城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我國城市公用事業(yè)的市場化改革研究

景維民　呂壘

摘要：城市公用事業(yè)是城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要載體，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深入推進(jìn)需要城市公用事業(yè)作為保障。城市公用事業(yè)的主要特點(diǎn)有保障民生、服務(wù)公共利益性，并具有不同程度的自然壟斷性和生產(chǎn)經(jīng)營的區(qū)域性等特點(diǎn)。政府進(jìn)行城市公用事業(yè)實(shí)際業(yè)務(wù)的操作，又是政策的制定者和監(jiān)管者，不能滿足城市化快速推進(jìn)對城市公用事業(yè)需求在“量”和“質(zhì)”方面的快速增長。我國城市公用事業(yè)的改革需要需要借鑒我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的成功經(jīng)驗(yàn)，在政府保證宏觀穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，通過漸進(jìn)式的制度變遷與社會調(diào)整，進(jìn)行可競爭環(huán)境的塑造與培育，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率的提高。

關(guān)鍵詞：城市公用事業(yè)；市場化；改革

一、 城市公用事業(yè)市場化的必要性

目前，我國一些地方的城市公用事業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)實(shí)際上向民間資本和國外資采取歡迎的態(tài)度，采取招投標(biāo)或特許經(jīng)營的方式，積極引導(dǎo)各類投資參與交通、供水、供熱、污水處理等城市公用設(shè)施建設(shè)。總結(jié)各地的實(shí)踐，我國城市公用事業(yè)的市場化改革可有效地促進(jìn)我國服務(wù)型政府職能的轉(zhuǎn)變，引入各類資金加快了城市公用事業(yè)的建設(shè)，并提高城市公用事業(yè)管理的水平，為廣大居民和社會提供品質(zhì)有保障、成本更低的城市公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)。城市公用事業(yè)市場化改革具有很強(qiáng)的必要性。

1. 促進(jìn)服務(wù)型政府的建立。城市公用事業(yè)的市場化改革有利于推進(jìn)我國政府機(jī)構(gòu)的改革與服務(wù)型政府的建立，建立更加完善的政府與市場的關(guān)系。我國政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行了多次改革，但始終沒有擺脫“機(jī)構(gòu)龐大—進(jìn)行改革—機(jī)構(gòu)更大—更需要改革”的惡性循環(huán)。這主要有兩個原因：首先，我國政府的管理邊界太寬泛。很多領(lǐng)域政府存在“越位”管理的問題，這主要是因?yàn)橐郧拔覈袌鼋?jīng)濟(jì)體制不完善，需要政府的管理。但隨著我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的逐步深入，以及市場機(jī)制的逐步完善，政府將逐步縮小管理范圍，市場能做好的事情就交給市場去運(yùn)作。其次，我國政府的角色定位等存在“錯位”。我國以前長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)造成了政府既是“裁判員”又是“運(yùn)動員”的錯誤角色定位，政府的觸角深入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方方面面。雖然我國國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了長時(shí)間的改革，但很多改革是民營經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展“倒逼”進(jìn)行的。而政府在城市公用事業(yè)領(lǐng)域面臨的外部競爭壓力較小，政府設(shè)定了一系列的行政保護(hù)，導(dǎo)致城市公用事業(yè)經(jīng)營企業(yè)并沒有提高經(jīng)營效率的內(nèi)在動力和外部壓力。且由于管理城市公用事業(yè)可以存在“尋租”等各種收益，政府也缺乏主動改革的意愿。因此，要成功推進(jìn)我國政府機(jī)構(gòu)的改革，就要從根源上確定政府與市場的邊界定位，培育市場體制的發(fā)展，縮減政府的活動范圍并轉(zhuǎn)變政府職能，政府逐漸從直接提供公共服務(wù)、直接運(yùn)營各類企業(yè)中擺脫出來，將主要精力集中于制定政策法規(guī)、維護(hù)市場秩序等間接管理上來。以此促進(jìn)政府找準(zhǔn)職能定位、減少管理范圍，推動政府的機(jī)構(gòu)改革和服務(wù)型政府的建立。

