農(nóng)民土地權(quán)益保護問題的法律思考

孔慶晶

[摘 要]農(nóng)民問題是我國三農(nóng)問題的中心點，農(nóng)民權(quán)益又是農(nóng)民問題的核心問題之一，土地權(quán)益是農(nóng)民根本利益的集中體現(xiàn)。長期以來，我國農(nóng)民土地權(quán)益得不到有效的保護，本文在對農(nóng)民土地權(quán)益保護的現(xiàn)狀及農(nóng)民土地權(quán)益缺失的原因進行分析的基礎上，進一步就如何加強農(nóng)民土地權(quán)益保障問題進行了有益的思考。

[關鍵詞]農(nóng)民土地權(quán)益；土地權(quán)益保護；土地征用

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.43.203

中國有9億農(nóng)民，但他們長期處在社會的最底層，農(nóng)民應該享有的公正權(quán)利得不到充分保障和尊重。農(nóng)民作為一般公民應當享有憲法和法律所確認或賦予的一切權(quán)益，土地是農(nóng)民的“命根子”，保護農(nóng)民的土地權(quán)益，是對農(nóng)民最實在、最直接的保護。

1 農(nóng)民土地權(quán)益保護的現(xiàn)狀

隨著《農(nóng)村土地承包法》、修訂后的《農(nóng)業(yè)法》以及《物權(quán)法》的頒布實施，對農(nóng)民土地權(quán)益保護問題的探索取得了令人矚目的成就。但現(xiàn)實中農(nóng)民的土地權(quán)益受到嚴重侵害，具體表現(xiàn)在：

1.1 農(nóng)民的土地承包權(quán)不穩(wěn)定，合法權(quán)益容易受到侵犯

農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，但集體經(jīng)濟組織經(jīng)常利用自身的特權(quán)隨意解除土地承包合同，侵犯農(nóng)民的合法權(quán)益，頻繁調(diào)整土地承包的規(guī)模和期限，使得許多農(nóng)民對土地使用權(quán)缺乏安全感，農(nóng)民合法的土地權(quán)利得不到保障。例如：從青海省總體的情況看主要存在以下問題：①人地矛盾突出問題。首先，二輪延包實行近20年，大部分地方執(zhí)行的是“增人不增地，減人不減地”的政策，這樣有許多家庭的新增人口在承包期內(nèi)沒有一份可靠的承包地來保障他們的最基本生活。男多女少的家庭隨著兒子的娶妻生子，現(xiàn)有家庭人口均擁有的承包地越來越少。相反，男少女多的家庭隨著女兒的出嫁，現(xiàn)有家庭人口人均擁有的承包地越來越多；其次，隨著城鎮(zhèn)建設用地的不斷擴大，靠近城鎮(zhèn)的地區(qū)人均耕地越來越少，如樂都縣碾北鎮(zhèn)北一村人均耕地0.2畝左右，僅僅依靠土地已難以維持最基本的生活，據(jù)了解像這種現(xiàn)象在青海省不在少數(shù)。②“出嫁女”承包土地的經(jīng)營權(quán)保護問題。二輪延包實行近20年來，青海省絕大部分地方執(zhí)行的是“增人不增地，減人不減地”的政策，這樣一來二輪延包后出嫁的婦女承包的土地都在娘家，由于耕種不方便及歷史遺留的習慣原因，絕大部分出嫁女對自己承包地的經(jīng)營權(quán)及收益權(quán)等已名存實亡，成為另類的“失地農(nóng)民”。③延包遺留問題。在開展延包工作的村中有9050戶由于土地承包糾紛、長期舉家外出務工、調(diào)莊等原因，土地承包經(jīng)營權(quán)落實不到位、證書未發(fā)放到戶、農(nóng)民土地承包公益受侵害等遺留問題。

1.2 土地征用費低，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益

目前青海省土地征用過程中存在的主要問題是土地補償標準偏低，缺乏合理性。表現(xiàn)在兩個方面：一是同地不同價。近年對征用農(nóng)村土地補償是根據(jù)征地用途進行補償?shù)?，如西寧城郊地區(qū)生產(chǎn)公益性如鐵路、公路等基礎設施建設每畝補償4.4萬元；而工業(yè)用地每畝補償達8.27萬元。但對于農(nóng)民來說同樣的土地不能享受同等補償標準是不合理的。二是現(xiàn)行征地補償標準過低。目前對失地農(nóng)民的補償基本上是一種純粹的經(jīng)濟補償，即國家按照被征用土地的原用途給農(nóng)民以直接的經(jīng)濟賠償，而嚴重忽略了農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地后土地使用權(quán)的價值。失地農(nóng)民普遍反映目前的補償標準只考慮了眼前經(jīng)濟補償，沒有考慮失地農(nóng)民長遠利益。

