苑小光

摘要地方債是現(xiàn)代分級(jí)分稅財(cái)政體制下政府公債體系和地方財(cái)政收入體系的必要組成部分。目前，我國(guó)分級(jí)分稅財(cái)政體制已基本確立，但對(duì)地方債的功能和制度的建立仍需不斷完善。針對(duì)地方政府債務(wù)滾雪球一樣膨脹的情況下，提出地方債被用作抵押品具有很重要的現(xiàn)實(shí)意義，不僅有利于緩解地方政府的債務(wù)問(wèn)題，還能夠帶動(dòng)就業(yè)和拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。但是由于我國(guó)地方債發(fā)行起步較晚，提出此方案時(shí)需要根據(jù)我國(guó)的國(guó)情考慮可能面臨的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞地方債抵押品分級(jí)分稅違約假設(shè)

一、引言

2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，隨著地方政府借款投入基建項(xiàng)目以求刺激經(jīng)濟(jì)，中國(guó)的地方債務(wù)出現(xiàn)飆升。經(jīng)過(guò)多年不可持續(xù)的借款和投資后，官方數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)經(jīng)濟(jì)正以6年來(lái)最慢的速度增長(zhǎng)。中國(guó)央行為了提振流向負(fù)債累累的地方政府的信貸，財(cái)政部于今年3月宣布計(jì)劃，擬讓省級(jí)政府通過(guò)出售債券來(lái)為即將到期的1萬(wàn)億元人民幣債務(wù)安排再融資。其目標(biāo)是降低償債成本，并通過(guò)將短期、高息的銀行貸款置換為低息、長(zhǎng)期的市政債券來(lái)延長(zhǎng)到期期限。政策制定者希望讓地方政府能夠維持基礎(chǔ)設(shè)施支出，以緩沖房地產(chǎn)和制造業(yè)放緩帶來(lái)的沖擊。中國(guó)央行計(jì)劃允許商業(yè)銀行以地方政府置換債換取央行資金，以此來(lái)加大市場(chǎng)對(duì)地方政府債務(wù)的需求。而中國(guó)央行向商業(yè)銀行提供貸款，將擴(kuò)大中國(guó)央行的資產(chǎn)負(fù)債表，從而增加基礎(chǔ)貨幣供應(yīng)。而地方債被用作抵押品將很大程度上減輕地方政府的債務(wù)壓力，化解金融風(fēng)險(xiǎn)。

二、地方債被用作抵押品需要解決的問(wèn)題

與國(guó)際相比，我國(guó)地方債的發(fā)行起步比較晚，地方債發(fā)行還是一個(gè)新生事物，加之目前可以投資的金融產(chǎn)品很多，投資者從認(rèn)識(shí)到接受再到喜歡，還需要一個(gè)過(guò)程。而且地方政府與中央政府的信息不對(duì)成和政治周期不一致等因素的存在，不僅會(huì)引發(fā)地方政府舉債的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致地方政府過(guò)度舉債、濫發(fā)債券、債務(wù)資金隨意列支、無(wú)視舉債的成本收益，而且由于與公司債有類似的特性如異質(zhì)性強(qiáng)、發(fā)行規(guī)模小和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)大地方債很可能出現(xiàn)償債風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)而引發(fā)公共風(fēng)險(xiǎn)。因此與有著金邊債券之稱的國(guó)債相比，地方債券置換還存在著一定的問(wèn)題。

（一）發(fā)行規(guī)模的控制

地方債發(fā)行的主要目的是地方性公共設(shè)施的建設(shè)，包括政府主導(dǎo)投資或?yàn)榇笮徒ㄔO(shè)項(xiàng)目提供融資擔(dān)保。中央政府允許地方政府發(fā)行地方債券主要是為了在金融危機(jī)下配合國(guó)家的財(cái)政政策和貨幣政策。如果地方債券可以當(dāng)作抵押品，那么地方債券的需求將會(huì)增加，地方政府為了滿足自己的融資和還債需求會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大地方債的發(fā)行數(shù)量。如果地方債的發(fā)行規(guī)模不受控制，必將造成地方債和國(guó)債之間比例的失衡，削弱中央對(duì)地方的管控，進(jìn)一步影響國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策。

（二）信用風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管

2015年4月末，中國(guó)保定天威集團(tuán)未能如期償付所發(fā)行的15億元中期票據(jù)的8550萬(wàn)元利息，成為首起國(guó)企債市違約的案例。繼去年三月“11超日債”違約開創(chuàng)了中國(guó)債券市場(chǎng)的信用風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的先河，已有數(shù)起債券風(fēng)險(xiǎn)凸顯的情形。根據(jù)審計(jì)署結(jié)果，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，其中：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占62.62%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)占21.8%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他債務(wù)占15.58%。經(jīng)過(guò)多年不可持續(xù)的借款和投融資后，地方債務(wù)將面臨越來(lái)越大的償債和還息的壓力。研究“違約假設(shè)”，目的不在于違約后會(huì)怎樣，而是通過(guò)評(píng)估去改善定價(jià)效率，杜絕募資實(shí)用的不合理性。為了使地方債具備一定的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，地方政府需要改善其融資結(jié)構(gòu)、緩解到期還本付息的償債壓力、采取有效措施降低信用違約的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）改善收入結(jié)構(gòu)、提高資金使用的效率

