完善糧食補(bǔ)貼政策的建議

趙月祥　陳忠新

從2004年開始，我國全面實(shí)施了糧食直補(bǔ)的惠農(nóng)政策，農(nóng)民的種糧積極性有了很大的提高，糧食產(chǎn)量和農(nóng)民收入都有了一定的增長，維護(hù)了農(nóng)村穩(wěn)定，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，糧食補(bǔ)貼政策面臨新難題。從江蘇省興化市中堡鎮(zhèn)的實(shí)際看，目前的糧食補(bǔ)貼政策還存在一些急需解決的現(xiàn)實(shí)問題，需要進(jìn)一步完善。

一、實(shí)施糧食補(bǔ)貼惠農(nóng)政策的好處

對(duì)種糧實(shí)施補(bǔ)貼惠農(nóng)政策后，最大的好處是有效調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的種糧積極性。中堡鎮(zhèn)一些原來不種田拋荒的農(nóng)戶，紛紛回家找村干部要田種，找代管戶要田種，現(xiàn)在無一畝田拋荒。農(nóng)民主動(dòng)擴(kuò)大糧食生產(chǎn)，全鎮(zhèn)種糧面積逐年增加，糧食產(chǎn)量有增無減。中堡鎮(zhèn)南長、夏莊兩村，原來80%農(nóng)戶種植棉花，有了糧補(bǔ)后現(xiàn)在多數(shù)農(nóng)戶改種植水稻，全鎮(zhèn)種糧面積，由原來的2.8萬畝增加到3.6萬畝；中堡鎮(zhèn)通過“退漁還湖”恢復(fù)生態(tài)，2013年實(shí)施大縱湖退湖還漁、恢復(fù)生態(tài)，新開墾土地2307畝，全面種植優(yōu)質(zhì)水稻。

二、糧食補(bǔ)貼發(fā)放存在的問題

在具體執(zhí)行落實(shí)種糧補(bǔ)貼等政策的過程中，發(fā)現(xiàn)存在以下問題：

（一）補(bǔ)貼項(xiàng)目繁多，操作難，經(jīng)費(fèi)少

1.補(bǔ)貼項(xiàng)目多，群眾弄不懂。目前農(nóng)民種植糧食補(bǔ)貼有7項(xiàng)之多，包括農(nóng)資綜合補(bǔ)貼，水稻糧食直補(bǔ)，良種補(bǔ)貼包括水稻、棉花、玉米、小麥、油菜等良種補(bǔ)貼。因補(bǔ)貼項(xiàng)目繁多，很多農(nóng)戶不知道補(bǔ)的是什么錢，也搞不清哪項(xiàng)是多少錢，少數(shù)農(nóng)戶還因此與村干部產(chǎn)生了不必要的矛盾。

2.實(shí)際操作難，行政成本大。糧食補(bǔ)貼發(fā)放工作有一套規(guī)范的程序，核實(shí)農(nóng)民的實(shí)際種糧面積是計(jì)算糧食補(bǔ)貼資金的依據(jù)。因此，補(bǔ)貼面積要經(jīng)過“初核、上報(bào)、張榜公布、復(fù)核、再公布”這樣一個(gè)過程。由于村會(huì)計(jì)水平低，工作量大，多數(shù)會(huì)計(jì)不會(huì)用電腦，農(nóng)戶面積變動(dòng)表格上報(bào)需要打字復(fù)印，一年至少有3次發(fā)放過程，填報(bào)、審核、公示等大量瑣碎的工作，這對(duì)基層村來說負(fù)擔(dān)過重，行政成本較大，每年糧食補(bǔ)貼面積核實(shí)的各項(xiàng)表格打印、復(fù)印費(fèi)用、公示的車油等費(fèi)用，每個(gè)村民小組均在200多元左右，興化市中堡鎮(zhèn)僅糧食補(bǔ)貼發(fā)放工作村級(jí)費(fèi)用開支就達(dá)10萬元之多。

3.種糧補(bǔ)貼工作經(jīng)費(fèi)不足。糧食補(bǔ)貼工作涉及面廣、工作量大、操作成本高，需要很多專職或兼職的工作人員，整個(gè)過程需要多個(gè)部門的審核與協(xié)作，無形中增加了部門合作協(xié)調(diào)的難度，費(fèi)時(shí)、費(fèi)力、費(fèi)錢。高昂的行政成本，直接影響到政策的可行性和延續(xù)性，特別是村干部、財(cái)政所、農(nóng)經(jīng)站、農(nóng)業(yè)部門，他們處在糧食補(bǔ)貼工作的第一線，負(fù)責(zé)面積登記、匯總、公示、發(fā)放、協(xié)調(diào)各種矛盾等工作。糧食補(bǔ)貼工作經(jīng)費(fèi)的不足，干部的積極性受到挫傷，一定程度上影響了糧食補(bǔ)貼發(fā)放工作的進(jìn)度和成效。

