【摘 要】 編制管理是國(guó)家行政管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。隨著我國(guó)政府管理方式的深入變革以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，存量編制管理方面還存在一些不相適應(yīng)的問(wèn)題，為使政府職能、現(xiàn)有機(jī)構(gòu)、編制和人員管理更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，須對(duì)現(xiàn)有編制管理進(jìn)行審慎分析，厘清各項(xiàng)權(quán)力，才能有的放矢，真正盤活存量編制。

【關(guān)鍵詞】 編制管理；事中事后監(jiān)管；存量編制

【作者簡(jiǎn)介】 趙曉紅，中共青海省委黨校公共管理教研部副教授。研究方向?yàn)樾姓惱怼⒐补芾怼?/p>

【中圖分類號(hào)】 D630.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 2095-5103（2015）06-0012-02

編制管理是國(guó)家行政管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是建立精干高效的行政組織體系的重要前提。為使政府職能、現(xiàn)有機(jī)構(gòu)、編制和人員管理更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，課題組就“改變政府管理方式，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管對(duì)現(xiàn)有存量編制的影響分析”問(wèn)題對(duì)一些省級(jí)重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)綜合管理部門及相關(guān)縣市區(qū)相關(guān)職能部門職能履行狀況及相應(yīng)機(jī)構(gòu)編制管理、人員結(jié)構(gòu)狀況進(jìn)行了專題調(diào)研?，F(xiàn)以省工商行政管理局為例，對(duì)事中事后監(jiān)管加強(qiáng)問(wèn)題作一梳理。

一、省工商局管理部門所面臨的“編制”窘?jīng)r

1. 職能、機(jī)構(gòu)與編制不能有機(jī)協(xié)調(diào)，編制人員效率不高

機(jī)構(gòu)、職能與編制是機(jī)構(gòu)編制工作的三個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，其中，職能管理是基礎(chǔ)，處于中心地位。合理配置職能是搞好機(jī)構(gòu)管理的基礎(chǔ)。職能管理又是科學(xué)定編的依據(jù)。在改變政府管理方式，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管過(guò)程中，工商管理部門履職中的“越位”情況有顯著好轉(zhuǎn)，但由于職能不順、權(quán)責(zé)不清所導(dǎo)致的“錯(cuò)位”“缺位”狀況依然嚴(yán)重，直接影響現(xiàn)有編制人員的工作效率。具體來(lái)看，體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一是職能“錯(cuò)位”導(dǎo)致機(jī)構(gòu)不順，責(zé)任主體偏移。職能是一個(gè)崗位任務(wù)和責(zé)任的具體體現(xiàn)。職能錯(cuò)位會(huì)導(dǎo)致政出多門，責(zé)任交叉錯(cuò)位。按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕18號(hào)）的規(guī)定，一直以來(lái)由工商管理部門履行的流通環(huán)節(jié)的食品監(jiān)管職能劃歸給了食藥局，而由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，包括食品藥品監(jiān)管的許多職能履行面臨著“有機(jī)構(gòu)、有職能、無(wú)編制”的現(xiàn)狀，職能、機(jī)構(gòu)與編制的邊界不清，許多部門人員兼任數(shù)職的狀況不在少數(shù)。與此相似的情況在其他部門同樣存在，如在企業(yè)上市管理、流通領(lǐng)域管理、城市客運(yùn)出租車管理等方面，部門之間職能交叉嚴(yán)重，重復(fù)設(shè)崗，造成人員、經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)。

二是職能“缺位”導(dǎo)致編制空缺，監(jiān)管乏力。俗語(yǔ)說(shuō)“有為才有位”。機(jī)構(gòu)編制作為一項(xiàng)嚴(yán)格的制度，其制定、頒布與實(shí)施與現(xiàn)實(shí)相比，具有一定滯后性。往往是作為具體政策的執(zhí)行者，各級(jí)部門在各自崗位中“積極有為”，但是因?yàn)椤盁o(wú)位”而引發(fā)了職能合法性問(wèn)題，尤其是對(duì)一些新興市場(chǎng)的監(jiān)管上，又有更多專業(yè)技術(shù)要求，經(jīng)常陷入“管理違法，不管理也違法”的尷尬境地。

2. 層級(jí)結(jié)構(gòu)與職能履行的矛盾造成編制資源浪費(fèi)

