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摘要：社會救助制度在社會保障制度中是起保底作用的重要制度，而城市居民最低生活保障制度又是社會救助制度的重要組成部分。最低生活保障具有憲法和人權(quán)保障的基礎，但是目前我國城市居民最低生活保障存在著法律依據(jù)過于抽象、隱性收入難以統(tǒng)計、臨時救濟方式存在弊端等問題。所以我國必須設計完善的法律制度，加速社會救助工作的法制化進程。

關鍵詞：最低生活保障；法律建議

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，貧富差距不可避免地成為了世界性的問題。解決弱勢群體的基本生存困難的問題，不僅有助于縮小貧富差距，也有助于社會矛盾的緩和。本文從其法理基礎、目前存在的問題出發(fā)，提出針對我國最低生活保障制度建設的法律建議。

一、城市居民最低生活保障的法理基礎

最低生活保障制度是一種旨在為收入低于法定最低收入標準之下的社會成員提供滿足其基本生活需要的物質(zhì)幫助的救助制度，是社會保障體系的重要組成部分。其存在的法理基礎在于生存權(quán)是其它人權(quán)存在之前提。自然法學派把人的生存權(quán)看作是天賦人權(quán)中最高、最基本的權(quán)利。我國憲法第45條已經(jīng)肯定了獲得物質(zhì)幫助權(quán)是公民一項基本權(quán)利，是公民的生存權(quán)等基本權(quán)利的保障。法律制度設計應保證公民生存權(quán)收到嚴重威脅之時有向國家請求幫助的權(quán)利，而國家則有相應的義務在公民的生存權(quán)受到威脅時，對其提供幫助的義務。

二、城市居民最低生活保障制度的現(xiàn)狀與問題

城市低保制度在我國肇始于1997年，但是直到 1999年才頒布《城市居民最低生活保障條例》。長久以來城市居民低保制度對于保護貧弱群體與構(gòu)建和諧社會發(fā)揮了巨大的作用，同時也完善了我國的再分配機制。但是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，低保條例的缺陷也日益顯現(xiàn)：

第一，最低生活保障標準的法律依據(jù)模糊不清。根據(jù)《城市居民最低生活保障條例》第6條第1款的規(guī)定：城市居民最低生活保障標準，按照當?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費用，并適當考慮水電燃煤（燃氣）費用以及未成年人的義務教育費用確定?，F(xiàn)有立法主要著眼于單一的生活救助，并且沒有對生活保障的范疇進行界定。同時，對于保障者的性別、年齡及家庭的實際狀況等因素也未作規(guī)定。

第二，居民收入水準難以認定。在我國，由于個人收入來源的多樣性以及對個人收入監(jiān)控的缺失，在居民收入中有很多的灰色地帶。這種收入透明度不高的情況使得個人的存款數(shù)量無法明確。這就會出現(xiàn)核實的收入遠遠低于實際收入的情況，那么就會造成最低生活保障領域的“公地悲劇”，即大量不符合條件的人員享受到了最低生活的補助。對貧困人員的隱性收入進行測定，是一件非常復雜、困難的事情。

第三，居民的特別需求難以保證。對低保戶的基本需要和特別需要有兩種補貼方式：對低保戶的基本需要采取現(xiàn)金補貼的方式和對特別需要采取的減免交費的方式。前者之于后者則存在著部門之間難以協(xié)調(diào)，在具體的個案中相互推脫，致使當事人利益受損的情況。與此同時，低保戶不能根據(jù)自身的財政情況以貨幣給付的形式滿足自身的需求，并且在絕大多數(shù)直接形式的貨幣補貼不到位的情況下，間接的給付難以在保障生存權(quán)這個意義上對當事人的生活水準產(chǎn)生正面影響。所以，基于貨幣的靈活性，我們傾向于將現(xiàn)金補貼全面取代減免費用的形式。

三、完善最低生活保障制度的建議

首先，國家應出臺《社會救助法》來規(guī)范社會救助工作中的權(quán)利義務關系。這些權(quán)利義務包括：從政府角度出發(fā)的行政給付的權(quán)力和義務、社會救助發(fā)放的程序性義務、被救助對象的確定程序、被救助對象的權(quán)利和義務。與此同時，規(guī)定了行政機關及其工作人員以及被救助對象在違反法律規(guī)定之時應當承擔的法律責任，從法律層面為社會低保的有序展開奠定法律基礎。

我國最低生活保障制度面臨的問題之一就是潛在的保障對象數(shù)目極大而目前的經(jīng)濟負擔能力則難以覆蓋全部符合條件的人群，同時一部分不符合條件的人卻享受到了低保待遇。所以我我們務須建立一個嚴格而高效的審查機制，一方面需要保證有限的資金真正用在最需要扶助的貧困居民身上，另一方面需要健全我國的居民預算和收入的體系。與此同時，單一的低保制度需要其他的政策的支持，比如為低保戶提供職業(yè)培訓和再就業(yè)的優(yōu)惠政策，使得他們能夠在政府的扶助下積極再就業(yè)?；蛘呒訌娢覀兊纳鐣ｋU制度的完善，尤其是以失業(yè)保險的形式，減緩貧困人口因為偶發(fā)性的失業(yè)帶來了系統(tǒng)性的壓力。在這一過程中，也需要社會上各類慈善基金會等福利社團的支持，使其成為最低生活保障制度的一種補充力量。社會保障制度的完善離不開對于貧困人口的各類扶助措施，但更重要的是從總數(shù)上減少貧困人口的數(shù)列，從質(zhì)量上提高人口素質(zhì)，兩方面缺一不可。我國的社會救助方面的法律關系需要法律、法規(guī)的進一步明確，否則就難以適應新的社會需求，難以在維護社會穩(wěn)定的層面發(fā)揮其應有的功效。（作者單位：華中師范大學）

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