2. 提高公用事業(yè)管理運(yùn)作的效率。長期以來，我國城市公用事業(yè)基本上都由國家或地方財(cái)政投資建設(shè)，后期按照較低的價(jià)格向社會提供產(chǎn)品或服務(wù)，相應(yīng)的虧損全部由財(cái)政承擔(dān)，造成了我國城市公用事業(yè)由于政府的行政壟斷導(dǎo)致競爭的缺乏和實(shí)際上的“內(nèi)部人控制”，企業(yè)在實(shí)際運(yùn)作過程中缺乏有效的激勵機(jī)制和約束機(jī)制，導(dǎo)致城市公用事業(yè)部門生產(chǎn)效率低、服務(wù)質(zhì)量一般，且普遍成本過高、虧損嚴(yán)重。對城市公用事業(yè)的市場化改革將可以引入競爭機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)經(jīng)營效率的提高。市場化的前提是政企分開、產(chǎn)權(quán)清晰，將會減少政府干預(yù)城市公用事業(yè)企業(yè)經(jīng)營的機(jī)會；另一方面，市場化可以引入市場競爭機(jī)制，形成競爭的格局，打破傳統(tǒng)公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的壟斷性供應(yīng)，從而促進(jìn)城市公用事業(yè)企業(yè)經(jīng)營效率的提高，增強(qiáng)企業(yè)的競爭力與產(chǎn)品服務(wù)能力。

城市公用事業(yè)的市場化改革有利于促進(jìn)城市公用事業(yè)企業(yè)運(yùn)作成本的降低。目前，我國的城市公用事業(yè)基本上都實(shí)行福利定價(jià)和差別定價(jià)，相應(yīng)的虧損全部由財(cái)政負(fù)擔(dān)。由于城市公用事業(yè)企業(yè)有政府的財(cái)政撥款作為后盾，導(dǎo)致其在管理過程中沒有降低建設(shè)與運(yùn)營成本的動力，反而存在加大成本支出和基建支出的沖動，城市公用事業(yè)企業(yè)主要關(guān)注如何更“合理”申請更多財(cái)政撥款上，而不是降低企業(yè)經(jīng)營成本和提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。同時(shí)，由于城市公用事業(yè)企業(yè)對某些公共產(chǎn)品或服務(wù)的壟斷性供給和財(cái)政對經(jīng)營成本的兜底保障，城市公用事業(yè)企業(yè)無須考慮其生產(chǎn)的成本和產(chǎn)品的質(zhì)量，造成廣大消費(fèi)者對于各項(xiàng)城市公用事業(yè)產(chǎn)品的成本和服務(wù)質(zhì)量得不到保障。而對城市公用事業(yè)市場化改革，重點(diǎn)在于打破行政壟斷，通過使城市公用事業(yè)“虛置”的產(chǎn)權(quán)在法律和現(xiàn)實(shí)中得到明晰界定，并切斷公用事業(yè)企業(yè)通過財(cái)政預(yù)算撥款來進(jìn)行“隱性獲利”的路徑，促進(jìn)城市公用事業(yè)的經(jīng)營主體更加關(guān)注市場競爭、經(jīng)營成本與產(chǎn)品質(zhì)量。市場化就是公平競爭、優(yōu)勝劣汰，通過公平的環(huán)境與市場的競爭機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)降低經(jīng)營成本，通過“降本增效”增加企業(yè)的經(jīng)營績效。

3. 拓寬城市公用事業(yè)的資金來源。市場化有利于引入民間資本等各類資金參與城市公用事業(yè)的建設(shè)與運(yùn)營，增加城市公用事業(yè)的供給，保障推進(jìn)城鎮(zhèn)化對城市公用事業(yè)產(chǎn)生的各類產(chǎn)品需求。十八屆三中全會中明確提出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。政府與市場之間邊界的厘定是處理兩者之間關(guān)系的重點(diǎn)。城市公用事業(yè)的市場化就是逐步完善制度、培育可競爭的市場環(huán)境，進(jìn)而引導(dǎo)民間資本等各類資金投入城市公用事業(yè)的建設(shè)與運(yùn)營當(dāng)中，緩解財(cái)政預(yù)算軟約束導(dǎo)致的效率問題。同時(shí)，我國不斷出臺相關(guān)的法律、政策倡導(dǎo)民間資本進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域，為城市公用事業(yè)市場化提供了政策保障。

二、 城市公用事業(yè)的市場化

1. 民營化與市場化的關(guān)系?！盎笨梢灾敢环N狀態(tài)，對某種存續(xù)狀態(tài)的說明。也可以指一種發(fā)展方向或發(fā)展趨勢，代表了未來會發(fā)展成為的某種狀態(tài)。民營化主要指在某產(chǎn)業(yè)內(nèi)私人資本、民營資本可以自由進(jìn)入并逐漸占據(jù)主要地位的狀態(tài)或趨勢。

