作者簡介：劉書暢（1992—），男，漢族，湖北隨州市人，管理學(xué)碩士，云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院行政管理學(xué)專業(yè)，研究方向：公共政策。

摘要：我國舊的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度建立在計劃經(jīng)濟的背景下，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，已與逐步不適應(yīng)當前經(jīng)濟制度。本文針對政策困境的因素，并基于應(yīng)對逆境的政策原則提出了養(yǎng)老保險改革的原則和具體途徑。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險政策；政策困境；策略

一、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險政策面臨的困境

（一）政策制度逆境

（1）公共政策的支持不足和政策執(zhí)行力不夠。機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險法規(guī)制度不健全，缺少一套可行的完善的法規(guī)制度作為保障。在試點的試行辦法方面，各個地區(qū)的養(yǎng)老保險政策都是由各級政府制定的試行辦法，政策執(zhí)行不統(tǒng)一，有些單位、地區(qū)的養(yǎng)老保險由單位進行統(tǒng)籌，而有些單位執(zhí)行合同制養(yǎng)老保險，另外在監(jiān)管力度上，沒有使政策的執(zhí)行貫徹實施。

（2）統(tǒng)籌范圍和統(tǒng)籌對象不一致導(dǎo)致養(yǎng)老負擔和養(yǎng)老待遇的差異問題。從我國一些地區(qū)的調(diào)查看，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度事項，主要是根據(jù)當?shù)貙嶋H財政狀況，采用積極穩(wěn)妥、分步實施的辦法，制定基本養(yǎng)老保險政策。但是，有的地區(qū)是全員統(tǒng)籌的制度；有的僅僅對機關(guān)、全額、差額、自收自支事業(yè)單位統(tǒng)籌；有的對事業(yè)單位實行統(tǒng)籌，機關(guān)單位沒有實現(xiàn)行統(tǒng)籌；有的是縣或市屬機關(guān)、事業(yè)單位進行統(tǒng)籌，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)沒有實現(xiàn)統(tǒng)籌。這種碎片化管理現(xiàn)狀，導(dǎo)致不同地區(qū)，在養(yǎng)老負擔與養(yǎng)老待遇不一致。

（3）職業(yè)年金制度尚未健全。機關(guān)事業(yè)單位的改革，配合完善的配套制度才能發(fā)力。但是，在配套制度建立方面，出現(xiàn)了明顯的滯后性，使得改革受阻。我國人力資源和社會保障部，曾經(jīng)在2009年發(fā)布了《事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案》。方案中指出，養(yǎng)老保險制度改革的重點是，建立職業(yè)年金制度。但是，當前改革的重點仍是分類歸屬、工資薪級等方面。職業(yè)年金制度尚未建立起來。我國事業(yè)單位人員退休金是在職工資的80%。但企業(yè)卻按照在職工資的50%左右領(lǐng)取。

建立健全職業(yè)年金制度，可以實現(xiàn)養(yǎng)老保險的多層次保障。以政府為主導(dǎo)，保障基本的水平，以市場為補充，補充員工的工資待遇。實現(xiàn)可持續(xù)的養(yǎng)老保險保障機制，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，達到公平與效率的并重。

（二）公平和效率方面的逆境

（1）養(yǎng)老金替代率的困境。職工退休時，機關(guān)單位的養(yǎng)老金替代率在80%以上，而企事業(yè)單位的養(yǎng)老金替代率在40%——60%之間，二者差距甚遠影響社會公平。

（2）“雙軌制”的存在影響了人力資源的流動。大量人才從企事業(yè)單位流向機關(guān)單位。

（三）政策制定本身的逆境

在德羅爾看來，盡管政府中樞決策系統(tǒng)對逆境的反應(yīng)還有其它方式，如擴大各級政府的職能范圍和規(guī)模、建立應(yīng)急機制等，但從根本上來看，只有極大改變政策制定系統(tǒng)乃至整個政治系統(tǒng)的有關(guān)組織、過程及其構(gòu)成要素的主要特征，才能真正提高政策制定質(zhì)量，有效應(yīng)對逆境。近20年來的“雙規(guī)制”制度加深了階級矛盾，“雙軌制”的是指公務(wù)員和部分事業(yè)單位的人員與企業(yè)職工實行兩套完全不相同的養(yǎng)老保險制度，使其把社會分為不同的群體進而呈現(xiàn)出碎片化的特點。未進行試點改革以前，機關(guān)事業(yè)單位的丁作人員的養(yǎng)老保險費用由國家財政或者是單位負擔，另外退休后的養(yǎng)老待遇差距也很明顯，機關(guān)事業(yè)單位人員在退休后要享有更為豐厚的養(yǎng)老金。這種制度有損社會的公平，同時也阻礙了社會勞動力的流動，引發(fā)各階層的矛盾。據(jù)預(yù)測，到2030年機關(guān)事業(yè)單位退休人數(shù)將占在職人員的40%，退休費占人員經(jīng)費支出總額的50%，這意味著未來各級財政每年將拿出財政收入的80%左右，用于支付在崗和退休人員的工資及養(yǎng)老金。