1.3 征地權(quán)濫用，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益

地方政府的有些征地項目，早已超出了公共利益的需要，“公共目的”的土地征用與商業(yè)目的的土地征用混雜，在征地實踐中出現(xiàn)土地征用權(quán)濫用問題，一些商業(yè)性項目用地由政府低價統(tǒng)征后高價轉(zhuǎn)賣給開發(fā)商，對農(nóng)民的合法利益造成了侵害。土地征用中存在的主要侵權(quán)問題還有在土地流轉(zhuǎn)中，一些基層政府和村組織違背群眾意愿，強行推動土地流轉(zhuǎn)，盲目推進規(guī)模經(jīng)營。隨著青海省城市化進程的加快，城市規(guī)模不斷擴大，使得農(nóng)村土地征用面積越來越大，隨之而來的就是被征地農(nóng)民的生產(chǎn)生活問題日益突出。

2 農(nóng)民土地權(quán)益保護的法律思考

2.1 嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設用地，逐步縮小征地范圍，防止土地征用權(quán)的濫用

我國有關法律明確規(guī)定，國家為公共利益的需要，可依法對土地實行征用，因此相關法律應當對公共利益作出明確的界定。在現(xiàn)行法律中沒有明確界定公益用地與非公益用地的情況下，在土地管理制度改革中，應強化規(guī)劃的作用，強化土地的管理和用途管制。各級政府在土地征收、征用過程中，應本著公共利益的需要，明確標準，有效地控制征地規(guī)模，保護土地資源及合理利用土地。征地補償可以由土地部門與用地單位協(xié)商確定，因為往往農(nóng)民對補償?shù)囊蟛灰粯?，需要有組織出面與用地單位協(xié)商。但是政府作為獨立的利益集團，即使可以完全杜絕尋租行為，也還有可能為了招商引資等政績而犧牲農(nóng)民的利益。

2.2 完善土地征用補償制度，合理安置失地農(nóng)民

對農(nóng)民來說，失去了土地，就意味著失去了勞動對象和工作場所，就失去了賴以生存的保障，因此，如何再就業(yè)，如何不被社會邊緣化，就成為當前失地農(nóng)民面臨的最大問題。首先，政府對農(nóng)民的技術(shù)、資金、農(nóng)資、糧食補貼、優(yōu)惠政策等方面的支持都是以土地為基礎的，農(nóng)民失去了土地，也就意味著失去了獲得這些支持的機會，因為土地的得失直接決定著他們自己及家庭成員的生存與發(fā)展。其次，即使對于“兼業(yè)”農(nóng)民來說，土地也具有重要的意義，當非農(nóng)就業(yè)和非農(nóng)收入不穩(wěn)定時，他們可以退而經(jīng)營農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)“再就業(yè)”，失去了土地，他們也就失去了“再就業(yè)”的可能，在其連基本生活都無法保障的前提下，當然也就更不可能享受教育、知情權(quán)等權(quán)利，因而應完善土地征用補償制度，合理安置失地農(nóng)民。在征地過程中，對于公益性用地，政府有權(quán)進行征購，但對農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓價格則應由市場來決定，即由市場價格來計算補償征購金；對于經(jīng)營性用地，農(nóng)民享有自主決策權(quán)，即農(nóng)民可以自主決定土地是否進行出讓，如果其決定出讓，其轉(zhuǎn)讓價格還要完全由市場來決定。因此，對于土地征用的補償標準，除了按價格補償外，還要考慮為失地農(nóng)民維持今后生活提供額外的經(jīng)濟補償，最終從根本上解決失地農(nóng)民的后顧之憂。

2.3 完善土地征用制度，提高土地征用補償標準

《農(nóng)民權(quán)益保護法》（草案）第十二條第一款規(guī)定與《土地管理法》的規(guī)定基本相同?！锻恋毓芾矸ā返?7條第6款規(guī)定，按法定的標準支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍，《草案》規(guī)定保證被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低，這與《土地管理法》30倍的上限有沖突的可能。從實踐來看，有些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的土地征用補償標準已突破了《土地管理法》的產(chǎn)值倍數(shù)的規(guī)定，個別甚至開始以被征土地的市場價格或接近于市場價格進行安置補償。因此應總結(jié)經(jīng)驗，采用市場機制，將征地價格與市場價格掛鉤，按被征收土地的市場價格對失地農(nóng)民進行補償，保證土地征收和使用過程中的增值收益在國家、集體和農(nóng)民之間進行合理分配。

3 結(jié) 論

總之，解決“三農(nóng)”問題是當前我國各級政府部門農(nóng)村工作的中心，而農(nóng)民又是農(nóng)村的主體，因此保護農(nóng)民的土地權(quán)益是解決“三農(nóng)”問題的關鍵一環(huán)。我國應盡快制定《農(nóng)民土地權(quán)益保護法》，通過立法來保護中國最大的弱勢群體的權(quán)益，把農(nóng)民最需要保護的土地權(quán)益納入法律保障體系，切實用法律保護農(nóng)民的權(quán)益。

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