趙三虎 等

近年來，江蘇省如東縣財政部門堅持發(fā)展第一要務不動搖，扎實抓好新常態(tài)下財政穩(wěn)增長與轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的平衡，鎮(zhèn)區(qū)財政工作助力經(jīng)濟發(fā)展和社會事業(yè)穩(wěn)中有進，財政收入持續(xù)增長，基礎建設加快推進，民生改善穩(wěn)步提高。與此同時，經(jīng)濟下行壓力在加大，發(fā)展趨勢在放緩，鎮(zhèn)區(qū)財政工作緩中有憂，特別是財政債務負擔在加重，債務風險凸顯，需要認真分析研判，積極有效應對。

一、如東縣鎮(zhèn)區(qū)債務現(xiàn)狀及特征

通過對如東縣所轄15個鎮(zhèn)區(qū)的負債情況統(tǒng)計分析，如東縣鎮(zhèn)區(qū)債務呈現(xiàn)以下幾個特點：

一是負債規(guī)模較大。截止到2014年底，全縣鎮(zhèn)區(qū)負債總額高達100.2億元，平均每個鎮(zhèn)區(qū)負債6.68億元，按全縣農(nóng)業(yè)人口（85.6萬人）計算，人均負債1.1萬元。

二是負債范圍較廣。全縣15個鎮(zhèn)區(qū)無一例外都有負債，而且負債額普遍較大。據(jù)統(tǒng)計，負債額在10—30億元以上的鎮(zhèn)區(qū)有3個，負債額在3—10億元的鎮(zhèn)區(qū)有4個，負債額在1—2億元的鎮(zhèn)區(qū)有8個。按鎮(zhèn)區(qū)類型分，鎮(zhèn)級負債20.9億元，占負債總額的20.95%，平均每個鎮(zhèn)負債2.09億元；區(qū)級負債79.21億元，占負債總額的79.05%，平均每個區(qū)級負債15.84億元。

三是債務增長較快。近三年，全縣鎮(zhèn)區(qū)負債增長迅猛。據(jù)統(tǒng)計，2011年全縣鎮(zhèn)區(qū)級負債9.1億元，2012年增至31.25億元，2013年又增至94.91億元，到2014年總負債已達100.20億元。近三年，負債平均增長比例達150%。

鎮(zhèn)區(qū)債務的擴張，一方面，有效緩解了“保運轉(zhuǎn)、保發(fā)展、保穩(wěn)定”的資金壓力，促進和拉動了鎮(zhèn)域經(jīng)濟的發(fā)展；另一方面，給鎮(zhèn)級財政的正常運轉(zhuǎn)帶來了較大的影響，增加了防范政府債務風險的難度。

一是還本壓力越來越大。由于舉債能力限制，鎮(zhèn)區(qū)負債往往償債周期短，償還壓力大，現(xiàn)有負債中期限在三年之內(nèi)的銀行借款為53.3億元，占總額的53.19%；社會融資（含個人借款）46.90億元，占總額的46.81%，其償還面臨諸多不確定因素。除銀行借款按國家確定的利率計息外，社會融資年息一般為10%—12%不等，初步測算，15個鎮(zhèn)區(qū)每年至少要付息7億元，而2014年15個鎮(zhèn)區(qū)的可用財力僅為12.36億元，還本付息的壓力之大可想而知。

二是財政運轉(zhuǎn)越來越難。隨著還本付息壓力逐年加大，財政資金調(diào)度余地越來越小，資金鏈運轉(zhuǎn)越來越吃緊。為了保資金維盤，保正常兌付，鎮(zhèn)區(qū)財政不得不拆東墻補西墻，整天為資金安排疲于奔命。

三是信用風險越來越大。由于鎮(zhèn)區(qū)債務規(guī)模的擴大，利息負擔的加重、資金運轉(zhuǎn)的吃緊，使鎮(zhèn)區(qū)財政承擔著越來越大的壓力和風險，鎮(zhèn)區(qū)債務負擔猶如走鋼絲般艱險，稍有不慎，借款不能如期償還，將會給政府信用和農(nóng)村穩(wěn)定帶來不可估量的影響。

二、如東縣鎮(zhèn)區(qū)財政債務的成因簡析

鎮(zhèn)區(qū)財政債務之所以像脫韁的野馬，一味擴張，既有政策因素，又有機制原因，還有自身的管理問題。

（一）債務形成的客觀原因。

1.財權(quán)事權(quán)不相匹配。實施分稅制后，作為最基層一級的政府，鎮(zhèn)區(qū)政府面臨財權(quán)上移，事權(quán)下移，財權(quán)事權(quán)不相匹配的窘境。近年來，雖然國家剝離了鎮(zhèn)區(qū)教育保障責任，但仍承擔著鎮(zhèn)區(qū)范圍的其他財政性支出。如東縣鎮(zhèn)域經(jīng)濟以小微企業(yè)為主，稅源較為零散，財源基礎較為薄弱，鎮(zhèn)區(qū)可用財力明顯不足，大部分鎮(zhèn)區(qū)的綜合財力只能滿足保工資、保運轉(zhuǎn)和部分民生項目的最基本的剛性支出。隨著財政供養(yǎng)人員調(diào)資，行政運行成本增加，個別鎮(zhèn)區(qū)甚至連保工資、保運轉(zhuǎn)都舉步維艱，保發(fā)展的資金只能通過舉債的方式來安排。