（四）政策改革實施中的逆境

在機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險政策問題上，政策實施中遇到了阻力與困難。

（1）在職的參保人員與供養(yǎng)退休人員比例逐步降低。據(jù)統(tǒng)計，2005年到2012年的比例關(guān)系由3.75：1變?yōu)?.79：1，比例降低的趨勢特別明顯。

（2）推行山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市為試點，但試點發(fā)展成績不明顯，造成政策的回應(yīng)度小。

（3）收不抵支，在職人員繳費比例無法提高。填補支付差額的辦法是提高在職人員的繳費比例，但目前來看，在職人員受編制約束，尤其對于部分效益差的自收自支和差額事業(yè)單位，已經(jīng)無法承擔，再提高比例的空間已基本沒有。

二、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險政策問題的原則與對策

（一）“雙軌”走向“單軌”（社會改造原則）

德羅爾認為，社會改造原則是應(yīng)對逆境的綱領(lǐng)性原則，其根本出發(fā)點在于支持應(yīng)對逆境的創(chuàng)新方案和不同于常規(guī)的超漸進主義變革。公共政策在政策變化過程中，僵化的政府機構(gòu)和低效率的運行機構(gòu)就像是一張無形的網(wǎng)通過各種社會互動過程妨礙著政策創(chuàng)新。這種妨礙是逆境產(chǎn)生的原因又是社會走出逆境的阻力。社會改造原則的核心是國家政治和經(jīng)濟體制的改革。我國養(yǎng)老保險制度的建立為現(xiàn)代社會提供了重要保障，而我國機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度在改革的過程中沒有很好的得到貫徹落實，不但約束了我國保障制度的前進和發(fā)展，而且減緩了社會向統(tǒng)一勞動力市場前進的步伐。

同時，在一定程度上增加政府的財政負擔，不利于全社會的健康和諧發(fā)展。所以，對于事業(yè)單位養(yǎng)老保險現(xiàn)有體制展開改革勢在必行，始終堅持權(quán)利和義務(wù)一致并行的原則，建立健全養(yǎng)老保險制度，是促進我國社會主義國家公平合理，保持我國社會穩(wěn)定與和諧的重要舉措。人力資源和社會保障部副部長胡曉義在回答記者問時，指出在對走向單軌建設(shè)道路時：要堅持統(tǒng)一制度模式和分類管理，機關(guān)養(yǎng)老保險金和企事業(yè)單位養(yǎng)老保險金單獨建賬，單獨統(tǒng)籌；要以代際贍養(yǎng)模式消解資金壓力，但不是長久之計；要繳費細化到月，體現(xiàn)出職工職業(yè)生涯貢獻；要自收自支的事業(yè)單位老人改為社會化發(fā)放退休養(yǎng)老金，待遇更有保障。

總之，堅持統(tǒng)一的制度模式管理，實現(xiàn)機關(guān)事業(yè)單位人才的合理流動，既要尊重公平、效率，也要尊重人權(quán)。

（二）完善養(yǎng)老保險金的監(jiān)管（準備承擔風險同時避免萬一）

德羅爾在《逆境中的政策制定》中指出，準備承擔風險的原則并不是鼓勵冒險，更不是主張輕舉妄動，正視現(xiàn)實，采取自覺承擔風險且更為有效的積極政策方案。同時，要注意分析不同政策的后果出現(xiàn)的多種可能性，防患于未然。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的監(jiān)管主要是，政府的監(jiān)管和非政府組織的監(jiān)管。政府作為主體主要和監(jiān)管主體，應(yīng)負責主要的監(jiān)督責任。監(jiān)管部門要各司其職，進行多方位的監(jiān)督，形成一個相互聯(lián)系、相互制約的全面監(jiān)管關(guān)系。

（三）建立健全完善的法律制度（積極性強制干預(yù)）

要應(yīng)對逆境，政府中樞決策系統(tǒng)就必須享有發(fā)號施令的權(quán)威，并且可以制定執(zhí)行強制性政策。例如德國的《聯(lián)邦公務(wù)員社會保險法》和日本的《國家公務(wù)員退休津貼法》都對于本國公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的發(fā)展具有不可忽視的作用。為有效的推進我國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險事業(yè)的改革應(yīng)盡快制定出養(yǎng)老保險的規(guī)定來解決改革中出現(xiàn)的問題。同時其他執(zhí)行部門也可以做到有法可依，積極的履行自己的職責，促進改革的順利進行。

三、結(jié)語

在未來的養(yǎng)老金構(gòu)成中，大致是這樣一個結(jié)構(gòu)：基本養(yǎng)老（社保部分）+職業(yè)年金（企業(yè)年金）+商業(yè)保險。其中，基本養(yǎng)老為最低生活要求提供保障，而企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險是社會養(yǎng)老保險制度的重要補充。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展、人們生活水平不斷提高，有尊嚴、體面的養(yǎng)老生活將成為普遍現(xiàn)實。（作者單位：云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院）

（指導(dǎo)教師：王虹教授）

參考文獻：

[1]《從養(yǎng)老金替代率角度看機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的改革》，作者趙云冬，中國管理信息化，2015年3月第l8卷第6期。

[2]《機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度研究》，作者侯芮，山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)，《商》P86頁。

[3]《機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險工作中遇到的矛盾問題及對策研究》，作者張強，企業(yè)管理，2014年11月P138頁。