作者簡介：袁亞茹（1991—），女，漢族，河南洛陽，法律碩士，四川省社會科學院，研究方向：憲法與行政法學。

摘要：隨著城市的發(fā)展，城市規(guī)模的擴大，城市管理的必要性和復雜性日益凸顯，城市管理綜合執(zhí)法隊伍應運而生，但由于其法律規(guī)定的不明確，執(zhí)法素質(zhì)低、執(zhí)法理念滯后等原因，使城管執(zhí)法人員面臨著執(zhí)法難的困境，從而從立法方面、執(zhí)法方面、救濟等方面做簡要分析。

關鍵詞：城市綜合執(zhí)法；城管；執(zhí)法；監(jiān)督

目前，國內(nèi)外對以城管執(zhí)法人員為代表的街頭官僚的執(zhí)法已有比較深入的研究。國際上，1977 年美國行政學者 Michael Lipsky首次提出了 “街頭官僚（street-level bureaucrat）”的概念。①自由裁量權的行使是其特點，工作多表現(xiàn)為不確定性、復雜性和突發(fā)性。在國內(nèi)，學者從不同的角度對以城管為代表的街頭官僚進行了研究，主要是以執(zhí)法主體、自由裁量權、法律問題為研究重點。當前，學界關于城管執(zhí)法人員困擾的研究已經(jīng)較為系統(tǒng)完善，但是多以理論研究為主，缺乏深入的實證分析。

一 、 城市綜合執(zhí)法的概述

（一）城市綜合執(zhí)法的概念

城市管理綜合執(zhí)法，又稱城管綜合執(zhí)法，簡稱城管執(zhí)法，主要是指法律授權下的行使相對集中行政處罰權的行政機關進行城市管理行政執(zhí)法的過程。相對集中行政處罰權作為城管執(zhí)法的依據(jù)，其始于1987年北京市率先組建的“北京市人民政府聯(lián)合執(zhí)法檢查隊”，其集執(zhí)法、監(jiān)督等行政職權于一身，而后將該聯(lián)合執(zhí)法檢查隊分離，組建城管隊伍，查處各類違法行為。②

（二）我國城管部門的產(chǎn)生緣由

新中國建立后，國家把發(fā)展重心放在城市建設上。但由于認識局限性，未對城市建設形成系統(tǒng)的管理體制，致使城市管理的處于“人民的城市無人管”的狀態(tài)。隨著城市管理的必要性和復雜性日益凸顯，兼顧城市建設和城市管理迫在眉睫。這是設立城管部門的原因之一。

在城管部門設置之前，城市管理是處于分散執(zhí)法的狀態(tài)。針對流動攤販在城市擺攤行為，公安、交通、衛(wèi)生、工商、稅務、質(zhì)量監(jiān)督、園林（環(huán)境）等部門陸續(xù)甚至同時來執(zhí)法。為結(jié)束分散管理的執(zhí)局面，設立專門集中行使街頭執(zhí)法方面的行政處罰權的機構--城管局。此為城管部門設立的原因之二。

二、城管執(zhí)法的現(xiàn)狀分析

（一）執(zhí)法依據(jù)的缺失

《行政處罰法》、《行政強制法》、《國務院辦公廳關于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》、《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》等，對相對集中行政處罰權作出了詳細說明，但城管作為“相對集中行政處罰權”的主體，卻無法可依。到目前為止，我國尚未形成一部專門獨立針對城市管理綜合執(zhí)法的法律法規(guī)。另外，很多城管反映，他們的工作多且雜且在立法上職責未予以明確，經(jīng)常出現(xiàn)交叉執(zhí)法、重疊執(zhí)法，從而使城管執(zhí)法人員身份的合法性與合理性遭到質(zhì)疑。

（二）執(zhí)法理念滯后，執(zhí)法方式單一

現(xiàn)實中，我國很多地區(qū)的城管由于法制觀念薄弱，秉承傳統(tǒng)的命令性和管制性執(zhí)法理念，在執(zhí)法過程中，態(tài)度過于惡略，手段過當?shù)?。使?zhí)法隊伍的素質(zhì)和理念不能適應執(zhí)法需要，導致執(zhí)法主體與執(zhí)法對象之間的暴力沖突多發(fā)。此外，城管執(zhí)法方式較簡單、粗暴。如采取“轟、扣、罰”的機械執(zhí)法手段，以至惡性事件時有發(fā)生。在解決執(zhí)行難問題的實踐中，雖然有些地方城管采取柔性執(zhí)法等創(chuàng)新做法，一定程度上緩解了城管與相對人之間的對抗沖突，但未真正突破城管執(zhí)法的單一方式。

（三）城管執(zhí)法制度監(jiān)督不完善

目前，行政執(zhí)法部門監(jiān)督機制不健全，從內(nèi)部來看，對于城管監(jiān)督的設計未從經(jīng)濟利益出發(fā)，僅是行政執(zhí)法責任制和評議考核制。城管追求政績行為、尋租行為的時有發(fā)生。從外部來看，外部監(jiān)督機構分工不清，存在著監(jiān)督的“交叉帶”和“空白帶”。在城管執(zhí)法過程方面的監(jiān)督僅僅局限于上級法制部門監(jiān)管，其他部門“無人問津”，有損群眾權益。③