協(xié)調(diào)好權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系是機(jī)構(gòu)編制工作的目標(biāo)和要求，也是衡量機(jī)構(gòu)編制工作的重要指標(biāo)?，F(xiàn)行工商管理體制屬于典型的直線職能制，具有如下特點(diǎn)：一是主要以法定職能劃分部門，工作運(yùn)行以條線為主。二是系統(tǒng)各層級(jí)所從事工作性質(zhì)基本相同，上下層級(jí)之間基本對(duì)口。三是整個(gè)組織職能的有效履行是以部門為單位，而不是以管理和服務(wù)對(duì)象為導(dǎo)向的?？梢?jiàn)，這種典型的職能部門化傾向在實(shí)際工作中，難免會(huì)引起權(quán)力與責(zé)任的不對(duì)稱，造成層級(jí)監(jiān)管與綜合監(jiān)管的矛盾。一方面，處于層級(jí)上層的為政績(jī)考慮，需要分解目標(biāo)，并層層下達(dá)任務(wù)指標(biāo)，最終傳導(dǎo)到基層各部門中。各層級(jí)的業(yè)務(wù)部門因職責(zé)不同，各自為政，過(guò)分強(qiáng)調(diào)本部門工作的重要性，往往忽視了組織整體功能的發(fā)揮，不能有效形成整體執(zhí)法合力。另一方面，各種臨時(shí)性的任務(wù)和臨時(shí)性的檢查工作，讓基層單位把大量工作精力放到這些時(shí)效性極強(qiáng)的工作中，對(duì)正常業(yè)務(wù)工作的開展造成了一定影響，對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管缺乏計(jì)劃性、長(zhǎng)效性。

3. 機(jī)構(gòu)改革與編制調(diào)整難以同步

機(jī)構(gòu)改革與編制調(diào)整的矛盾首先表現(xiàn)為省州地市之間的調(diào)整難以同步。省級(jí)機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)幾次機(jī)構(gòu)調(diào)整，使省市級(jí)機(jī)關(guān)相關(guān)部門的管理職能有了不同程度的弱化、下放和轉(zhuǎn)移，但社會(huì)事務(wù)的增加對(duì)相應(yīng)部門越來(lái)越多的職能要求，使得一些主要承擔(dān)行政管理的部門，只能設(shè)為事業(yè)機(jī)構(gòu)，造成了事實(shí)上的政事不分，行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制一直難以理順。其次，也表現(xiàn)為部門內(nèi)部調(diào)整難同步。每次機(jī)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中，省級(jí)部門由于已有較好的管理體系，做適當(dāng)調(diào)整不會(huì)影響大局。但是許多基層部門，本就存在許多機(jī)構(gòu)不完整、編制不合理、人員不到位的情況，調(diào)整過(guò)程中很難與省級(jí)部門保持一致，出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)倒置。即越是關(guān)乎執(zhí)行的基層，越是資源稟賦薄弱，越是需要人力，越是難以留住人。這種狀況導(dǎo)致許多下放權(quán)力缺少對(duì)接部門，權(quán)力轉(zhuǎn)移不暢。

4. 社會(huì)發(fā)展對(duì)部門職能的需求與編制調(diào)整難以同步

“編制即是法律”。編制工作的科學(xué)性和規(guī)范性在維護(hù)編制工作嚴(yán)肅性的同時(shí)也難免面臨實(shí)際操作層面靈活性缺失的尷尬。近年來(lái)，隨著市場(chǎng)監(jiān)管職能需求的增多，對(duì)執(zhí)法監(jiān)管的要求越來(lái)越高，執(zhí)法職能的履行成為一項(xiàng)非常重要的工作職能，但是，在機(jī)構(gòu)編制管理上，明顯存在“以不變應(yīng)多變”的狀況。其中尤以工商管理部門的執(zhí)法問(wèn)題較為突出。

二、如何做好機(jī)構(gòu)編制工作

1. 加快政府職能轉(zhuǎn)變，理順職責(zé)關(guān)系，整合管理資源

一要科學(xué)調(diào)整職能，理順職能關(guān)系。地方政府職能轉(zhuǎn)變是機(jī)構(gòu)編制調(diào)整的前提和基礎(chǔ)。精簡(jiǎn)、高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的政府組織機(jī)構(gòu)，為政府職能的充分發(fā)揮提供了必要的組織和人力保障。科學(xué)、合理、依法依規(guī)的機(jī)構(gòu)編制，又是政府職能依法履行的制度保障。所以，要保障政府職能履行，必須將機(jī)構(gòu)編制與政府職能統(tǒng)一起來(lái)考量，在動(dòng)態(tài)調(diào)整中使二者達(dá)到最佳狀態(tài)，才能有效促進(jìn)政府職能的科學(xué)履行。