民營化是市場化的一種形式或內(nèi)容之一，民營化的內(nèi)涵包括在市場化之中。但市場化并非僅有民營化一種形式。民營化強(qiáng)調(diào)的是產(chǎn)權(quán)的個人所有，市場化強(qiáng)調(diào)的是公平競爭。因此，城市化與民營化區(qū)別的重點(diǎn)在于公平與競爭基礎(chǔ)上的效率，而不是所有制，即國有或民營的區(qū)別。

2. 城市公用事業(yè)的民營化“誤區(qū)”。目前，理論界有一種關(guān)于推進(jìn)城市公用事業(yè)民營化的理論思潮，該思潮認(rèn)為城市公用事業(yè)是我國“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最后堡壘”，推進(jìn)城市公用事業(yè)的民營化既可提高公用事業(yè)經(jīng)營的績效，又可推進(jìn)我國整體經(jīng)濟(jì)的市場化進(jìn)程。不可否認(rèn)，民營資本參與城市公用事業(yè)的建設(shè)與運(yùn)營都可以發(fā)揮積極的作用：一是引入民間資本，可部分解決公用事業(yè)面臨的資金瓶頸。二是可以促進(jìn)競爭，通過與國有資本的競爭，促進(jìn)公用事業(yè)全面經(jīng)營效率的提高，提高公用事業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量并降低價(jià)格。

然而，這僅是理論分析或部分地區(qū)、行業(yè)的實(shí)踐證明。該思想對應(yīng)的公用事業(yè)改革并不適合我國目前的城市公用事業(yè)現(xiàn)狀。首先，市場化與民營化并不沖突，民營化是市場化的一種實(shí)現(xiàn)形式，但非唯一一種。市場化更強(qiáng)調(diào)的是政府與市場主體之間的政企分開，以及市場主體之間的責(zé)權(quán)利對等和統(tǒng)一。政府與市場主體之間、市場主體之間按照市場規(guī)則依法運(yùn)行。民營化或者私有化會帶有天然的利益訴求，但是并非僅有民營化本身可以做到這一點(diǎn)。其次，市場化要求創(chuàng)造并維護(hù)公平的競爭環(huán)境，保護(hù)競爭、鼓勵競爭。最后，城市公用事業(yè)的民生必須性和公共利益性決定了城市公用事業(yè)的經(jīng)營不能以利潤最大化為唯一目標(biāo)，而民營資本具有利潤最大化的天然傾向，不符合經(jīng)營城市公用事業(yè)的社會目標(biāo)。同時(shí)，城市公用事業(yè)在網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)帶有的天然壟斷性必然導(dǎo)致市場失靈，民營化也未必一定帶來效率的提高。此外，大量的事實(shí)表明，國有企業(yè)也可以通過制度安排，在競爭性領(lǐng)域通過改革提升其競爭力。因此，結(jié)合我國城市公用事業(yè)的實(shí)際及改革的需要，目前需要的是推進(jìn)市場化改革，包括部分行業(yè)部分環(huán)節(jié)的民營化，而不是全盤的民營化。

3. 城市公用事業(yè)的市場化。概括來講，城市公用事業(yè)的市場化就是政府對城市公用事業(yè)逐漸放松管制，制定、監(jiān)督并保證市場的公平運(yùn)行，市場各主體根據(jù)競爭、供求、價(jià)格等要素形成的市場機(jī)制進(jìn)行運(yùn)行，并進(jìn)行自我調(diào)節(jié)的一種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)。目前，我國城市公用事業(yè)的改革是要推進(jìn)市場化而非簡單的民營化。是要通過市場化改革，在政府與市場之間找到一種平衡，更明確界定公用事業(yè)各利益相關(guān)主體的責(zé)權(quán)利關(guān)系，構(gòu)建政府、社會、市場的多中心互動與合作治理結(jié)構(gòu)，引入更加透明、公開的信息披露，賦予消費(fèi)者更多的發(fā)言權(quán)、選擇權(quán)和更順暢的利益表達(dá)機(jī)制，利用社會的監(jiān)督促進(jìn)城市公用事業(yè)經(jīng)營效率的提高。

