國有林業(yè)改革如何扎實推進

劉惠蘭　黃俊毅

中共中央、國務院近日印發(fā)《國有林場改革方案》和《國有林區(qū)改革指導意見》，全面部署了國有林場和國有林區(qū)改革工作。國有林業(yè)改革將朝哪個方向推進？將從哪些方面著力？針對這些國有林場和林區(qū)改革的熱點問題，國家林業(yè)局局長趙樹叢進行了解讀。

國有林業(yè)不改不行

“國有林場林區(qū)改革勢在必行。”趙樹叢開門見山地說。

趙樹叢說，新中國成立初期，為了加強生態(tài)建設和森林資源利用，由國家投資建立了一批國有林場和國有林區(qū)。國有林場是在集中連片的國有宜林荒山荒地建立的專門從事營造林和森林管護的事業(yè)單位，全國現有國有林場4855個，分布在31個省份的1600多個縣（市、區(qū)），大多地處江河兩岸、水庫周邊、風沙前線、黃土丘陵、硬質山區(qū)等區(qū)域。國有林區(qū)是新中國成立之初為了生產木材和管理森林，分別在東北、內蒙古、西南、西北森林資源豐富的地區(qū)建立的。黑、吉、滇、川、青、陜、甘、新疆、內蒙古等9省區(qū)建立了138個國有林業(yè)局，其中87個國有林業(yè)局組成了重點國有林區(qū)。國有林場和國有林區(qū)在維護國家生態(tài)安全、木材安全、物種安全、糧食安全，促進國家經濟建設等方面作出了重大貢獻，但是也付出了沉重代價，面臨的困難和問題日益嚴重。

趙樹叢坦言，長期以來，國有林場和國有林區(qū)管理體制不順，經營機制僵化，投入渠道不暢。國有林場主要承擔保護培育森林資源任務，雖為事業(yè)單位卻實行企業(yè)化管理，經費自收自支，“不城不鄉(xiāng)、不工不農、不事不企”，沒有明確的支持政策和穩(wěn)定的公共財政投資渠道。國有林區(qū)產權虛置，政事企不分，林區(qū)經濟發(fā)展長期過度依賴森林資源消耗，導致可采資源枯竭、森林和濕地面積減少、自然生態(tài)系統(tǒng)嚴重退化、產業(yè)結構單一、經濟轉型困難，陷入“資源危機、經濟危困”窘境。

“國有林場和國有林區(qū)還普遍面臨著資源管理弱化、基礎設施落后、債務負擔沉重、職工生活困難等問題，推進國有林場和國有林區(qū)改革勢在必行?！壁w樹叢說。

堅持公益性改革方向

“《國有林場改革方案》和《國有林區(qū)改革指導意見》為推進國有林場和國有林區(qū)改革指明了方向?！壁w樹叢說，“要堅持公益性改革的方向，堅持‘保生態(tài)、保民生兩條底線，堅守‘森林資源不破壞、國有資產不流失兩條紅線?！?/p>

因而，改革的思路和目標很明確。一是保護生態(tài)，明確生態(tài)功能定位，以保護森林資源、維護生態(tài)功能作為改革的出發(fā)點和落腳點，切實保護好森林、濕地等自然生態(tài)系統(tǒng)，確保森林資源總量持續(xù)增加、生態(tài)功能持續(xù)增強、生態(tài)產品生產能力持續(xù)提高。二是保障民生，著力改善林場林區(qū)基礎設施和生產生活條件，積極發(fā)展替代產業(yè)，優(yōu)化產業(yè)結構，拓寬職工就業(yè)渠道，妥善安置富余職工，完善社會保障機制，確保職工就業(yè)有著落、基本生活有保障。三是創(chuàng)新體制，理順各方關系，實現政企事分開，強化政府的社會管理和公共服務職能，剝離國有林場和森工企業(yè)承擔的社會管理和辦社會的職能，創(chuàng)新內部管理機制，完善國有林場和國有林區(qū)的社會管理體制和森林資源監(jiān)管體制，轉變發(fā)展方式。

