網絡民意輸入機制

宮月

摘 要：我國學者對于公共政策系統(tǒng)的普遍認知都是按照戴維·伊斯頓的政治系統(tǒng)理論將其分為政策輸入、政策轉換和政策輸出三個環(huán)節(jié)。就目前的研究成果分析來看學界對于政策轉換和輸出也就是過程和結果更為重視，進而忽略了對于政策輸入的探究。目的在于從網絡民意輸入機制解讀我國政策議程的一種外輸入機制，同時分析了網絡民意輸入機制的運行過程及其特征。

關鍵詞：網絡民意；政策議程設置；輸入機制

中圖分類號：D033 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）09-0011-02

引言

戴維·伊斯頓的政治系統(tǒng)理論講公共政策系統(tǒng)分為政策輸入、政策轉換、政策輸出三個環(huán)節(jié)。政策輸入是向政策制定系統(tǒng)提出要求和支持的過程，政策輸入可分為內部輸入和外部輸入兩類。如果支持和要求主要來自政策制定系統(tǒng)內部——在中國主要是執(zhí)政黨和政府系統(tǒng)，即為內部輸入；如果支持和要求主要來自政策制定系統(tǒng)外部——執(zhí)政黨和政府系統(tǒng)以外的個人或社團，諸如利益集團、大眾傳媒、個人等，則為外部輸入[1]。內輸入的概念是由美國政治學家戴維·伊斯頓提出的，他認為，“按照系統(tǒng)思想的含義，這樣的要求（由政治系統(tǒng)內部產生的）大概不能算是被‘輸入了政治系統(tǒng)，因為這些要求并非產生于在社會非政治領域中擔任角色的人們的經驗，而是直接來自于政治角色本身，即來自于政治系統(tǒng)內部?！盵2]因此，作為當代中國決策過程的主導形式，中國政策輸入過程中的內輸入機制是指反映社會政策問題的利益要求不是來自于社會團體或個人的表達和綜合，而是基于代表人民利益的權力精英的體察和認定。在經過群眾路線來綜合民意的基礎上，通過一定的途徑將反映有關利益要求的政策方案列入黨和政府的政策議程當中，是“為民請命”、“為民做主”式的系統(tǒng)內部輸入[3]。因此在中國許多問題并不經過公眾議程而直接進入政府議程。可見，中國公共政策的輸入機制是明顯的內部輸入[4]。這種內輸入機制模式是由新中國成立后高度集中的計劃經濟體制決定的，具有間接性，它是由黨和政府中的權力精英代替民眾進行利益訴求，而不是由民眾或利益集團直接向政府輸入要求。導致原生態(tài)的公眾利益表達要求在這種層層篩選、輸入的機制下可能會產生偏離。

網絡正日益滲透到人類生活的各個領域，不僅影響著人們的生活方式也影響著人們的政治活動方式。近年來因網絡民意而引發(fā)的政策議程建立或改變的案例層出不窮，從“最牛釘子戶事件”、“表哥事件”、“房姐事件”等等，歷數一個個名字，他們或曾身居高位，或曾辛酸卑微，但都成為當時網絡輿論的“暴風眼”，表明了網絡民意現已成為不可忽視的社會力量。與此同時政府對互聯(lián)網的態(tài)度也發(fā)生了轉變，自2009年開始各地方政府紛紛建立“網絡問政平臺”等相關制度對網絡民意進行回應。風起云涌的網絡民意以輸入機制的形式正悄然改變我國的政策議程設置。政策議程設置的輸入機制是政策制定的必要前提，倘若沒有輸入機制任何政策問題都進入不了政府決策系統(tǒng)，更得不到解決。政策制定是公共政策系統(tǒng)的邏輯起點，而政策議程設置是政策制定的首要環(huán)節(jié)，因此研究政策議程設置的輸入機制是十分重要的。

一、網絡民意輸入機制的運行過程

政策議程設置的網絡民意輸入機制主要涉及網絡民意輸入的渠道、手段以及政府回應的方式等，它是指在政府的公共政策制定系統(tǒng)中，公民通過網絡參與的方式與政府議程設置部門之間的一種相互作用的關系。網絡事件進入公共領域，在互聯(lián)網的整合和議程設置功能的共同作用下形成網絡民意。這種具有強大壓力的網絡民意會對政策制定者進行政治輸入，進入政策議程，而政府的回應就是對網絡民意的政治輸出——公共政策的出臺。網絡民意輸入機制的運行過程表現如下幾方面。

（一）網絡話題集結階段

在這個階段主要包括兩個部分：一是網絡話題的形成，二是網絡話題的凝聚。處于不斷變化中的社會生活中包含了大量的事件和信息為網絡話題提供了各種鮮活的素材，這些素材為網民提供了在互聯(lián)網彼此交流、發(fā)表意見、建議、利益訴求表達提供了契機，網絡話題就此形成。從人民網的“強國論壇”和新浪門戶網的“時事論壇”可以清晰地看到各種網絡話題的集結，涉及公眾生活的方方面面。但只有那些關系著民生及公共利益的社會公共問題比如權力腐敗問題、醫(yī)療問題、住房問題等，才能形成話題的凝聚，持續(xù)吸引網絡民意深度關注、參與討論。同時這類話題往往具有強烈的感情色彩，能夠引發(fā)甚至是引爆網民的情緒，使得網民能夠引發(fā)情緒上的憤怒、共鳴、同情等而進一步關注事件，參與網絡事件的話題討論，確認公共問題，形成公眾議程。