（二）補(bǔ)貼面積與實(shí)際種糧面積不相符

1.糧食補(bǔ)貼面積只占種植面積的76.04%。中堡鎮(zhèn)糧食補(bǔ)貼面積為3.65萬多畝，而實(shí)際耕地種植面積為4.15萬多畝，面積相差0.5萬多畝，種植這部分田塊的農(nóng)戶享受不到國家糧食補(bǔ)貼，農(nóng)民存有不滿情緒。多出來的種植面積主要是開荒田、自然條件差的折頭田、村機(jī)動(dòng)田（未納入土地二輪承包的土地）、新開墾的土地等。在落實(shí)農(nóng)戶種糧補(bǔ)貼時(shí)，一些村只好把補(bǔ)貼面積與實(shí)際種植面積按比例打折落實(shí)到戶。

2.發(fā)放補(bǔ)貼時(shí)間提前，使補(bǔ)貼面積與實(shí)際種植面積不符。國家要求在上半年的3月份之前將補(bǔ)貼資金及時(shí)發(fā)放到種糧農(nóng)民手中，此時(shí)農(nóng)民并不種植水稻，種植面積難以確定，村干部只能主觀臆斷，以計(jì)稅面積或二輪承包土地面積代替實(shí)際種糧面積，造成了補(bǔ)貼面積與實(shí)際種糧面積之間的不符。

（三）糧食補(bǔ)貼資金占農(nóng)民收入比例小

2014年，中堡鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入達(dá)13582元左右。而全鎮(zhèn)實(shí)際得到的國家糧食補(bǔ)貼資金為564萬元，對(duì)于受補(bǔ)貼的農(nóng)民來講，畝均補(bǔ)貼136元，人均收入158元，補(bǔ)貼資金只占農(nóng)民人均純收入的1.2%。目前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和機(jī)械操作成本不斷上漲，種糧補(bǔ)貼資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價(jià)格上漲部分。同時(shí)，種糧的成本高、收益低。

（四）部分種糧戶實(shí)際得不到糧食補(bǔ)貼

1.土地流轉(zhuǎn)中實(shí)際種糧戶未享受補(bǔ)貼。近年來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，不少土地向種糧大戶集中，糧食補(bǔ)貼是補(bǔ)給土地出租方還是承租方，雙方各執(zhí)一詞。出租耕地的農(nóng)民認(rèn)為自己是耕地的第一承包人，國家的補(bǔ)貼應(yīng)補(bǔ)貼給出租方；租種耕地者認(rèn)為自己才是實(shí)際種地的糧農(nóng)，并已向出租方支付了租金，國家的補(bǔ)貼應(yīng)補(bǔ)給承租方。土地轉(zhuǎn)入戶與流出的農(nóng)戶相互爭(zhēng)利，一旦矛盾協(xié)調(diào)不好就會(huì)增加農(nóng)村社會(huì)不安定因素。加上農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)手續(xù)普遍不健全，只是村民間的口頭協(xié)議，沒有明確糧食補(bǔ)貼資金的歸屬問題，國家也沒有統(tǒng)一的政策界定，實(shí)際是誰擁有耕地承包經(jīng)營權(quán)、誰就享受糧食補(bǔ)貼資金，土地承租方爭(zhēng)不到糧食補(bǔ)貼。如中堡鎮(zhèn)9個(gè)種糧大戶（合作社、小農(nóng)場(chǎng)主），面積均在300畝以上，惠農(nóng)政策得不到享受，其補(bǔ)貼均由流轉(zhuǎn)戶所得，不種田的享受各種惠農(nóng)政策。

2.按人口或田畝平均分?jǐn)倗已a(bǔ)貼。有些村在落實(shí)糧食補(bǔ)貼政策時(shí)，為了照顧大部分農(nóng)民的情緒，沒有按照村民實(shí)際種糧的畝數(shù)發(fā)放補(bǔ)貼資金，而是采取按人口平均攤派的方式發(fā)放國家糧食補(bǔ)貼資金，種植戶不能按實(shí)際種植面積享受補(bǔ)貼。如中堡鎮(zhèn)中堡村3個(gè)責(zé)任區(qū)的耕地大部分是提水養(yǎng)殖，糧食補(bǔ)貼資金按人口平均分配到戶，不種糧同樣得到糧食補(bǔ)貼。