（四）攤販暴力抗法

流動攤販暴力抗法，人們對城管工作的不理解也是導致城管執(zhí)法難的一個因素。由于沒有解決生存問題，流動攤販面對城管執(zhí)法，常常擺出強硬的姿態(tài)暴力抗法，使城管執(zhí)法無從下手。據(jù)大部分城管執(zhí)法人員反映，當城管依法扣押物品時，無證攤販幾乎都會有反抗舉動，甚至“自導自演”割手指、頭撞墻、臥車底，高呼“城管打人”等鬧劇，以此來抵抗城管人員的執(zhí)法行為。

三、改善城管執(zhí)法的對策

（一） 立法上，制定專門的城管執(zhí)法法律

雖然城管執(zhí)法人員承擔著城市管理的重任，但是至今已成立十多年的城市管隊伍卻仍舊面臨著社會對其身份、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法邊界的合理性和合法性的質(zhì)疑。在城管執(zhí)法過程中，更多的是依靠環(huán)衛(wèi)、規(guī)劃、土地等部門規(guī)章去執(zhí)法。而這些部門規(guī)章對于城管的身份定位、權力界限、責任義務等均未明確規(guī)定。因此，制定一部城管執(zhí)法的專門法律勢在必行。既可明確城管的法律地位和執(zhí)法范圍，又可為城管人員在執(zhí)法中的權益，提供法律保障。

（二） 轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念、變更執(zhí)法方式

長期以來，我國城市管執(zhí)法由于受到“官本位”傳統(tǒng)觀念的影響，城管在執(zhí)法過程中，濫用執(zhí)法權，無形中損害了自身及政府的形象。因此，城市管理者要轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念由管制型、命令型向服務型、指導型的轉(zhuǎn)變，行政執(zhí)法的方式也應由單向、強制向多樣、柔性執(zhí)法方式轉(zhuǎn)變；④此外，執(zhí)法隊伍建設需嚴格遵循十八屆四中全會的《決定》規(guī)定：“嚴格實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動。”對2015年以后新招聘的城市管理執(zhí)法人員進行上崗資格培訓，考評篩選、末位淘汰等制度，將高素質(zhì)行政執(zhí)法人員吸收到城市管理執(zhí)法隊伍中來，真正做到依法行政，文明執(zhí)法。

（三） 完善城管執(zhí)法監(jiān)督制度

由于目前對城管執(zhí)法的監(jiān)督存在著內(nèi)部監(jiān)督的不完整和外部監(jiān)督存在交叉帶和空白帶。我們必須完善城管執(zhí)法監(jiān)督制度。明確執(zhí)法主體的職責，規(guī)范執(zhí)法主體的執(zhí)法行為，建立健全反饋機制、執(zhí)法活動透明機制、以及互動機制。使新聞媒體、相關部門和市民參與到對執(zhí)法人員的執(zhí)法行為進行監(jiān)督的活動中，同時在公共在公共場所設立行政執(zhí)法人員行為意見箱，及時接受并處理有關執(zhí)法人員執(zhí)法行為的舉報和意見。

（四）加強宣傳教育，深化公眾對城管執(zhí)法人員工作的理解

在實際生活中這對攤販暴力抗法的行為，一方面，我們要加大有關城管執(zhí)法活動的宣傳與教育，使市民認識到城管的職責以及在城市建設中的重要性。另一方面，要提高公眾參與度，從而增進雙方的相互理解。此外，政府應該充分利用媒體的力量，通過各種形式向市民介紹城管執(zhí)法人員的工作職責和業(yè)績，促進社會對城管執(zhí)法人員工作的理解與支持。（作者單位：四川省社會科學院）

注解：

①在《街頭官僚：公共服務中個人的困惑》一書中將“街頭官僚”定義為：“處于低層次執(zhí)行單位、同時也是最前線的政府工作人員，他們在工作過程中直接與公眾進行互動，并且在執(zhí)行工作過程中有相當大的自由裁量權”

②李若溪.淺析城市綜合執(zhí)法的存在困境.法制博覽，2015年01（上），第22頁.

③劉穎.我國城市管理行政執(zhí)法的法理基礎及法治建設.渤海大學學報.2014年第6期，第45頁.

④方晨.走出我國城管執(zhí)法困境的途徑研究.經(jīng)營管理者，2014年3月，第275頁.

參考文獻：

[1]王昱人.城管執(zhí)法人員的困擾及其對策分析[J].科技視界，2014：22.

[2]鄭艷立.加強城管隊伍思想建設的新思考[J].政工研究，2014（12）：57-58.

[3]查全紅.淺析如何走出城管執(zhí)法的困境[J]，中國市場2015（4）：62-65.