田春燕

[摘要]地方財政體制的完善是縣域經(jīng)濟發(fā)展的制度保障，也是提高政府治理能力的基礎(chǔ)，必須本著“績效為本”的理念，建立差別化的、有利于增強縣域經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力的財權(quán)與事權(quán)相對等的地方財政體制，以促進整個縣域的發(fā)展壯大。

[關(guān)鍵詞]縣域經(jīng)濟；地方財政體制；內(nèi)生動力

[DOI]1013939/jcnkizgsc201521..130

縣域經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的基本單元，是城市經(jīng)濟和鄉(xiāng)村經(jīng)濟的結(jié)合點，我國自古就有“郡縣治則天下安，郡縣強則國家富”的說法?？h域經(jīng)濟的發(fā)展在國民經(jīng)濟的發(fā)展中起著舉足輕重的作用，也是當前“新常態(tài)”下經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的支撐，縣域經(jīng)濟的基石作用已成為各方共識。但如何強縣富民則是仁者見仁、智者見智。歸納起來，主要有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、新型工業(yè)化、民營經(jīng)濟發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)等觀點，筆者認為：發(fā)展縣域經(jīng)濟各種路徑的選擇和模式的采用，都離不開政府的引導(dǎo)，政策的支持。黨的十八屆三中全會賦予了財政以“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的全新定位，而且對財稅體制的功能和作用給出了“優(yōu)化資源配置，維護市場統(tǒng)一，促進社會公平，實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”的全新闡釋。因此，必須完善地方財政體制才能促進縣域經(jīng)濟的發(fā)展。那么，如何建立有利于縣域經(jīng)濟發(fā)展的地方財政體制呢？

1建立財權(quán)與事權(quán)相匹配的地方財政體制

1994年，以“兩個提高”為指導(dǎo)思想的中央財政的“分稅制”體制開始實施?！胺侄愔啤斌w制按稅種劃分中央和地方政府的收入范圍，且將稅源穩(wěn)定的稅種劃為中央財政的固定收入和中央與地方的共享收入，使得財力逐步向中央集聚。大部分地方政府以中央“分稅制”體制為模板，紛紛建立地方分稅制體制，但是，筆者認為地方分級分稅的體制無論在設(shè)計層面還是執(zhí)行層面都有欠規(guī)范，一些省、市級財政在制定與縣級財政的體制時，只按稅種劃定收入范圍，卻沒有明確上下級政府的事權(quán)。眾所周知，財權(quán)的劃分應(yīng)該以事權(quán)的行使和責任的承擔為依據(jù)，事權(quán)不明，責任不清，財權(quán)的劃分難以科學合理，責權(quán)利無法掛鉤。在中央分稅制體制的導(dǎo)向性影響下，使得財權(quán)上移，事權(quán)不動或增加，嚴重制約了縣域經(jīng)濟的發(fā)展。因此，在設(shè)計地方財政體制時，應(yīng)按照以事權(quán)定支出，再以支出定收入的順序進行。

1..1明確各級地方政府的事權(quán)

上級政府在制定與縣級政府的財政體制時，應(yīng)將事權(quán)劃分為三類，一是維持各級政府正常運轉(zhuǎn)和一般公共事務(wù)。這類事務(wù)由本級政府各自承擔，各負其責。二是公共基礎(chǔ)設(shè)施和管理。對于跨縣區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理，由市級政府承擔和監(jiān)管，各縣區(qū)配合，市級政府應(yīng)科學劃定相關(guān)縣區(qū)的建設(shè)范圍，并承擔相應(yīng)的職責。對于縣內(nèi)小型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理，由各縣自己承擔。三是中央或省級政府委托的事務(wù)。對于上級政府交辦的事務(wù)，通過上級的專項補助來完成。