地方政府官員不能為了自己的功績(jī)和利益，而不考慮本地方的實(shí)際財(cái)政規(guī)模盲目發(fā)行地方債券。各地方政府發(fā)展所需資金也不能統(tǒng)一靠中央政府來(lái)分配，要努力合理拓寬本地的融資渠道，擴(kuò)大自己的財(cái)政收入來(lái)支持本地區(qū)的發(fā)展。此外，地方政府不得繼續(xù)通過(guò)融資平臺(tái)公司融資，應(yīng)通過(guò)財(cái)政預(yù)算等渠道，或采取市場(chǎng)化方式引導(dǎo)社會(huì)資金解決建設(shè)資金問(wèn)題。目前地方政府的融資主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，只有很小一部分用于國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)控。而用于基礎(chǔ)設(shè)施的資金投資往往時(shí)間長(zhǎng)、投資回報(bào)率低，造成社會(huì)資源的浪費(fèi)并且進(jìn)一步加大政府的還債壓力。

三、地方債被用作抵押品的現(xiàn)實(shí)意義

我國(guó)地方政府發(fā)債的三個(gè)階段：第一階段，中央轉(zhuǎn)貸地方；第二階段，中央代發(fā)地方債；第三階段，地方自行發(fā)債試點(diǎn)。改革開放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)一直保持著較高的增長(zhǎng)速度，經(jīng)過(guò)幾十年的努力我國(guó)已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。政府作為國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者，擔(dān)負(fù)著指導(dǎo)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向以及社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，地方債功能的完善對(duì)政府職能的發(fā)揮具有促進(jìn)作用！

（一）強(qiáng)化市場(chǎng)紀(jì)律約束，豐富地方債的功能

世界上經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，大多都有著比較完善和成熟的地方債發(fā)行和管理體系——以市政債券市場(chǎng)為主。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比我國(guó)的地方債的起步相對(duì)較晚，功能上僅限于彌補(bǔ)地方財(cái)政的收支差額而且我國(guó)的地方債的發(fā)行還要受到很多的約束和制約。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，目前的政府債務(wù)體系已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前市場(chǎng)發(fā)展的趨勢(shì)。因此，1994我國(guó)開始實(shí)施分稅制財(cái)政管理體制，這對(duì)于理順中央與地方的分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)中央、地方兩個(gè)積極性，加強(qiáng)稅收征管，保證財(cái)政收入和增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，都發(fā)揮了積極作用。如果地方債可以用作抵押品將使地方債的使用更加靈活、功能更加豐富且能更進(jìn)一步地迎合市場(chǎng)發(fā)展的需要。

（二）逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)和政權(quán)的相對(duì)獨(dú)立

在政權(quán)制度上，國(guó)家根據(jù)其社會(huì)意識(shí)形態(tài)和國(guó)家管理結(jié)構(gòu)的不同實(shí)行不一樣的權(quán)利分權(quán)管理。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，按照行政機(jī)構(gòu)劃分為五級(jí)行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。但是較之于政權(quán)，地方政府的財(cái)權(quán)還是很大程度上受制于中央。如果說(shuō)1994年實(shí)行的分稅制改革是國(guó)家財(cái)權(quán)的放開，那么地方債被用作抵押品將有助于地方政府財(cái)權(quán)的進(jìn)一步擴(kuò)大，未來(lái)地方債的發(fā)展將朝著更加獨(dú)立且趨向于市場(chǎng)導(dǎo)向的方向發(fā)展。地方政府財(cái)權(quán)的進(jìn)一步獨(dú)立，將會(huì)有效提高資金的使用效率，緩解政府財(cái)政上的壓力。

（三）配合國(guó)家實(shí)現(xiàn)積極的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控

2009年3月，在全國(guó)人大工作報(bào)告中提出：同意地方發(fā)行2000億元債券，由財(cái)政部代理發(fā)行，列入省級(jí)財(cái)政預(yù)算。此次由中央政府的代借代換地方債，權(quán)利還是歸于中央，目的主要用來(lái)拉動(dòng)和刺激由2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來(lái)的消極影響。由此可以看出中央已經(jīng)逐步意識(shí)到地方債務(wù)發(fā)行的重要性，并積極探索適合我國(guó)國(guó)情和制度的地方債務(wù)體系。2011年10月財(cái)政部網(wǎng)站上刊出《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，上海市、浙江省、廣東省、深圳市成為地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。地方債務(wù)的自主發(fā)行將使地方擁有更大的主動(dòng)權(quán)，而地方債可用作抵押品將地方債在市場(chǎng)上和國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中發(fā)揮更大的作用！

允許地方政府發(fā)行債券，無(wú)疑解決了地方政府財(cái)政吃緊的問(wèn)題。而允許地方債作為抵押品的意義不是真的要增加流動(dòng)性，它的目的是減輕地方政府的債務(wù)壓力，化解金融風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)地位以及市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀，地方債當(dāng)作抵押品將產(chǎn)生巨大的杠桿作用。如果能夠制定合適的制度和管理體系這一功能將會(huì)很快得到認(rèn)同，并且隨著地方債發(fā)行方式的靈活和功能的完善，地方債將會(huì)在未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用！

參考文獻(xiàn)：

[1]程志龍.地方債存在的問(wèn)題與應(yīng)對(duì)措施[J].時(shí)代金融，2013（6）：80-81.

[2]金永軍，陳柳欽，萬(wàn)志宏.2009年地方債：制度博弈的分析視角[J].財(cái)經(jīng)科學(xué)，2009（259）：35-42.

[3]朱凱.地方債技術(shù)難題待解違約解決方案需明確[N].證券時(shí)報(bào)，2014/6/9（A06版）.

[4]白彥鋒，李然.中國(guó)地方政府自主發(fā)債歷程問(wèn)題研究[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)報(bào)，2012（5）.

（作者單位：河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）