財政預算，地方財政也要加大對生態(tài)補償和生態(tài)環(huán)境保護的支持力度。為擴大資金來源，還可發(fā)行生態(tài)補償基金彩票。按照完善生態(tài)補償制度的要求，進一步調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。資金的安排使用，要著重向欠發(fā)達地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、水系源頭地區(qū)和自然保護區(qū)傾斜，優(yōu)先支持生態(tài)環(huán)境保護作用明顯的重點環(huán)保項目，加大對污染防治新技術(shù)新工藝開發(fā)應用的資金支持。大力支持開發(fā)利用沼氣、風能、太陽能、地下能等非植物可再生能源，保證“休樵還植”和“保土養(yǎng)林”。

積極探索區(qū)域間生態(tài)補償方式，從體制、政策、制度上為欠發(fā)達地區(qū)的異地開發(fā)創(chuàng)造有利條件。加大生態(tài)脫貧的政策扶持力度，加強生態(tài)移民的轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓工作。支持重要生態(tài)功能區(qū)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、深入調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)。大力推行清潔生產(chǎn)、綠色生產(chǎn)和環(huán)保生產(chǎn)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)保型產(chǎn)業(yè)，積極構(gòu)建與生態(tài)環(huán)境保護要求相適應的生產(chǎn)力布局。

（二）完善現(xiàn)行保護環(huán)境的稅收政策，增收生態(tài)補償稅，開征新的環(huán)境稅，調(diào)整和完善現(xiàn)行資源稅。將資源稅的征收對象擴大到礦藏資源和非礦藏資源，增加水資源稅，開征森林資源稅和草場資源稅，將現(xiàn)行資源稅按應稅資源產(chǎn)品銷售量計稅改為按實際產(chǎn)量計稅，對非再生性、稀缺性資源課以重稅。通過稅收杠桿把資源開采使用同促進生態(tài)環(huán)境保護結(jié)合起來，提高資源的開發(fā)利用率。同時，加強資源稅征收使用和管理工作，增強其生態(tài)補償功能。進一步完善水、土地、礦產(chǎn)、森林、環(huán)境、地下熱能等各種資源稅費的征收使用管理辦法，加大各項資源稅費使用中用于生態(tài)補償?shù)谋戎?，并向欠發(fā)達地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、水系源頭地區(qū)和自然保護區(qū)傾斜。

（三）建立以政府投入為主、全社會支持生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投資融資制度。既要堅持政府主導，努力增加公共財政對生態(tài)補償?shù)耐度?，又要積極引導社會各方參與，探索多渠道多形式的生態(tài)補償方式，推進生態(tài)補償市場化、社會化，逐步建立政府引導、市場推進、社會參與的生態(tài)補償和生態(tài)建設(shè)投融資制度，引導國內(nèi)外資金投向生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護。按照“誰投資、誰受益”的原則，支持鼓勵社會資金參與生態(tài)建設(shè)、環(huán)境污染整治。積極探索生態(tài)建設(shè)、環(huán)境污染整治與城鄉(xiāng)國土開發(fā)相結(jié)合的有效途徑，在國土開發(fā)中積累生態(tài)環(huán)境保護資金。

（四）積極探索市場化生態(tài)補償方式。引導社會各方參與環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)。培育資源市場，開放生產(chǎn)要素市場，使資源資本化、生態(tài)資本化、環(huán)境資本化，使環(huán)境要素的價格真正反映它們的稀缺程度，達到節(jié)約資源和減少污染的雙重效應。積極探索資源使（?。┯脵?quán)、排污權(quán)交易等市場化的補償方式。完善水資源合理配置和有償使用制度，加快建立水資源取用權(quán)出讓和租賃的交易制度。探索建立區(qū)域內(nèi)污染物排放指標有償分配制度，逐步推行政府管制下的排污權(quán)交易，運用市場機制降低治污成本，提高治污效率。引導生態(tài)環(huán)境保護者和受益者之間通過自愿協(xié)商實現(xiàn)合理的生態(tài)補償。

（五）為完善生態(tài)補償制度提供科技和理論支撐。探索加快建立資源環(huán)境價值評價體系、生態(tài)環(huán)境保護標準體系，建立自然資源和生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計監(jiān)測指標體系以及“綠色GDP” 核算體系，研究制定自然資源和生態(tài)環(huán)境價值的量化評價方法，研究資源耗減、環(huán)境損失的估價方法和單位產(chǎn)值的能源消耗、資源消耗、“三廢”排放總量等統(tǒng)計指標，使生態(tài)補償制度的經(jīng)濟性得到顯現(xiàn)。努力提高生態(tài)恢復和建設(shè)的技術(shù)創(chuàng)新能力，開發(fā)利用生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護的新技術(shù)和新能源技術(shù)等。

（六）加強生態(tài)保護和生態(tài)補償?shù)牧⒎üぷ鳌１M快制訂《可持續(xù)發(fā)展法》、《西部地區(qū)環(huán)境保護法》等，對生態(tài)、經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展作出全局性的法治戰(zhàn)略部署，對生態(tài)環(huán)境建設(shè)作出科學、系統(tǒng)的安排。同時修訂《環(huán)境保護法》，使其更加關(guān)注農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)，完善環(huán)境污染整治法律法規(guī)，把生態(tài)補償逐步納入法治化軌道。

（七）確定生態(tài)補償重點和突破領(lǐng)域。生態(tài)保護與建設(shè)亟需在一些領(lǐng)域重點突破，以點帶面，推動生態(tài)補償發(fā)展。要按照國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略的總體部署，以貧困和生態(tài)脆弱區(qū)為重點，繼續(xù)把生態(tài)補償納入“十三五”規(guī)劃，提出各類生態(tài)補償問題的優(yōu)先次序及其實施步驟，抓緊研究制定比較完整的生態(tài)補償政策。

（八）加強組織領(lǐng)導。建立和完善生態(tài)補償制度是一項開創(chuàng)性工作，必須有強有力的組織領(lǐng)導。要理順和完善管理體制，克服多部門分頭管理、各自為政的現(xiàn)象，加強部門、地區(qū)的密切配合，整合生態(tài)補償資金和資源，形成合力。要積極借鑒國內(nèi)外在生態(tài)補償方面的成功經(jīng)驗，堅持改革創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，在實踐中不斷充實完善生態(tài)補償制度。