（二）公眾議題爭辯階段

隨著網絡公共議題的凸顯和確立起來，議題的爭辯階段接踵而來。在這一階段網民會從自身的角度自由發(fā)表對熱點議題的看法，表達自己的觀點，不同網民間的觀點是有差異的。各種觀點的差異致使它們之間出現激烈的討論和相互的碰撞，不斷涌現出新的觀點。在碰撞的過程中會繼續(xù)推動網絡事件的發(fā)展，使得有關網絡事件及其相關聯(lián)的方方面面都會客觀、全面地展現出來。在這個階段隨著公共議題的不斷深化和拓展，網民對事件的認識也會比較深入，同時也變得更加理性，其發(fā)表的觀點一般具有真實性和代表性。

（三）意見趨同階段

議題的爭辯不會無休止的延續(xù)，雖然網民對網絡公共事件的認識包含了不同層面、立場的價值考量，但網民的意見最后會從多元走向趨同。因為處于網絡公共領域的網絡事件，網民的巨大而分散不可能是通過相互之間的利益談判和妥協(xié)來達成價值共識。經過話題集結、話題爭辯、意見趨同三個階段的發(fā)展，網絡民意最終確立下來。

（四）向政策部門施壓階段

網絡民意的“壓”不是單一的，而是有若干合力作用的結果，這也是網絡公共領域的特性，融合了各方力量的網絡民意，容易形成強大的力量，迫使政府打開政策議程。在這一階段中首先需要利益相關者的持續(xù)施壓，如果利益相關者不去爭取自己的利益或是在做了一些嘗試后就終止，那么事件就會平息?？梢哉f利益相關者的利益訴求是產生壓力的本源。隨后傳統(tǒng)媒體依靠自身的深度、高度和廣度與網絡同步報道擴大了事件的輿論壓力。作為第四種權力，傳統(tǒng)媒體具有強大的“監(jiān)督功能”，能夠更加理性地代表民眾的聲音，更加有利于得到政府的重視。最后意見領袖的積極介入有利于強化議題，能夠從更加專業(yè)的角度對事件進行剖析、例證，具有很強的說服力，在一定程度上也擴大了網絡事件對政策制定者的輿論壓力。本文所指的意見領袖是指一些專家學者、知識分子等在參與網絡議題的討論過程中，發(fā)揮了意見領袖的作用。在這些渠道的合力作用下，網絡民意以巨大的壓力形成網絡民意輸入機制迫使政府打開了公共政策議程，開啟政策議程設置。

二、網絡民意輸入機制的特征分析

網絡民意形成輸入機制后在政策議程設置發(fā)揮的功效是無法比擬的。它具有利益整合功能，能夠保障政策議程設置的科學性與民主性，作為參與機制的具體表現形式發(fā)揮著政府與公民間的橋梁紐帶作用。

（一）網絡民意輸入機制具有利益整合功能

網絡民意輸入機制具有利益整合功能，它為政府作為政策制定部門獲得政治認同，設計了具體的、可操作性的路徑。政治認同不僅出于一定的觀念、文化的影響，而且必然以民眾對政治統(tǒng)治實際行為的認識為基礎，也就是說以被統(tǒng)治者對政權履行職能的效率、對公共利益的維護和民眾個人利益的滿足為基礎，即以國家的政治產品滿足社會需要的程度為基礎[5]。在利益的群體分化加劇和各種尖銳的社會矛盾不斷涌現的社會轉型期，政府作為最主要的政策制定者必須充分發(fā)揮利益表達和整合功能，成為不同階層、社會群體利益表達和利益綜合的工具。網絡民意輸入機制為黨和政府實現利益整合設計了具體的、可操作性的路徑，使公眾的利益訴求能夠及時傳達到政策制定部門。

（二）網絡民意輸入機制能夠保障政策議程設置的科學性與民主性

信息是政策議程設置的基礎，科學地設置政策議程要求高質量、真實的信息做保證。網絡民意形成的輸入機制能夠保障政策議程設置的議題廣泛性、切實符合民意要求。公眾可以通過互聯(lián)網自由發(fā)表自己的觀點和看法，及時提出各自的政策訴求和解決問題的可行方案；有關決策部門則可以把相關政策方案公布在網上，征求公眾意見或進行公開討論，這樣就可以拓寬信息渠道，增加信息來源，使得政策制定者能夠獲得更多第一手資料，提高政策議程設置的科學性。此外，只要在法律所允許的范圍內，任何網民都可以發(fā)表自己的政治主張、政治意愿，而不受身份地位和地理位置的影響，打破了權力集中的態(tài)勢，在一定程度上保障了策議程設置的科學民主性。

（三）網絡民意輸入機制是參與機制的具體表現形式

政策議程設置中的網絡民意輸入機制，實質上就是公民與政府之間就哪些公共問題能夠引起政府注意并輸入到政策議程中去進行的一種雙向互動，它實質上屬于參與機制。網絡民意的輸入行為是一種公眾以爭取實現自身利益訴求為目的而參與到政府的政策議程設置中去。而政府對此的回應則是政府在制定公共政策中，就公民通過網絡所提出的問題和要求、意愿等及時做出反應，將其上升到政策議程以便解決。它是以政策議程設置為核心，在政府和公民之間所設計和安排的一種制度體系，它不僅涉及公共政策制定中公民參與的范圍、途徑、手段，還涉及政府回應的途徑、手段及其效果。

通過建立以網絡民意為主的外輸入機制可以突破時間、地域限制實現人們參與公共治理的夢想，解決精英決策的困境，有效黏合公民與政府的關系，進而提升政府的合法性和有效性，推動社會主義和諧社會和服務型政府的構建。

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