三、 我國的體制轉(zhuǎn)型與城市公用事業(yè)的市場化

1. 我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的基本經(jīng)驗(yàn)。我國通過市場化和民營化，實(shí)現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的逐步退出和市場經(jīng)濟(jì)的建立，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向逐步完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，通過政府宏觀調(diào)控確保經(jīng)濟(jì)的總體穩(wěn)定，通過市場機(jī)制的逐步培育，使資源的配置更加富有效率。通過改革這個最大的紅利，我國從1978年起逐步釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的潛力，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的幾十年連續(xù)增長。我國在經(jīng)濟(jì)體制改革初期，實(shí)行對經(jīng)濟(jì)的放權(quán)讓利，并通過增量改革，實(shí)現(xiàn)非公有制經(jīng)濟(jì)的快速增長，同時(shí)倒逼國有部門的改革，實(shí)現(xiàn)了增量帶存量的全面改革。這種漸進(jìn)式的改革最大的好處是可以試錯，原有的國有經(jīng)濟(jì)不打破，對于其中錯綜復(fù)雜的制度先不進(jìn)行翻天覆地的顛覆性改革，而是通過新增的存量帶來的競爭壓力，倒逼國有經(jīng)濟(jì)的自身改革。

2. 轉(zhuǎn)型的要點(diǎn)是以制度重構(gòu)保障政府治理與市場建設(shè)的相互促進(jìn)。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型就是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)型的要點(diǎn)是以制度的重構(gòu)保障政府治理與社會建設(shè)的相互促進(jìn)。良好的制度是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會運(yùn)轉(zhuǎn)的規(guī)則與保障。制度的核心功能是給市場經(jīng)濟(jì)中的“經(jīng)濟(jì)人”提供激勵與約束。制度的功能有：一是為經(jīng)濟(jì)主體提供激勵。比較不同經(jīng)濟(jì)體制國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效果就可以看出來，如原東德西德、朝鮮與韓國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以看出，不同經(jīng)濟(jì)體制下，為經(jīng)濟(jì)主體提供的激勵是大不相同的。二是為經(jīng)濟(jì)主體提供約束，抑制經(jīng)濟(jì)中的機(jī)會主義行為。確定的經(jīng)濟(jì)體制、一個組織中確定的制度，可以有效約束經(jīng)濟(jì)主體的機(jī)會主義行為，規(guī)范其行為，使行為主體形成穩(wěn)定的理性預(yù)期，對其損害經(jīng)濟(jì)、他人或組織的行為提供有效的約束。三是實(shí)現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)部化，促進(jìn)市場的有效。如有效的產(chǎn)權(quán)制度就可以使外部經(jīng)濟(jì)效益內(nèi)部化，促使經(jīng)濟(jì)主體承擔(dān)其相應(yīng)的社會成本，獲取其創(chuàng)造的社會效益，促使經(jīng)濟(jì)主體的發(fā)展符合社會的要求?？傮w來看，制度的首要功能是通過規(guī)范人類行為來塑造人類的相互關(guān)系。

在轉(zhuǎn)型過程中，要防止制度的真空，在建立新制度之前舊制度已經(jīng)毀滅了，社會可能會面臨制度上的真空。運(yùn)作良好的政府在其中起到了中要的作用，政府在其中起到了設(shè)計(jì)、構(gòu)建的作用。經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，就是要從一種制度變革到另一種制度，舊的制度需要變革，而新的制度在形成之前也是不確定的。制度的變遷很大程度上依賴制度環(huán)境，制度環(huán)境是決定制度績效的關(guān)鍵，會影響制度變遷，形成制度變遷中的路徑依賴。路徑依賴其實(shí)就是原制度的慣性，現(xiàn)存的制度安排會影響提供新制度的能力。經(jīng)濟(jì)體制所依存的歷史的、社會的、技術(shù)的、經(jīng)濟(jì)的環(huán)境都會造成制度變革中的路徑依賴，有可能使改革的路徑偏離預(yù)期目標(biāo)。

制度的構(gòu)建是一個漸進(jìn)的過程，在構(gòu)建、實(shí)施過程中應(yīng)不斷完善。制度結(jié)構(gòu)包括以下幾個方面：一是建立明晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是重要的，方法有存量改革和增量改革；二是自由主義的文化及經(jīng)濟(jì)意識的建立，調(diào)動人民的積極性、創(chuàng)造性；三是市場體系的健全，政府應(yīng)大力扶持、引導(dǎo)；四是法律制度的建立，法律體系的健全；五是確立政府參與市場經(jīng)濟(jì)的制度，建立政府對市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的框架，在完善法律法規(guī)的基礎(chǔ)上對市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控和引導(dǎo)。因此，改革往往是一個系統(tǒng)性工程，需要構(gòu)建一個新的制度系統(tǒng)，新系統(tǒng)中各項(xiàng)制度間應(yīng)相互耦合。