1.2根據(jù)各級政府承擔的事權(quán)，科學計算其支出數(shù)額

根據(jù)政府承擔的事權(quán)，綜合考慮影響事權(quán)行使的各種因素，量化其完成各類事務(wù)性工作所需必要的支出數(shù)額。對于幾級政府共同承辦的事務(wù)，應(yīng)科學劃定各級政府的支出比例，計算各自的支出數(shù)額。

1.3以支定收，確定市、縣兩級政府的收入范圍

根據(jù)市、縣兩級政府完成各項事務(wù)所必需的支出數(shù)額，統(tǒng)籌考慮稅收和非稅收入，合理劃分兩級政府的收入范圍。

2根據(jù)縣級政府的具體情況，制定差別化的財政體制

目前，市級財政在制定市與縣的財政體制時，基本都是對所有縣實行統(tǒng)一的體制，而不考慮各縣的具體情況，例如：市級財政在確定和縣級財政的收入范圍時也將收入按稅種分為三部分即市級的固定收入、縣級的固定收入和市縣兩級的分成收入，稅收收入基本按屬地的原則確定，市縣共享收入實行統(tǒng)一的分享比例，看似公平，實則不利于因地制宜地發(fā)展縣域經(jīng)濟。

由于不同縣域的歷史發(fā)展、資源稟賦不同，經(jīng)濟發(fā)展存在較大差距，上級財政應(yīng)根據(jù)縣級財政的具體情況，設(shè)計適應(yīng)不同縣域經(jīng)濟發(fā)展的財政體制，對于相同的稅種，有的縣可以作為其固定收入，有的縣可以作為共享收入，作為共享收入的稅種，也可以對各縣確定不同的共享比例。體現(xiàn)財政體制實質(zhì)上的公平，充分發(fā)揮縣域優(yōu)勢，才能促進縣域經(jīng)濟的發(fā)展，壯大縣域?qū)嵙Α?/p>

3建立有利于增強縣域經(jīng)濟內(nèi)生動力的地方財政體制

縣域經(jīng)濟的內(nèi)生的動力是縣域經(jīng)濟自身可持續(xù)發(fā)展的能力，是縣域經(jīng)濟發(fā)展的原動力。2014年11月1日，中郡研究所發(fā)布《2014年度縣域經(jīng)濟發(fā)展報告》，將“增強縣域經(jīng)濟內(nèi)生動力”作為2014年報告的主題，可見縣域經(jīng)濟內(nèi)生發(fā)展的重要性。縣域經(jīng)濟的發(fā)展要想走得穩(wěn)、走得快，必須找準其內(nèi)在的優(yōu)勢，并逐步壯大，但是內(nèi)生動力作用的發(fā)揮需要借助外部的拉力，尤其是發(fā)展較慢、實力較弱的縣域，更需要通過輸血來提升其造血功能，政策和體制的支持和引導(dǎo)是增強縣域經(jīng)濟內(nèi)生發(fā)展動力的強有力的外部推進因素。那么，財政體制如何有效地發(fā)揮其拉力作用呢？

3.1在設(shè)計財政體制時應(yīng)樹立“績效為本”的理念

2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》，并重新頒布修訂后的預(yù)算法，新《預(yù)算法》明確提出，各級預(yù)算應(yīng)當遵循統(tǒng)籌兼顧，勤儉節(jié)約，量力而行，講求實效，收支平衡的原則，首次將政府預(yù)算的績效管理以法律的形式予以明確。正確劃分各級政府間職責權(quán)限和收支范圍的財政管理體制是預(yù)算管理的核心和基礎(chǔ)，各級政府在設(shè)計財政體制時，必須遵循“績效為本”的理念，最大限度的發(fā)揮各級政府組織收入的潛力，同時力爭實現(xiàn)政府支出效能的最大化。