（五）部分農(nóng)戶套領(lǐng)冒領(lǐng)國家種糧補(bǔ)貼

企業(yè)、公路征用的耕地面積享受糧食補(bǔ)貼。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的加快，招商引資的力度不斷加大，不少農(nóng)田已改變了性質(zhì)。如企業(yè)新建廠房、公路征用、農(nóng)戶宅基地占用的耕地面積逐年增多，這些土地已繳納耕地占用稅和土地出讓金，但上報(bào)給國家的補(bǔ)貼面積仍然不變。這些多余的補(bǔ)貼面積，由于人為操縱的機(jī)動(dòng)性大，在實(shí)際操作中，或者原承包戶仍然享受國家種糧補(bǔ)貼，或者有些村把這些面積落實(shí)到五保戶或關(guān)系好的親族好友農(nóng)戶的名下。更有甚者，報(bào)在村干部名下，謊報(bào)面積中飽私囊。

三、完善糧食補(bǔ)貼發(fā)放政策的建議

（一）精簡(jiǎn)合并補(bǔ)貼名稱，簡(jiǎn)化設(shè)置“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼”

現(xiàn)行的種糧補(bǔ)貼名稱，包括農(nóng)資綜合面積補(bǔ)貼等7個(gè)補(bǔ)貼項(xiàng)目，建議將這些名目繁多的補(bǔ)貼進(jìn)行簡(jiǎn)化合并，統(tǒng)一稱為 “農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼”。 在 “農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼”下，設(shè)“基本補(bǔ)貼”和“專項(xiàng)補(bǔ)貼”。“基本補(bǔ)貼”用于農(nóng)戶承包田補(bǔ)貼發(fā)放；“專項(xiàng)補(bǔ)貼”用于“農(nóng)資綜合補(bǔ)貼”、“ 水稻糧食直補(bǔ)”和“良種補(bǔ)貼”；“ 良種補(bǔ)貼”包括“水稻良種補(bǔ)貼”、“棉花良種補(bǔ)貼”、“玉米良種補(bǔ)貼”、“小麥良種補(bǔ)貼”、“油菜良種補(bǔ)貼”等，這些補(bǔ)貼“誰種植、誰享受”。 實(shí)行一次性補(bǔ)貼，老百姓既看得懂，村干部工作不繁雜，簡(jiǎn)便易行、簡(jiǎn)單明了，方便基層操作。有利于減少農(nóng)村基層干部的工作精力，降低補(bǔ)貼面積核實(shí)統(tǒng)計(jì)和補(bǔ)貼資金發(fā)放張榜公布的行政成本；有利于消除在補(bǔ)貼發(fā)放過程中相互扯皮“兩張皮”的現(xiàn)象；有利于更好地發(fā)揮農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效應(yīng)，達(dá)到穩(wěn)糧安民的目的。

（二）理論指導(dǎo)農(nóng)村實(shí)踐，科學(xué)界定補(bǔ)貼面積

十八屆三中全會(huì)提出“構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)性權(quán)利”，其核心就是“三權(quán)分離”：尊重原有的集體所有權(quán)，劃斷農(nóng)民的承包權(quán)，在此基礎(chǔ)上保護(hù)務(wù)農(nóng)者的經(jīng)營權(quán)。2014年11月印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》明確指出：“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，堅(jiān)持家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位，積極培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度?！边@對(duì)探索新常態(tài)下做好糧食補(bǔ)貼發(fā)放工作具有指導(dǎo)意義和實(shí)踐意義。

具體說來，“基本補(bǔ)貼”面積要進(jìn)行全面調(diào)查、科學(xué)界定，補(bǔ)貼面積長期穩(wěn)定；“基本補(bǔ)貼”面積按土地確權(quán)面積或未經(jīng)確權(quán)的二輪承包土地計(jì)稅面積（2001年面積）為基數(shù)核定，即對(duì)擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼；面積一經(jīng)核實(shí)確定，原則上不得隨便改變，保持補(bǔ)貼面積與國家土地承包期限的政策相一致，確保補(bǔ)貼面積政策的長期穩(wěn)定，使農(nóng)民普遍得到實(shí)惠，享受到國家的惠農(nóng)政策。

“專項(xiàng)補(bǔ)貼”面積補(bǔ)貼數(shù)據(jù)的核實(shí)，要根據(jù)當(dāng)年實(shí)際種糧情況，一年一核、實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，面積的核實(shí)以“誰種植、誰享受，不種植者、不享受”的原則，按實(shí)際糧食種植面積補(bǔ)貼發(fā)放到戶，即對(duì)在土地流轉(zhuǎn)過程中擁有土地經(jīng)營權(quán)者進(jìn)行補(bǔ)貼。這有利于在土地流轉(zhuǎn)過程中不讓種植者與擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民相互爭(zhēng)利，減少補(bǔ)貼資金發(fā)放中的矛盾。