二要厘清職能、權(quán)力、責(zé)任之間的平衡關(guān)系，充分激活基層編制活力。建設(shè)服務(wù)型政府，服務(wù)重在基層?；鶎庸卜?wù)領(lǐng)域發(fā)展的重要性越來(lái)越凸顯，需要按照“小局服從大局，大局照顧小局”要求，充分考慮縣、鄉(xiāng)等基層實(shí)際，既要放事權(quán)，也要給予相應(yīng)的財(cái)權(quán)，做到事權(quán)與財(cái)權(quán)相一致。避免出現(xiàn)“上層人浮于事，基層有事無(wú)人”的狀況。只有扎根基層，服務(wù)一線的人越多，基層群眾的公共服務(wù)需求才能得到滿足。這是固本培基的重要工程，也是決策、規(guī)劃的統(tǒng)一管理與執(zhí)行、監(jiān)管的分層管理的有機(jī)統(tǒng)一。

2. 加快事業(yè)單位改革，理順公共事業(yè)管理與行政機(jī)構(gòu)職能關(guān)系

從總體上來(lái)看，行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)行政權(quán)力，履行行政管理職能，而事業(yè)單位是為社會(huì)提供公益性服務(wù)的機(jī)構(gòu)。從建國(guó)到改革開放初期，我國(guó)公共事業(yè)管理都是國(guó)家統(tǒng)管，高度集中統(tǒng)一，在長(zhǎng)期運(yùn)行中形成了其獨(dú)特格局。隨著我國(guó)公共服務(wù)創(chuàng)新的推進(jìn)，對(duì)公共事業(yè)管理的要求也越來(lái)越高，責(zé)任越來(lái)越大。但相對(duì)于行政機(jī)構(gòu)改革，公共事業(yè)機(jī)構(gòu)改革比較滯后，政事不分、事企不分，擠占了公共資源，加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)，影響了公共服務(wù)的高效提供。解決上述問(wèn)題，必須與行政管理體制改革和行政機(jī)構(gòu)管理相協(xié)調(diào)，在更大范圍內(nèi)、更深層次上穩(wěn)步推進(jìn)事業(yè)單位分類改革。

3. 加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制部門的監(jiān)督檢查職能，強(qiáng)化編制監(jiān)督

重事前審批，輕事后監(jiān)督，是黨政機(jī)關(guān)長(zhǎng)期存在的問(wèn)題，機(jī)構(gòu)編制部門也不例外。機(jī)構(gòu)編制的審批具有極其重要的地位，只有嚴(yán)格審批才能確保機(jī)構(gòu)編制與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有效對(duì)接，才能有效保障機(jī)構(gòu)改革成果。但是，審批之后，落實(shí)中是否有新的問(wèn)題，同樣需要審慎的態(tài)度適時(shí)強(qiáng)化監(jiān)督。要對(duì)所審批的機(jī)構(gòu)數(shù)與編制數(shù)進(jìn)行數(shù)額監(jiān)督，同樣還要協(xié)調(diào)人事、財(cái)政等多部門，確保編制的嚴(yán)肅性與科學(xué)性。還要與政府監(jiān)察、審計(jì)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)監(jiān)督，保證編制工作合法合規(guī)?？傊朔团まD(zhuǎn)“弱監(jiān)督、軟監(jiān)督、虛監(jiān)督甚至無(wú)監(jiān)督”的問(wèn)題，加強(qiáng)監(jiān)督職能，健全完善監(jiān)督檢查程序和手段。

4. 創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)制

編制管理的重點(diǎn)與難點(diǎn)工作都在嚴(yán)格控制上。一方面，不同部門不同工作中，機(jī)關(guān)工作人員經(jīng)常產(chǎn)生“人手少、編制缺”的想法，增編要求幾乎在每次調(diào)研中都被反復(fù)強(qiáng)調(diào)。另一方面， 很多機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制上還可以做很多文章。這對(duì)編制工作提出的要求是，不僅要做數(shù)量文章，原則上嚴(yán)把“不增編”的關(guān)口，更要深入基層，與相關(guān)機(jī)構(gòu)做好現(xiàn)有編制的質(zhì)量文章，對(duì)機(jī)構(gòu)和編制做內(nèi)部調(diào)整，對(duì)相關(guān)職責(zé)進(jìn)行協(xié)調(diào)配合等?？傊P活現(xiàn)有資源，充分高效地利用好現(xiàn)有編制，逐步建立管政策、管總量、管結(jié)構(gòu)的機(jī)構(gòu)編制管理新機(jī)制。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯：趙春燕