3.2建立具有激勵機制的財政體制

2014年4月15日，財政部下發(fā)《地方財政管理績效綜合評價方案》，明確提出通過加強績效管理、提高財政資金使用效率，體現(xiàn)了我國地方財稅體制改革的思路和方向。該方案從實施透明預(yù)算、規(guī)范預(yù)算編制、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、盤活資金存量、加強債務(wù)管理、完善省以下體制等八個方面對地方財政管理實施績效考核。同時規(guī)定，財政部每年組織對上一年度地方財政管理績效進行綜合評價，評價結(jié)果作為相關(guān)轉(zhuǎn)移支付分配的重要參考依據(jù)。該方案較好地體現(xiàn)了績效管理的理念，特別是將評價結(jié)果作為轉(zhuǎn)移支付分配的重要參考，與地方政府的資金分配掛鉤，有利于優(yōu)化地方政府財政管理。

筆者認為，以《地方財政管理績效綜合評價方案》的執(zhí)行為契機，在對地方財政體制的設(shè)計中引入績效理念和競爭機制，建立具有激勵作用的地方財政體制，能更好發(fā)揮縣域財政組織收入和節(jié)約支出的積極性，進而增強縣域經(jīng)濟的內(nèi)生發(fā)展動力。建議地方政府在制定與下級政府的財政體制時，可以將收入范圍的劃分、共享比例的確定、轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額等和下級政府組織收入的能力和支出的使用效益掛鉤，同時建立可以量化考核的收入能力指標、支出效果指標、生態(tài)環(huán)境指標、居民收入增長指標等衡量縣域發(fā)展的多層次的指標體系，考核指標的內(nèi)容設(shè)計和考核方法的選擇必須以促進縣域內(nèi)生發(fā)展動力為宗旨，考慮指標的科學性、可比性和合理性，進行綜合量化考核。根據(jù)各項指標的綜合考核結(jié)果調(diào)整縣級政府財政的固定收入范圍或收入分成比例，充分調(diào)動縣級政府“內(nèi)生發(fā)展”的積極性。

4確立縣級財政的主體稅種，給縣級政府穩(wěn)定的收入來源，以保證其提供公共服務(wù)的能力

1994年的分稅制改革是以解決中央財政困境為出發(fā)點的，在稅權(quán)劃分上，稅收立法權(quán)高度集中于中央政府，在稅種劃分上，大而集中的稅種多被劃分為中央稅或共享稅，留給地方的稅種多數(shù)是小而零散的，營業(yè)稅成為地方政府事實上的主體稅種。但是，隨著“營改增”的全方位實施，地方政府已無主體稅種可言，縣級政府的可用財力減少，為保證其履行公共服務(wù)職能的資金需要，只能另辟蹊徑，依賴土地財政收入，甚至是各種方式的地方債，以巴彥淖爾市為例，七個旗縣區(qū)來源于土地的收入占縣級財政收入的比例大多在30%左右，非稅收入占總收入的10%，縣級財政收入嚴重依賴土地和非稅收入，難以形成穩(wěn)定的可持續(xù)的收入增長機制，容易造成地方政府的各種短期行為，給地方經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來諸多不利影響。因此，必須確立縣級財政的主體稅種，給縣級政府穩(wěn)定的收入來源，才能保證其提供高效、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

哪些稅種可以作為地方財政的主體稅種呢？理論界比較有代表性的觀點有房產(chǎn)稅、資源稅、消費稅、所得稅，也有的專家建議開征物業(yè)稅，并將其作為地方財政的主體稅種。但是筆者認為在確定地方財政的主體稅種時，應(yīng)考慮不同地域的不同特點，由地方政府根據(jù)其自身的優(yōu)勢，確定其主體稅種，有資源優(yōu)勢的地方，可以選擇資源稅為主體稅種，有財產(chǎn)優(yōu)勢的可以選擇財產(chǎn)稅為主體稅種。同時可以給地方政府有限的稅收立法權(quán)，由地方政府確定既有利于政府收入可持續(xù)增長又能提高其公共服務(wù)能力的主體稅種。

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