（三）及時(shí)調(diào)整補(bǔ)貼面積，補(bǔ)貼發(fā)放區(qū)別對(duì)待

對(duì)過去少數(shù)村因怕繳農(nóng)業(yè)稅瞞報(bào)的田（也稱村機(jī)動(dòng)田或在農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)未納入二輪承包面積的非承包的農(nóng)田）、開荒田、折頭田、新開墾增加的土地面積全面進(jìn)行核查調(diào)整，凡是用于種植農(nóng)作物的，要全部承認(rèn)計(jì)算“專業(yè)補(bǔ)貼”面積；

對(duì)在經(jīng)確權(quán)面積或未經(jīng)確權(quán)的二輪承包土地計(jì)稅面積（2001年面積）上，從事其他農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的面積，如從事水產(chǎn)養(yǎng)殖、大棚蔬菜、植樹造林、飼養(yǎng)業(yè)用的面積，只給予“基本補(bǔ)貼”，取消“專項(xiàng)補(bǔ)貼”；

對(duì)被公路、企業(yè)、宅基地征用或劃撥的面積，因這部分耕地已繳納土地出讓金、耕地占用稅，要全部核減“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼”面積。

（四）大力扶持種田大戶，加速土地適度流轉(zhuǎn)

對(duì)種糧大戶在認(rèn)證的基礎(chǔ)上，按規(guī)模大小，加大對(duì)他們的扶持力度，解決他們對(duì)路橋、溝渠等基礎(chǔ)設(shè)施的投入。

對(duì)于土地流轉(zhuǎn)達(dá)到一定面積以上的種糧大戶和規(guī)模型的小農(nóng)場(chǎng)主（包括種糧合作社等），國家在財(cái)政資金許可的情況下給予享受補(bǔ)貼傾斜的政策，按種植面積多少、規(guī)模大小分幾個(gè)等級(jí)，可在“專項(xiàng)補(bǔ)貼”發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，再增加一定的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，讓種糧大戶或小農(nóng)場(chǎng)業(yè)主（包括種糧合作社）享受到國家鼓勵(lì)糧食生產(chǎn)的惠農(nóng)政策；這部分面積在“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的原則下，每年可以進(jìn)行一次核實(shí)統(tǒng)計(jì)，防止部分種糧大戶或小農(nóng)場(chǎng)業(yè)主（包括種糧合作社）冒領(lǐng)、套領(lǐng)國家照顧的面積補(bǔ)貼資金。

（五）適當(dāng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化補(bǔ)貼資金監(jiān)管

要適當(dāng)提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，讓農(nóng)民種植糧食的經(jīng)濟(jì)效益達(dá)到或接近種植經(jīng)濟(jì)作物的經(jīng)濟(jì)效益，這樣才能調(diào)動(dòng)農(nóng)民糧食種植的積極性。同時(shí)，將“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼”發(fā)放時(shí)間調(diào)整為每年的7月份，有利于“專項(xiàng)補(bǔ)貼”面積數(shù)據(jù)核實(shí)的準(zhǔn)確性。

為了加強(qiáng)糧食種植的宏觀指導(dǎo)，建議國家在糧食種植上實(shí)行指導(dǎo)性計(jì)劃，確保國家糧食安全，對(duì)實(shí)際種糧面積進(jìn)行監(jiān)管。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放實(shí)行核實(shí)、發(fā)放與監(jiān)督分離的原則，建立完整的補(bǔ)貼審核、發(fā)放、監(jiān)管體系，進(jìn)一步明確農(nóng)業(yè)、財(cái)政、監(jiān)察部門責(zé)任：農(nóng)業(yè)部門核實(shí)面積并錄入到農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放“一折通”網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)；財(cái)政部門對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放面積進(jìn)行審核，通過“一折通”系統(tǒng)委托銀行直接發(fā)放到戶；政府監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放工作全過程跟蹤監(jiān)督，重點(diǎn)應(yīng)放在接受農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼工作發(fā)放的投訴，對(duì)違紀(jì)違規(guī)行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)要按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理，真正做到公平、公開、公正，讓農(nóng)民真正得到實(shí)惠，讓種糧戶享受到國家專項(xiàng)補(bǔ)貼，杜絕冒領(lǐng)、套領(lǐng)國家糧食補(bǔ)貼資金而中飽私囊的行為。

（作者單位：江蘇省興化市中堡鎮(zhèn)財(cái)政所）

責(zé)任編輯：欣聞