我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型在整體制度建設(shè)和國家治理模式重構(gòu)以前，既需要強(qiáng)政府確保國家治理所需要各項(xiàng)制度的供給和宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，又需要市場經(jīng)濟(jì)體制框架的進(jìn)一步確立和支撐市場經(jīng)濟(jì)體制的相關(guān)制度的逐步完善，并通過政府—市場—社會之間的逐漸協(xié)調(diào)，建立起一種“強(qiáng)政府—強(qiáng)市場”的相互保障和促進(jìn)的國家治理模式。我國推進(jìn)的農(nóng)村改革、國有企業(yè)改革、行政審批制度改革、就業(yè)制度改革、社會保障制度改革、資本市場改革、財(cái)政分權(quán)改革、匯率制度改革等多項(xiàng)改革，都是將政府的主導(dǎo)作用和市場主體的自發(fā)性改革相結(jié)合而推動實(shí)施的。

3. 城市公用事業(yè)市場化改革中可競爭市場的構(gòu)建。城市公用事業(yè)由于很多環(huán)節(jié)具有自然壟斷性而往往由一家企業(yè)在某一區(qū)域經(jīng)營，形成了實(shí)際上的壟斷。由自然壟斷產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)特征決定自然壟斷行業(yè)引入競爭就是要以實(shí)現(xiàn)競爭效率并兼顧規(guī)模經(jīng)濟(jì)效率為目標(biāo)，有效地實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競爭活力兼容的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和競爭效率的統(tǒng)一，達(dá)到有效競爭的局面。有效競爭就是兼顧競爭和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，將兩者有效地協(xié)調(diào)起來，形成有利于激發(fā)競爭活力和保持規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的長期平衡。因此，要通過有效的競爭，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競爭活力的協(xié)調(diào)。當(dāng)然，競爭就是要保證競爭主體的多元化，而規(guī)模經(jīng)濟(jì)要求市場主體的少數(shù)甚至單一化，兩者存在一定的矛盾。但是，如果市場的進(jìn)入退出壁壘較低，潛在競爭者的進(jìn)入是可能的，那么有效競爭市場的構(gòu)建也是可行的。或者通過特許權(quán)競爭、區(qū)域間比較競爭等間接競爭機(jī)制引入市場競爭。

有效競爭理論為城市公用事業(yè)市場化改革提供了重要理論支撐。根據(jù)有效競爭的理論，放開各種顯性或隱性的進(jìn)入壁壘、引入競爭機(jī)制以保證適度競爭對經(jīng)濟(jì)效率的提高有益。如在產(chǎn)業(yè)縱向一體化可競爭環(huán)節(jié)放開對企業(yè)的進(jìn)入限制，吸引一定數(shù)量的企業(yè)在可競爭環(huán)節(jié)展開競爭，將會在一定程度上使規(guī)模經(jīng)濟(jì)受損，卻能帶來競爭的效率，一般情況下的綜合經(jīng)濟(jì)效率是提高的。公用事業(yè)并非在各個行業(yè)、全部環(huán)節(jié)都是不可競爭的，要按照公用事業(yè)行業(yè)和環(huán)節(jié)的可競爭性正確區(qū)分，然后制定不同的進(jìn)入規(guī)制等政策。對于具有自然壟斷性質(zhì)的管網(wǎng)環(huán)節(jié)，可通過特許經(jīng)營權(quán)、區(qū)域間競爭規(guī)制等政策引入競爭，培育競爭機(jī)制以提高經(jīng)營效率，通過相應(yīng)的制度建設(shè)，構(gòu)建可競爭的市場環(huán)境，促進(jìn)運(yùn)營企業(yè)通過自身努力提高經(jīng)濟(jì)效率。

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作者簡介：景維民（1956-），男，漢族，河北省大名縣人，南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院黨委書記、教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)檗D(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)學(xué)；呂壘（1982-），男，漢族，山東省昌樂縣人，南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)系博士生，研究方向?yàn)檗D(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)學(xué)。

收稿日期：2015-03-12。