2.基礎建設投入量大。由于縣域面積較大、部分鎮(zhèn)區(qū)人口分布不均等因素，全縣農(nóng)路農(nóng)橋、農(nóng)田水利等基礎設施建設面廣量大，歷史欠債較多。部分農(nóng)村基礎設施年久失修，急需改造維修或新建。加之各鎮(zhèn)區(qū)為應對來自上級主管部門的升級達標、評比驗收等活動，陸續(xù)安排環(huán)境改造、村通、農(nóng)村改水等工程建設，使鎮(zhèn)區(qū)基礎設施建設步入加速發(fā)展期和投入高峰期，資金需求矛盾日益凸顯。除縣本級財政安排部分預算資金外，建設資金的缺口只能通過貸款、借款或墊資工程款等負債方式來緩解資金瓶頸難題。

3.民生保障壓力較大。近年來，國家加大民生保障力度，圍繞新農(nóng)村建設、保障房建設、農(nóng)村集居點建設等陸續(xù)出臺了一系列惠民政策，這些政策均要求鎮(zhèn)區(qū)財政按照一定的比例來配套安排資金?？梢哉f，民生保障的力度越大，民生保障的要求越高，鎮(zhèn)區(qū)配套安排的資金也就越多。為了促進地方經(jīng)濟發(fā)展，鎮(zhèn)區(qū)紛紛通過負債途徑安排項目建設的配套資金，增加了鎮(zhèn)區(qū)財政負債的規(guī)模。

4.招商政策失之過寬。前幾年，為培植稅源型經(jīng)濟，鎮(zhèn)區(qū)普遍加大工業(yè)園區(qū)的前期投入，尤其是“三通一平”等基礎設施投入，預算內(nèi)財力難以安排，只能通過負債的方式來解決。此外，在推進招商引資、扶持實體經(jīng)濟等過程中，為完成上級考核指標，鎮(zhèn)區(qū)都出臺了一系列減稅讓利、稅收返還、獎勵補貼等優(yōu)惠政策，有時甚至舉債為企業(yè)墊資墊稅，幫助解決實體經(jīng)濟在發(fā)展過程中遇到的各種問題。

（二）債務形成的主觀原因。

1.預算約束力不強。由于諸多原因影響，不少鎮(zhèn)區(qū)預算管理缺乏剛性約束力，存在一定的隨意性與多變性。在預算執(zhí)行過程中，重日常運轉(zhuǎn)保障，輕債務預算控制，財政資金安排難以平衡，常常出現(xiàn)隱性“赤字財政”，從而導致負債規(guī)模越滾越大。

2.干部任期政績效應的短視行為。部分領導干部任期內(nèi)的投資沖動，或多或少增加了鎮(zhèn)區(qū)債務規(guī)模，尤其是主要領導干部異地任職，調(diào)整頻繁，存在一定的政績效應行為，只顧眼前，不顧長遠；只考慮借債，不考慮還錢；一味上項目，只圖出形象。

3.建設舉債不計成本。舉債建設考慮政治因素多，考慮經(jīng)濟因素少，在舉債建設和成本控制的問題上，本末倒置，導致鎮(zhèn)區(qū)部分上馬的工程項目，缺乏系統(tǒng)的論證評估，達不到應有的稅源財力，出現(xiàn)了重復建設、資源浪費、效益不佳等問題。

4.債務管理制度缺失。在鎮(zhèn)區(qū)債務管理上，缺少一整套政府債務舉借、使用、償還和擔保等的管理制度。一些鎮(zhèn)區(qū)缺少構(gòu)建政府債務風險評估標準和預警體系。債務管理制度的缺失，導致鎮(zhèn)區(qū)債務管理不夠規(guī)范和嚴謹，負債不能量入為出的情況時有發(fā)生。

三、控減鎮(zhèn)區(qū)債務的對策思路

鎮(zhèn)區(qū)債務問題既是一個復雜的經(jīng)濟問題，又是一個敏感的社會問題和政治問題。如果任其無度無序發(fā)展，勢必會加大基層財政的負擔和風險，影響鎮(zhèn)區(qū)基層政府的正常運轉(zhuǎn)和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。因此，必須根據(jù)鎮(zhèn)區(qū)負債的實際情況，本著“適度負債，講求效益，加強管理，規(guī)避風險”的總體思路，堅定信心主動作為，創(chuàng)新政策和手段，敢出手，早控減，快見效，綜合施策防范風險。