“通過改革，林場和林區(qū)可望增加森林面積1億畝以上，增加森林蓄積量10億立方米以上，并全面停止天然林商業(yè)性采伐?！壁w樹叢說。

要實現這一美好愿景，趙樹叢認為，改革必須把握四項原則和要求。一是生態(tài)優(yōu)先，保護為主，實行最嚴格的林地林木管理制度，堅決守住而不能逾越森林資源保護這條紅線。二是以人為本，維護穩(wěn)定，重點解決好職工基本生活、社會保障和富余人員安置等問題，按照“內部消化為主，多渠道解決就業(yè)”的原則妥善安置富余職工，不采取強制性買斷方式，不搞一次性下崗分流。三是分類指導，分區(qū)施策，充分考慮林場和林區(qū)的不同情況，充分考慮各地實際，探索不同的改革模式，不搞“一刀切”。四是地方負責，中央支持，各省級人民政府對改革工作負總責，中央加強領導和指導，在政策和資金上予以適當支持。

改革重點有哪些

“國有林場改革的重點主要有三個方面?！壁w樹叢說。

一是明確功能定位。將國有林場主要功能明確定位于保護培育森林資源、維護國家生態(tài)安全。

二是合理界定屬性。分三類界定國有林場的屬性：第一類，原為事業(yè)單位的國有林場，主要承擔保護和培育森林資源等生態(tài)公益服務職責的，繼續(xù)按公益服務事業(yè)單位管理，從嚴控制事業(yè)編制；第二類，原為事業(yè)單位的國有林場，基本不承擔保護和培育森林資源而主要從事市場化經營的，推進轉企改制，暫不具備轉企改制條件的，剝離企業(yè)經營性業(yè)務；第三類，目前已經轉制為企業(yè)性質的國有林場，原則上保持企業(yè)性質不變，或探索轉型為公益性企業(yè)，確有特殊情況的，可以由地方政府根據本地實際合理確定其屬性。

三是創(chuàng)新管理機制。在內部管理上，科學核定國有林場事業(yè)編制，用于聘用管理人員、專業(yè)技術人員和骨干林業(yè)技能人員，經費納入同級財政預算。實行以崗位績效為主要內容的收入分配制度，經營性活動實行“收支兩條線”。公益林管護積極引入市場機制，可以通過合同、委托等方式面向社會購買服務。明確森林資源監(jiān)管主體，由國家、省、市林業(yè)部門分級監(jiān)管，對林地性質變更、采伐限額等強化多級聯(lián)動監(jiān)管。將森林資源考核結果作為綜合考核評價地方政府和有關部門主要領導政績的重要依據，對國有林場場長實行森林資源離任審計。實施森林資源經營管理制度，啟動森林資源保護和培育工程，合理確定國有林場森林商業(yè)性采伐量，建立森林資源有償使用制度。

趙樹叢表示，與國有林場類似，國有林區(qū)改革的重點也主要有三個方面。

一是有序實施“一停一轉”。在黑龍江停伐試點的基礎上，有序停止國有林區(qū)天然林商業(yè)性采伐，積極推進森林科學經營，加快發(fā)展林業(yè)產業(yè)，轉變林區(qū)發(fā)展方式。這標志著重點國有林區(qū)從開發(fā)利用轉入全面保護的新階段。

二是逐步推進“一分一建”。即逐步推進政企事分開，逐步建立精簡高效的國有森林資源管理機構。剝離企業(yè)的社會管理和辦社會職能，移交給地方政府承擔。按照“機構只減不增、人員只出不進”原則，實施森工企業(yè)改制，通過多種方式逐年減少管理人員，最終實現合理編制和人員規(guī)模，逐步整合規(guī)模小、人員少、地處偏遠的林場所。

三是積極推進“兩項創(chuàng)新”。即積極創(chuàng)新森林資源的管護機制和監(jiān)管體制。森林資源管護凡能以購買服務方式實現的，要面向社會購買。重點國有林區(qū)的森林資源產權歸國家所有，由國務院林業(yè)主管部門代表國家行使所有權、履行出資人職責。

“國有林場和國有林區(qū)改革實行各級人民政府負責制，各級政府要層層簽訂責任狀，落實改革主體責任，確保各項改革措施責任到位，強化一把手責任。2020年前要全面完成改革任務?！壁w樹叢說。