1.大力發(fā)展稅源經(jīng)濟，增加財力化債。扶持實體經(jīng)濟，是控減鎮(zhèn)區(qū)債務的源頭之策。要把稅源建設作為“生命線”，牢牢把握發(fā)展主題，全力頂住經(jīng)濟下行壓力，做到調(diào)速不減勢、換擋不失速、量增質(zhì)更優(yōu)。圍繞農(nóng)民增收、企業(yè)增效、財政增收的目標，積極扶持主體稅源，著力把鎮(zhèn)區(qū)現(xiàn)有企業(yè)做大做強，提高實體經(jīng)濟的稅收回報率。提高招商引資質(zhì)量，為增加財源提供源頭活水。全力集聚零星稅源，狠抓協(xié)稅護稅、綜合治稅等工作，做到公平納稅，應收盡收。大力開發(fā)新興稅源，加快推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程，實現(xiàn)以地生財、以商興鎮(zhèn)。盡力盤活資產(chǎn)資源。加大非稅收入的組織力度，培植替代財源。逐步提高鎮(zhèn)區(qū)自我積累、分期償債的能力。

2.提高預算剛性約束，管住源頭控債。深化鎮(zhèn)區(qū)部門預算改革，根據(jù)“量入為出，收支平衡”的原則，科學規(guī)范編制收支預算。加強鎮(zhèn)區(qū)人大對鎮(zhèn)區(qū)財政預算收支執(zhí)行與財政決算的監(jiān)督，強化財政部門對鎮(zhèn)區(qū)財政財務管理，做到有預算不超支，無預算不開支。嚴格控制預算追加，必須辦理的追加要嚴格按規(guī)定程序辦理，切實增強預算的約束力。要大力控制公用經(jīng)費的增長，規(guī)范開支標準，制止鋪張浪費，嚴肅津補貼發(fā)放紀律，減少一般性財政支出。

3.加強鎮(zhèn)區(qū)債務管理，建章立制管債。制定出臺鎮(zhèn)區(qū)財政債務管理實施意見，根據(jù)“責、權(quán)、利”和“借、用、還”相統(tǒng)一的原則，制定中長期及年度債務收支償還計劃。要在全面摸清債務形成的原因、規(guī)模和結(jié)構(gòu)底數(shù)的基礎上，建立鎮(zhèn)區(qū)財政債務管理的動態(tài)臺賬，根據(jù)鎮(zhèn)區(qū)負債的類型、期限分門別類進行管理，對貸款或個人借款的存量、到期還本付息情況進行實時監(jiān)控。通過債權(quán)清理、收欠還債、清理高息、降息減債、抵沖銷債、債轉(zhuǎn)股、依法沖銷等多種辦法，分類處理、多管齊下控減債務。進一步規(guī)范舉債行為，建立舉債審批，負債警戒制度。新的舉債必須實行報批備案制度，及時通報負債信息。要不斷優(yōu)化債務結(jié)構(gòu)，嚴格控制個人借款規(guī)模，調(diào)度好償債資金，解決周期性短缺，防范區(qū)域性財政風險。要建立鎮(zhèn)區(qū)債務風險預警指標體系，以債務率、償債率為重點，實行嚴格的債務余額控制機制，將債務控減工作列入鎮(zhèn)區(qū)年度整體目標考核，作為領導干部任期目標和工作實績考核的一項重要內(nèi)容，并作為干部選拔任用的重要依據(jù)。

4.適度推進基礎建設，從嚴控制新債。在“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生、保必辦”的前提下，從嚴控制鎮(zhèn)區(qū)基礎設施投資規(guī)模與公用經(jīng)費的增長，做到量力而行搞建設，不搞形象工程、政績工程。要加強鎮(zhèn)區(qū)建設規(guī)劃管理，做到科學決策，杜絕各自為政、重復建設。要建立鎮(zhèn)區(qū)項目審批制度，細化建設項目、投資規(guī)模和償還本息計劃，優(yōu)先保證在建、續(xù)建項目實施。要嚴格控制新上項目，鎮(zhèn)區(qū)投資的公益性項目和基礎設施建設項目，無經(jīng)費來源的一律暫緩實施，不能超越財力搞建設。對一些全局性的公益事業(yè)項目，可通過政府牽頭，鼓勵和吸引社會資金參與建設，推動投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化，形成鎮(zhèn)區(qū)投資“借得來、用得好、管得住、還得起”的良性舉債新格局。要加強項目工程招投標、合同量計量、合同量調(diào)整、工程付款、工程審批結(jié)算等重點環(huán)節(jié)的管理和監(jiān)督，把舉債建設開支掌握在可控的預算和規(guī)則范圍內(nèi)。

（作者單位：江蘇省如東縣財政局、地稅局）

責任編輯：欣聞